裁判字號：最高行政法院95年判字第919號判決
裁判日期：民國95年06月22日
裁判案由：確認行政處分無效
最高行政法院判決
95年度判字第00919號上訴人甲○○被上訴人高雄市政府教育局代表人乙○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國94年1月18日高雄高等行政法院93年度訴字第535號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣本件上訴人於民國（下同）65年由高雄市建國國民小學(下稱建國國小)依「臺灣省國民小學附設自立幼稚園（班）試行要點」規定自行僱用，擔任該校附設幼稚園自立班助理教師（ 褓姆 ），並於72年8月間取得幼稚園教師合格證後改聘為自立班教師，至77學年度起，因該校幼稚班招生不足，未為該校繼續聘用。嗣因被上訴人於78年2月1日起辦理幼稚園教師納編，而上訴人陳情比照現職教師予以納編，經被上訴人以78年7月27日78高市教育三字第24068號書函否准所請，上訴人對該書函並未提起行政救濟。嗣上訴人於87年6月6日又請求恢復納編其為幼稚園教師，經被上訴人再以87年8月19日高市教三字第26662號書函否准所請，上訴人因不服該書函，循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，經本院以89年度裁字第1174號裁定駁回上訴人之訴確定在案。嗣上訴人又於93年5月13日函請高雄市政府確認被上訴人前揭2函為無效之行政處分，經高雄市政府秘書處移請被上訴人辦理，由被上訴人以93年5月27日高市教三字第0930014844號函復不予允許。上訴人乃於原審提起確認該2函無效之訴，經原審就被上訴人78年7月27日78高市教育三字第24068號書函（下稱系爭處分）部分予以判決駁回（至於上訴人訴請確認被上訴人87年8月19日高市教三字第26662號書函無效部分，則經原審另以裁定駁回之），上訴人遂對之提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：（一）上訴人自77年9月30日至今並無離職，被上訴人應將上訴人以現職教師納編，以符幼稚教育法、憲法第15條及第18條之規定。上訴人係屬減班超額教師，惟減班超額教師並非離職之要件，此依銓敘部85年7月20日（85）台中法二字第1332483號函說明二即可知，是以，上訴人有公務員服務法第14條之1規定之適用。（二）依被上訴人77年4月15日高市教育人字第7921號「高雄市國民小學分層負責明細表」，減班超額教師遷調之審核與陳報，應由學校報請被上訴人，此為調職教師依此程序之規定。然上訴人並無「解聘」、「不續聘」、「辭職」、「免職」等因，自無須開立離職證明書，學校將減班超額教師依法陳報遷調，已違反該表規定，自屬違法，被上訴人為監督機關，未予糾正，命其依上開規定依法陳報，亦屬違法，剝奪上訴人工作權益。又被上訴人之處分，確屬違法，即應屬無效。甚者，被上訴人78年7月27日高市教育三字第24068號函未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限，故依行政程序法第111條第6款規定為無效。（三）上訴人並無離職情事，上訴人於77年9月為減班超額教師，然亦屬現職教師，被上訴人未依法納編，即牴觸教育部命令及法律，均屬無效；又被訴人之納編小組決議以現職人員為納編對象，亦無法律依據，應屬違法；況納編並非被上訴人權限，從而，被上訴人所為系爭處分應屬無效，為此，訴請確認系爭處分無效等語。
