裁判字號：臺灣花蓮地方法院93年國簡上字第1號民事判決
裁判日期：民國93年10月13日
裁判案由：國家賠償
臺灣花蓮地方法院民事判決九十三年度國簡上字第一號
上訴人乙○○訴訟代理人 陳清華 律師被上訴人交通部公路局臺北區監理所法定代理人 謝界田 訴訟代理人甲○○
李文平 律師右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十三年二月五日本院花蓮簡易庭九十二年度花國簡上字第一號判決提起上訴，本院判決如左：
主文原判決就駁回上訴人所請求如後開主文第二項所示之部分以及訴訟費用之裁判均廢棄。
右開廢棄部分，被上訴人應給付上訴人新台幣伍萬元及自民國八十九年十月三日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
其餘上訴駁回。
訴訟費用由上訴人負擔六分之五，餘由被上訴人負擔。
事實及理由
一、本件上訴人即原告於原審起訴主張因於民國八十七年七月三十一日酒後駕車而遭取締，然花蓮縣警察局鳳林分局僅為罰鍰之裁決，縱原告未依限繳納罰鍰，被告為易處吊扣駕照三月之處分，並依道路交通管理處罰條例第三十五條第一項吊扣駕照六月（按駕照由執行員警當場代為保管，原告並無不依期限繳送駕照，從而並無依第六十五條第一項第二款加倍處分之適用），合計共九月，原告之駕照依法應於八十八年四月三十日發還，惟被上訴人即被告機關竟違法遲至八十九年三月二十八日始檢送發還駕照，共遲誤三百二十二日，致上訴人於遲誤發還駕照期間無法駕車，而受有相當於僱佣司機之損失，共計新台幣（下同）三十二萬二千（每日以一千二百元計算）以及行動自由受到限制之損害，而有十萬元之非財產上損害。為此依照國家賠償法第二條第二項之規定請求被上訴人負國家賠償責任。被上訴人則以代保管駕照係依照法律之規定，於法並無違背，也沒有義務發還上訴人駕照，而且上訴人國家賠償之請求也已經罹於二年之時效等語置辯。
二、程序上事項：
（一）被上訴人之法定代理人於九十二年七月十六日由謝界田接任，並於九十三年四月二十六日聲明承受訴訟。
（二）上訴人於原審起訴請求被上訴人賠償財產上之損害三十二萬二千元，於本院審理中擴張所受非財產上之損害十萬元，核與民事訴訟法第四百四十六條第一項、第二百五十五條第一項第三款之規定相符，應予准許。
三、兩造不爭執之事實：
（一）上訴人在八十七年七月三十一日因酒後駕車而遭取締，經花蓮縣警察局鳳林分局為罰鍰之裁決。
（二）上訴人之駕照在八十七年七月三十一日由執行之員警當場代為保管。並轉由被上訴人保管
（三）上訴人經由被上訴人所屬之花蓮監理站於八十八年十二月二十一日以北監稽違字第四四○八四二─八八一二二一─○○一○號裁決書處罰上訴人吊扣駕照一年，期間自八十七年七月三十一日起至八十八年七月三十日止。已經確定在案。
（四）上訴人之駕駛執照在八十九年三月二十八日才由被上訴人發還。上開事實並有舉發單、裁決書、執行單等文件附卷可證（見本院九十年度花國簡上字第一號卷第四十九頁至第五十二頁）。
四、本案之爭點：本件上訴人主張依照國家賠償法第二條第一項之規定請求被上訴人負國家賠償責任。被上訴人則以被上訴人並無義務逕行發還駕照以及本件國家賠償請求權已經罹於時效等語資為抗辯。因此本件兩造間之爭點經本院於準備程序中協議簡化爭點如下（見本院九十三年九月八日筆錄第四頁）：
（一）請求權是否罹於時效？
（二）被上訴人機關是否有返還駕照之義務，被上訴人怠於返還駕照是否構成怠於執行職務？
（三）上訴人有何權利受到侵害？
（四）損害賠償之方法以及範圍？以下分就本件爭點分述理由如下。
五、上訴人請求權是否罹於時效？
（一）按國家賠償法第八條第一項規定，國家賠償之請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅。經查本件上訴人之駕照係在八十九年三月二十八日方由被上訴人發還上訴人，則上訴人理應最遲在收受該應發還而遲延發還之駕照即知受有損害，但上訴人是在九十二年八月十四日才以被上訴人為被告提起國家賠償之訴訟，被上訴人因而主張上訴人之請求已經罹於時效而消滅。