三、被上訴人則以：（一）幼稚園教師納編案，係於市府市政會議中指示被上訴人積極辦理之事項，非指示市政府其他局處來辦理，足見被上訴人為高雄市政府辦理幼稚園教師納編之主管機關，迨無疑義；又幼稚教育法所稱主管教育行政機關，在直轄市為教育局，教育部71年9月27日台國字3505號針對幼稚教育法第19條及第22條之函釋有案。被上訴人基於主管幼稚教育行政機關之權責答復上訴人之公文書函，即無行政程序法第111條所列各款無效之情形，當然具有合法效力。（二）高雄市為健全幼稚教育正常發展，提升教育品質，被上訴人基於職權研議納編案，其過程係依程序逐層簽核，經高雄市政府最高層級之市政會議決議通過納編提案，又納編案所涉人事經費龐大，納編提案亦由高雄市議會決議通過辦理，故納編案訂定之規範及過程符合當時之行政作業流程，故被上訴人78年7月27日78高市教育三字第24068號書函之回復內容及否准處分即屬有據，係屬有效之行政處分。（三）幼稚教育法並無規範各縣市政府應如何辦理納編之條文，惟為能達到幼稚教育法的立法宗旨，符合幼稚教育法的規定及提昇高雄市幼教水準，高雄市於78年2月辦理幼稚園自立班教師納編案，將原為高雄市編制外、非專任之幼稚園自立班教師納入市府正式員額編制，台灣省所轄之縣市則晚於78年8月全面辦理，故幼稚園教師納編並非高雄市獨創，其過程符合當時行政作業流程，被上訴人納編案並無違反幼稚教育法，係為符合幼稚教育法由被上訴人基於職權之積極行政作為。又上訴人於77年9月30日因幼稚班招生不足而離職，有該建國國小77年11月8日開立之離職證明書存根影本可證，該離職證明書明確登載離職日期為77年9月30日，又該校77學年度報送被上訴人之幼稚班教職員錄，亦無上訴人之任職記錄，上訴人已於77年9月30日離職係為事實等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依行為時高雄市政府教育局組織規程第1條、第2條及第3條、幼稚教育法及教育部71年9月27日台國字3505號之函釋可知，關於幼稚園教師納編事件，本屬被上訴人事務管轄權限之事項。（二）高雄市政府為符合高雄市民對幼兒教育之需求及提昇高雄市幼教水準，被上訴人奉77年12月12日第332次市政會議指示事項，自78年2月1日起辦理幼稚園教師納編，經被上訴人專案小組決議，以現職合格人員為納編對象，並送請高雄市議會審議並決議通過，且上訴人因於77年9月30日離職故未獲納編，於法並無違誤，是訴願決定予以維持，亦無不合；而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨復以：（一）上訴人指摘被上訴人違法之事項及請求原審依職權調查之證據均已載明於歷次書狀，惟原審未依法調查證據，完全採納被上訴人之答辯，完全未調查上訴人所援引被上訴人處分係違法之證據，亦未說明未採納上訴人主張之理由；又上訴人於原審主張系爭處分為觀念通知，而非行政處分；又高雄市國小附設幼稚園教師納編為高雄市政府之權限而非被上訴人之權限，是以被上訴人於系爭案件欠缺事務管轄權，其處分應為無效。原審未採上訴人之主張，顯有判決不適用法規及判決不備理由之違法。（二）高雄市政府未依上訴人於93年5月13之聲請函復上訴人，顯與行政程序法第36條、第37條及第43條不合，原審不察，自與行政訴訟法第125條、第133條、第189條及第243條有違。
（三）原判決事實欄中記載上訴人之起訴要旨與被上訴人之答辯要旨篇幅顯不相當，足徵原審僅採納對上訴人不利之陳訴，亦未依職權調查證據，顯違法官守則規定。（四）依高雄市政府組織規則及市議會會議規則，員額評審小組增加編制為高雄市政府權責，而非被上訴人之權責，且原審未依職權調查建國國小未於77年9月30日當日開立「解聘」或「不續聘」之離職證明書有違服務規約之情事，亦未於理由中載明不採之理由，顯屬違背法令。（五）上訴人抗辯被上訴人未舉證證明被上訴人專案小組會議記錄，原審均未予調查亦未於理由中說明，顯屬違背法令。（六）原判決理由貳五所謂：「原告前述主張，均無足採，其提起本件行政訴訟，請求確認被告78年7月27日78高市教育3字第24068號書函之處分無效，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘爭點並不足以影響本件判決之結果，爰不一一論述」然查，原審實未審酌上訴人歷次書狀之主張，是以，何以稱上訴人主張均洵無可採。為此，訴請廢棄原判決，確認系爭處分無效等語。
六、本院查：