（二）然按請求權之罹於時效係因鑑於請求權人怠於行使權利，為使法律關係儘早確定，因此而設置之制度，如果請求權人並沒有怠於行使權利之情形，反而積極地行使權利，其時效即應屬無從進行，此所以國家賠償法雖然在第八條規定時效之進行，卻也在第五條規定準用民法第一百二十九條以下有關時效中斷之規定。而民法第一百二十九條第一項第一、三款分別規定消滅時效因請求以及起訴而中斷。因此若請求權人有對於債務人為請求或者是起訴之情形，其時效之進行即因而被中斷。至於請求權對於債務人起訴，而起訴卻遭駁回之情形，其時效中斷之事由是否因而中斷，民法第第一百三十一條則又規定僅係限於起訴不合法而受駁回之裁判情形下，視為不中斷。但是由於債權人在訴訟繫屬中，於訴訟程序進行中透過起訴狀之送達、言詞辯論中請求之聲明等等而對於債務人一直為權利主張之請求，則該訴訟上之行為是否仍得以發生實體法上中斷時效進行之效果，鑑於時效制度本身之立意係在阻止權利行使的怠惰，則如果權利人已經積極地行使權利，而僅僅因為對於民事訴訟程序之陌生，卻導致權利喪失之效果，顯非時效制度之立法本旨，因此如果債權人提起訴訟，而該訴訟因不合法被駁回，仍應視為請求權人於提出訴狀於法院並經送達之時，已對義務人為履行之請求，於訴訟繫屬中，其行使權利之狀態繼續，應解為請求權人得自該訴訟確定翌日起六個月內另行起訴（最高法院七十七年度台上二一五二號、八十六年度台上字第二五二三號、八十八年度台上字第一三一五號判決參照）。
（三）尤其，在國家賠償請求權之行使上，由於國家行政機關眾多，專業分工精細，又有上下之分層負責體系，更有機關合併之情形，就公務員所屬之機關或者是公有公共設施之管理設置機關常有無法確定之情形，因此國家賠償法第九條乃就國家賠償義務機關之確定加以明文規定，此為一般私人法律關係所無之情形。因此如果請求權人已經依照合理之判斷向造成損害之職務所轄之可能國家機關或者是向賠償義務機關所設分轄之內部單位表明權利行使之意思，縱然該機關或內部單位並非賠償義務機關，亦應認為請求權人已經向國家賠償義務機關為權利之請求，其請求權時效自應中斷。至於該受請求之機關或者是內部單位雖無就該權利之請求為任何處理之權限，但自可循國家組織所設之內部行政程序核轉該請求於有權限之賠償義務機關，而不應任由國家機關以拒為內部行政程序處理為由，而使人民之權利無端喪失。
（四）查，本件上訴人於知受有損害之八十九年三月二十八日後，隨即於八十九年十月二日向上訴人機關所設分轄花蓮區監理業務之花蓮監理站為國家賠償協議之請求，有該請求書附卷可證（見原審卷第十七頁），上訴人機關隨即於八十九年十一月三日以上訴人機關本身之函文為拒絕賠償之聲明，亦有上訴人機關八十九年十一月三日八九北監字第八九二七○四五號函附卷可參（原審卷第十九頁）。上訴人隨即於九十年一月十一日以上訴人機關所屬之花蓮監理站為被告機關向本院提起國家賠償之訴，本院並於九十年七月五日以九十年花國簡字第一號判決上訴人勝訴，經被上訴人所屬之花蓮監理站提起上訴之後，本院合議庭於九十一年六月十九日以九十年度國簡上字第一號判決認為當事人不適格而駁回上訴人所提起之訴。上訴人隨即於九十一年七月十二日就該判決提起再審之訴，仍請求被上訴人負國家賠償責任，本院於九十二年四月二十九日以九十一年度國再易字第一號判決駁回上訴人再審之訴，分別有上開卷宗可稽，上訴人隨即於前案終結六月內之九十二年八月十四日以被上訴人為被告提起本件訴訟，顯見上訴人就其權利之行使並無任何怠惰之處，而且前案上訴人起訴之被告也是被上訴人所屬之內部單位，並非獨立之國家機關，此由拒絕賠償書係由被上訴人機關所出具更可得明證，則揆諸前揭說明，本件上訴人國家賠償請求權始終處於權利人主張行使權利之狀態下，其時效之進行分別因為起訴、請求而中斷。請求權人之請求並無時效消滅之情形。
（五）被上訴人雖以訴訟法上當事人適格所表徵之訴訟實施權能為理由主張對於花蓮監理站之起訴以及請求均不能等同於對於被上訴人之起訴以及請求，但是訴訟法上當事人適格所表徵者為訴訟法上實施訴訟之權能，該權能固然與實體上之權利衡有密切關連，但是卻未必必須完全一致，例如在屬於具有訴訟信託性質的選定當事人制度（民事訴訟法第四十一條）、團體訴訟（民事訴訟法第四十四條之二）等等。本件上訴人前案起訴之對象既屬被上訴人機關所屬之內部單位，則上訴人對於被上訴人機關所屬內部單位起訴，縱然因為內部單位而無訴訟法上實施訴訟之權能，但上訴人對於被上訴人所屬內部單位所為發生實體法上效果之行為，卻不因此而喪失所應發生之效果。
綜上所述，本件請求權並未消滅時效。
六、就被上訴人有無怠於執行職務之情形：
（一）按汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，如經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷；如經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分，仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照；罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照一個月至三個月，不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。道路交通管理處罰條例第六十五條第一項定有明文。次查獲汽車駕駛人酒精濃度過重、吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品及其相類似之管制藥品、或拒絕接受上述測試之檢定、或患病駕駛汽車肇事致人重傷或死亡者，當場暫代保管其駕駛執照，違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第十五條第一項第三款第五目定有明文，此「暫予保管行為」，則僅係為確保受處分人依限到案接受裁處之強制措施，核其目的及性質均與吊扣駕駛執照或罰鍰易處吊扣駕照之處分迥然有別。故汽車駕駛人之駕照縱已為員警扣留，猶未能據而代替或避免吊扣駕照或罰鍰之科處。上訴人違規依鳳林警察分局掣發之花縣警裁字第Ｎ０一一二三號裁決書處罰主文僅為「罰鍰新臺幣壹萬貳仟元」，並無吊扣駕照六個月之處分，是既無吊扣駕照之行為，即同條例第六十五條第一項第二款加倍處分之問題，故被上訴人北監稽違字第四四○八四二─八八一二二一─○○一○號駕駛執行單，處分吊扣上訴人之駕駛執照，期間自八十七年七月三十一日起至八十八年七月三十日止，為期一年，顯屬違法。
（二）罰鍰不繳者係依同條項第三款規定另處吊扣駕駛執照或汽車牌照處理，然依交通部八十二年五月六日交路字第０一五二九七號函，認為罰鍰易處吊扣，違規人須出具「切結書」始可易處吊扣汽車牌照或駕駛執照，但依道路交通管理處罰條例第六十五條暨違反道路交通事件統一裁量標準及處理細則第六十一條規定並未賦予主管機關有裁量之權，且依主管機關相對人所製作供民眾取閱之「一次裁決書格式」處罰主文內，亦無要求違規人出具切結書始可易處吊扣之記載，故主管機關該項出具「切結書」之行政規則，是附加法律所無之限制。按關於人民權利義務之行使者，應以法律或法律授權之行政命令規定，中央法規標準法第五條第二款定有明文，該項對人民課以義務之規定，既無法律明文，又未經法律授權，對人民不應該發生規範之效力。此外，主管機關對不依期限繳納罰鍰者，是否即應依「職權易處吊扣駕照」？按易處吊扣應屬於主管機關之職權，非待違規人之聲請即可發動，否則，道路交通管理處罰條例第九十條第二項「違規之行為經裁定確定者，自確定之日起逾三年未執行者，免予執行」之規定，將因違規人不聲請易處吊扣而罹於時效無法執行。換言之，違反道路交通管理處罰條例之行為，舉凡罰鍰、吊扣汽車牌照或駕駛執照、吊銷汽車牌照或駕駛執照、易處吊扣等等，只要在三年內執行完畢即可，如違規人遲未繳納罰鍰，主管機關在三年內何時易處吊扣應有裁量之權，不生怠惰裁量之問題，故上訴人主張被上訴人應依職權另處吊扣，尚不足採信。惟違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第十五條第一項第三款第五目所謂「暫予保管駕駛執照之行為」，目的係為確保受處分人依限到案接受裁處之強制措施，但依同處理細則第四十一條第四項、第四十四條第一項規定，對於原處分不服或未依限繳納，處罰機關應於一個月內作成違反道路交通管理事件裁決書裁決之。