（一）按依行政訴訟法第6條規定，固有關於確認行政處分無效之訴訟類型；然有瑕疵之行政處分，尚有無效處分及得撤銷處分之分；所謂無效之行政處分，行政程序法第111條定有規範；其中第6款及第7款分別規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」而所謂違背法規有關專屬管轄之規定，主要是指對不動產或與地域相關聯之權利，所為之行政處分，而欠缺土地管轄之情形；另所謂缺乏事務權限，則是指作成行政處分之行政機關就事件全然欠缺行政管轄權限。再所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所一望即知者；故而，縱行政處分係屬違法，若該瑕疵並非任何人所一望即知，則其即非屬行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之無效行政處分。
（二）經查：本件原審判決已就被上訴人係屬幼稚教育法所規定之主管教育行政機關，且依處分時高雄市政府教育局組織規程，被上訴人之職掌包含學前教育等事項，故認關於上訴人所爭執之幼稚園教師納編一事係屬被上訴人事務權限之事項；且系爭處分確是本於高雄市蘇前市長於77年12月12日第332次市政會議指示，並經被上訴人專案小組決議，以現職合格人員為納編對象，並送請高雄市議會審議，所為「同意辦理，增班時所增加之教師應公開甄選」之決議為之；暨上訴人為高雄市建國國小所自行僱用之幼稚園自立班教師，因至77學年度該校幼稚班招生不足而未為該校繼續聘用等情，依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由；並敘明有其所援引之高雄市政府第332次市政會議紀錄及高雄市議會第2屆第13次臨時大會決議案之影本在原處分卷可按，並無上訴人所稱被上訴人未提出該會議紀錄為證情事；而學前教育於本件處分時既屬被上訴人之職權，且被上訴人復已認上訴人並非現職合格人員，並其否准上訴人納編之請求，又有上述之會議決議為據，則系爭否准上訴人納編請求之處分，不論是否違法，均難謂其係缺乏事務權限，或有任何人所一望即知之重大明顯瑕疵。又依原審確定之事實，訴外人建國國小事實上既已不續聘或解聘上訴人，則被上訴人據以作成系爭處分，自難謂有任何人所一望即知之重大明顯瑕疵；至於該不續聘或解聘是否適法，因與本件之爭執無涉，故上訴人關於此部分之指摘，本院即無予以審究之必要。另上訴人於原審之主張及請求調查之證據，依上訴人之陳述乃涉系爭處分是否違法之爭議，依上開所述，並無從據以認定系爭處分有缺乏事務權限或其他重大明顯瑕疵之無效事由，故原審判決僅泛論「本件事證已明，兩造其餘爭點並不足以影響本件判決之結果」等語，而未具體說明兩造其餘爭點何以不足以影響其判決結果之理由，雖有不備，惟因與判決結論無影響，尚難指為原判決違法；而原判決於其事實欄位就兩造起訴意旨記載之多寡，更與原判決是否違法無涉，故上訴意旨據以指摘原判決違法，自無可採。再上訴人依行政訴訟法第6條提起本件確認行政處分無效訴訟，係以其所確認之對象係行政處分為要件，故本件系爭處分若如上訴人主張並非行政處分，則原審駁回之理由雖有不同，結論亦無不合，是上訴意旨據以指摘原判決違法，更屬誤解。
又依行政訴訟法第6條規定，提起確認行政處分無效訴訟，須經向原處分機關請求確認無效而未被允許之前置程序，而被上訴人93年5月27日高市教三字第0930014844號函即是針對上訴人請求確認系爭處分無效，被上訴人所為不予准許之處分，雖上訴人係向高雄市政府請求確認，惟經高雄市政府以其係屬被上訴人之職權，移由被上訴人處分，並由被上訴人據為上述不予准許之處分，並此處分更非上訴人向原審求為確認無效之行政處分，故上訴人關於此函文之爭執，本院亦無予以審究之必要，亦併予指明。
（三）綜上所述，原判決認上訴人本件請求並無行政程序法第111條第6、7款所規範行政處分無效情事，而駁回上訴人在原審之訴，依上開所述，核與應適用之法規及判例、解釋並無違背，亦無上訴人所稱判決不適用法規或理由不備之違法。故上訴論旨，指摘原判決違法，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年6月22日
第四庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國95年6月22日
書記官張雅琴