換言之，如已逾一個月，主管機關仍未依規定逕行裁決，則暫予保管駕駛執照，在為確保受處分人依限到案接受裁處之強制措施之目的，即喪失其正當性，則之後再為保管駕駛執照致違規人無法使用，應構成國家賠償責任。本件上訴人於八十七年七月三十一日違規，本應於同年八月十五日前繳納罰鍰，上訴人未依限繳納罰鍰，被上訴人本應於一個月內即同年九月十四日前逕行裁決，惟被上訴人並未於期限內逕行裁決，則自該日起，被上訴人暫予保管上訴人駕駛執照之行為，已喪失其正當性，即應將駕駛執照返還予上訴人，惟被上訴人並未返還，復於八十八年十一月一日以花監稽違字第四四一五八一七號掣裁決書，處罰上訴人吊扣駕駛執照六個月，經上訴人異議後旋於同年十一月十一日以八八北監花字第一０一四三號函撤銷上開裁決書，再於同年十二月二十一日以北監稽違字第四四○八四二─八八一二二一─○○一○號裁決書處罰上訴人吊扣駕照一年及以花監稽違駕易字第四四─一五八一七四─一號易處處分書，處罰原告易處駕照三個月，經上訴人向本院聲明異議後，本院於八十九年六月十六日以被上訴人已於八十九年三月二十八日返還駕照予上訴人，無保護必要駁回上訴人之異議，經上訴人提起抗告後，經臺灣高等院花蓮分院於八十九年七月二十八日抗告駁回，而告確定。故自八十七年九月十四日起至八十九年三月二十八日止，總計一年六月又十四日，被上訴人並無法律上之原因可繼續扣留上訴人之駕駛執照。
（三）被上訴人於本院雖一再陳稱代保管具有強制違規人到案之作用，目前實務上也都沒有逕行發還駕照之情形等據為上訴之理由，然本院仍然認為實務上之作用並不能成為行為合法的理由，其餘均詳如前述，茲不再贅。
綜據上述，被上訴人機關確有怠於執行職務之情形。
七、就上訴人有何權利受侵害：
（一）本件上訴人是因為所擁有的駕駛執照遭到被上訴人無故扣留長達一年六個月，但是該駕駛執照之所有權並未產生任何的變動，嗣後被上訴人機關也將駕駛執照發還上訴人，顯見上訴人並沒有任何財產上之權利受到侵害。
（二）上訴人主張駕駛車輛之自由權受到侵害，理由在於因為駕駛執照遭被上訴人無端扣留，上訴人因此無法駕駛車輛。但是本院認為人民行動自由乃是憲法第八條身體自由以及第十條遷徙自由所保障之基本人權，非有法律之規定不得加以限制，此項行動自由原屬人民所享有的基本權利，並不待國家機關之特許方得為之，而駕駛車輛在道路上行駛也是屬於人民行動自由之一部分，雖然駕駛車輛必須遵守相關之道路交通安全規則，但是同樣地也不需要得到國家機關之特許方得駕駛車輛，此即行政法上「特許」與「許可」概念之不同，前者例如銀行之經營原非人民之營業自由權，只有在獲得國家之「特許」情形下方可為之，而人民駕駛汽車，固然必須依照道路交通安全規則第五十條第一項之規定向監理機關申請駕駛執照，但該項駕駛執照之發給並非給予人民駕駛車輛之「特許」，而僅僅是一項駕駛能力的資格證明文件，以便於國家對於該項業務之管理。因此國家機關縱然未發給駕駛執照，亦不得謂人民駕駛車輛之自由受到侵害。
（三）惟就業已發給駕駛執照，卻因為國家機關違法代保管或扣留駕駛執照之情形，雖然仍未對人民駕駛車輛之自由加以完全的侵害，但是卻使得人民原本所享有可以持有合法駕駛執照駕駛車輛之自由遭到無端的減損，自應認為人民之自由權確實有受到損害。而國家賠償法第二條第一項所稱之侵害人民之自由權利，原即包含人民憲法上之權利受到減損之情形。尤其自由權在成為人權憲章的初始權利時，就是在明確劃定國家對於人民生活所得干涉範圍之界限，所謂法律保留原則主要的就是在指明國家機關只有在例外的情形下才可以對於人民的生活加以干涉，此種基本人權的保障就是基於相信每一個個人都具有充分的智識，能夠依循其理性就其生活做出最具合理性的安排，而法律規範包含自由權的界線也可以依循人類理性的認知下做出合理性的社會秩序的安排，而此種對於個人理性的信賴端在於個人自主權的確保上，而在現代或後現代社會秩序中人與人之間的交流頻繁，交通以及資訊流通的暢通成為個人自主權保障的必要因素，避免增加交通或是資訊流通不必要的障礙也應該成為確保個人自由權的內容，因此如果國家機關對於人民彼此間的交通或是資訊流通增加不必要的障礙自應認為已經減損人民的自由權。
綜據上述，本件上訴人行動自由因遭受不必要之限制而有自由權遭減損之損害。
八、就損害賠償之方法及範圍：
（一）上訴人主張受有財產上以及非財產上之損害，但查駕照遭被上訴人代保管，對於上訴人並未造成何種財產上之損害已如前述，因此上訴人請求以相當於租用車輛之租金的財產上之損害，即無理由。
（二）就上訴人所受非財產上之損害，如前所述，上訴人確實有受自由權被減損之損害，而此種自由權之損害是否應給予非財產上之損害，此為本院就本案審理中所最難以形成共同確信之部分，有認為如果就此種自由權的侵害也給予非財產上之損害賠償，勢必嚴重破壞我國民法當中有關財產上損害以及非財產上損害區分之法律體系，使得任何權利之侵害都可以因為有自由權受到損害而得以請求非財產上之損害，使得民法第十八條之規定形同具文，更使得損害賠償法中以過失責任、因果關係、人格權侵害等因素來限定損害賠償範圍的法律制度蕩然無存，逐至使自由權侵害之主張瀰漫溢出其應有之界線，成為造成他人無端受損害之因子。但本院認為藉由法律規則彼此之間的關係所建構出的嚴謹法律體系僅僅是在達成法律適用安定性的作用，進而捍衛法律之前人人平等的基本原則，但是嚴謹法律體系所可能因為社會境況的變遷例如工業社會向資訊社會的演進以及法律文字意義的與時俱進例如隱私權之納入基本人權，而造成不可迴避的法律漏洞補充的問題，則是適用法律的人所應承擔的責任，對於人格權之侵害，我國民法雖然仿效德國法而在第十八條以及第一百九十五條等條文中區別出財產上之損害以及非財產上損害，對於非財產之損害限於特定之人格權方可加以賠償，但是此種區別，放在我國傳統想法上，便顯得有一點格格不入，此在基於身分法益所受之侵害例如通姦的案例中就特別地明顯，因此我國民法債編在八十八年修正時，特別修正第一百九十五條第一項擴大了非財產損害所得請求賠償之範圍，此在現代或是後現代社會中，人與人之間的關係不再僅僅由合乎理性的秩序所得安排，而有更多人本情感因素在裡面時，此種擴大人格權保障範圍之立法誠有必要。
（三）再就本件上訴人所受自由權受減損之損害應在如何之限度內加以賠償，本院認為國家賠償法第七條既然規定，國家賠償責任，應以金錢為之，因此縱然是非財產上之損害，國家仍應以金錢賠償之，至於在自由權受減損之情形下，在何種限度內可以被認為必須由國家以金錢賠償其損害，仍可適用民法第一百九十五條第一項有關情節重大之規定，而所謂情節是否重大之認定，在國家賠償之情形，即應在於考慮受損害人與國家之間雙方地位之差異、人民對於國家機關之行為所得對抗之其他方法是否足夠、公務員執行職務或怠於執行職務之疏失程度、人民所受損害之情節而定。在本案之情形，上訴人無端遭到無法使用駕照駕車之不利益期間長達一年六個月，而此項情形經過上訴人一再向被上訴人機關反應，卻仍未獲適當處置，被上訴人機關如果稍微加以查證，很快就能夠將上訴人所可能受到的損害加以除去，而上訴人對於被上訴人之處置，除有透過法院的訴訟程序外，並無其他有效的途徑，凡此，本院認為在本案之情形，應足以構成請求非財產上之損害。
（四）而就本件非財產損害賠償，本院經審酌上訴人所受無法使用駕照之期間、上訴人之資力、社會地位等等因素認為應於五萬元範圍內為適當。
綜據上述，上訴人所請求之財產上損害為無理由，非財產上之損害則在五萬元之範圍內為有理由。
九、從而，上訴人依照國家賠償法第二條之規定請求被上訴人賠償四十二萬二千元，在五萬元以及自八十九年十月三日起至清償日止按年息百分之五計算之利息之範圍內為有理由，應予允許，逾此部分為無理由，應予駁回。原審法院就應允許上訴人之請求五萬元以及利息部分為上訴人敗訴之判決，即有違誤，應由本院就該部分加以廢棄，並判決如主文。至於其餘上訴部分，本院所持判決之理由雖與原審不同，但結果相同，仍應就此部分上訴人之上訴加以駁回。
十、據上論結，應依民事訴訟法第四百三十六條之一第三項、第四百四十九條第一項、第四百五十條、第七十九條判決如主文。
中華民國九十三年十月十三日
臺灣花蓮地方法院民事庭
審判長法官賴淳良
法官吳順龍法官楊碧惠右正本證明與原本無異。
本件不得上訴。
法院書記官陳源財中華民國九十三年十月二十二日