裁判字號：最高行政法院95年判字第916號判決
裁判日期：民國95年06月22日
裁判案由：提供行政資訊
最高行政法院判決
95年度判字第00916號上訴人甲○○被上訴人高雄市政府教育局代表人乙○○上列當事人間因提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國94年1月18日高雄高等行政法院93年度訴字第743號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人於民國（下同）93年1月13日向高雄市政府申請提供依「教育部74年度召開幼稚教育研討會曾對如何輔導公立國民小學附設幼稚園之決議內容」高雄市政府辦理情形、教育部函文內容、高雄市政府辦理函文及該府函知所屬各國民小學附設幼稚園自立班之內容、文號、日期等資料，經高雄市政府轉請被上訴人處理，被上訴人乃以93年1月28日高市教三字第0000000000號函答復略以：「所詢事項己逾十八年，因年代久遠，本局已查無相關資料可資提供，特此說明。」等語，拒絕所請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：（一）上訴人查有教育部公報第122期內載明教育部74年1月舉行幼稚教育研討會，會中並有作出5項決議。（二）本件請求申請提供相關資訊，上訴人係依行政訴訟法第5條第3項、行政資訊公開辦法第6、9條、檔案法第17條及其施行細則第17條第2項等規定；而行政資訊公開辦法之立法意旨，係屬一般性之資訊公開，依該辦法申請行政機關提供行政資訊之權利，屬實體權利，行政機關拒絕提供者，應屬行政處分之性質，申請人如有不服，得依法提起訴願（法務部91年9月2日法律字第0910033663號函參照）。（三）依高雄市政府訂「檔案保存年限基準表」，教育類、教育綱、教育行政目、教育法規為永久保存，非訴願機關所調查自始未作成或年代久遠無從查考，足證訴願機關未依職權調查證據，明顯違反訴願法第67條之規定。（四）本件系爭教育部決議事項依上開「檔案保存年限基準表」均屬永久保存及有關法規訂定修正、廢止或解釋案件均屬永久保存，訴願機關未詳查及此，又拒絕上訴人申請陳述意見、言詞辯論、調查證據之權利，即違反憲法第16條上訴人訴願之權利，訴願機關於本件亦未調查被上訴人74年之公文登記簿目錄，均難謂適法。為此，訴請撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應依上訴人申請提供教育部74年度召開幼稚教育研討會輔導公立國民小學附設幼稚園之決議事項、教育部公函及依其事項所定高雄市公立國民小學附設幼稚園教師適用法規等語。
三、被上訴人則以：（一）上訴人所欲申請之相關資料已逾18年，因年代久遠，現今已無資料可研判當時之行政作為，檔案法第17條固定明文非有法律不得拒絕，惟該資料已無案可稽，非被上訴人不予提供，而係事實無法提供，被上訴人93年1月28日高市教三字0000000000號之覆函係就事實說明，並無違誤。（二）依「高雄市政府教育局檔案分類暨保存年限基準表」（91年5月20日訂），其中工作項目「幼稚園之行政管理輔導」，其保存年限為10年，本件係申請18年前被上訴人針對幼稚園自立班之行政輔導資料，惟依保存年限基準表所訂10年之年限，該相關資料檔案已逾保存期限，確實無法提供，被上訴人之函覆僅就事實之說明，非行政處分，上訴人執意請求，並提起行政爭訟，顯係無理等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）申請閱覽卷宗係請求行政機關為事實行為，行政機關所為拒絕之答復，亦屬事實行為，而非行政處分；本件上訴人係對被上訴人提起課予義務之訴，請求被上訴人提供教育部74年度召開幼稚教育研討會輔導公立國民小學附設幼稚園之決議事項、教育部公函及依其事項所定高雄市公立國民小學附設幼稚園教師適用法規，然請求行政機關提供資訊係屬事實行為，並不得提起課予義務訴訟，則上訴人之訴已屬誤用訴訟種類，經闡明後，上訴人仍維持其原來主張之訴訟類型，其請求已屬欠缺權利保護要件。（二）縱認上訴人之主張，係符合行政訴訟法第5條第2項課予義務訴訟之要件，然上訴人所申請閱覽之資料，屬幼稚園之行政管理輔導事項，依「高雄市政府教育局分類暨保存年限基準表」中之「幼稚園之行政管理輔導」保存年限為10年，是被上訴人稱因年代久遠，已查無相關資料可資提供等語，足以採信，上訴人請求提供之資料乃屬事實不能，被上訴人以其無從提供為由予以拒絕，於法並無不合；被上訴人為高雄市政府主管教育之行政機關，本件上訴人函詢事項核屬被上訴人所執掌之事務，高雄市政府轉請被上訴人以其機關名義函復上訴人，並適用上開「高雄市政府教育局分類暨保存年限基準表」之相關規定，而非適用上訴人所提高雄市政府訂「檔案保存年限基準表」之相關規定，仍無不合。從而，上訴人提起本件課予義務訴訟，顯屬誤用訴訟種類，欠缺權利保護要件；況其請求被上訴人提供之相關資料已逾保存年限，被上訴人予以拒絕，洵無違誤，而為駁回上訴人在原審之訴之判決。
五、上訴人上訴意旨復以：（一）原審認本件上訴人提起課以義務訴訟係屬誤用訴訟種類，惟上訴人係依行政資訊公開辦法、檔案法，向被上訴人依法申請提供其所訂之法規，被上訴人拒絕，經訴願提起課予義務之訴，應屬合法，原判決剝奪上訴人憲法上人民訴訟之權利，即屬違法、違憲；又本件之提供資訊，上訴人若執意提起課予義務訴訟，訴請行政機關以行政處分作成決定，則該訴訟之提起仍屬合法，蓋得否請求以行政處分作成決定，乃屬實體法上及訴訟有無理由之問題，故本件上訴人提起課予義務訴訟，依法有據，原判決認係誤用訴訟種類，即屬違背法令。（二）原審並未查明被上訴人公文登記簿於何時銷毀，且法規依法應永久保存，並非原審所稱幼稚園之行政管理輔導事項；而依高雄市政府訂「檔案保存年限基準表」，本件相關資訊應永久保存，原判決理由容屬有誤，自無足採。（三）上訴人於原審聲明「高雄市政府組織規程」、「高雄市政府文書處理要點」、「高雄市政府公文處理注意事項」、「被上訴人總收發（公文登記簿）」、「臺灣省依教育部74年幼稚研討會決定事項法規」等請求原審調查證據，原審均未依法調查，自與行政訴訟法第125、133、163、164、166、167、189條有違，違反行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第286條規定。（四）本件原審明顯判決不公，其於職權調查能事殊有未盡，其所形成之心證，即難期能客觀正確，從而其所為之判決當然為違背法令，自與憲法第16、18條、司法院釋字第137號解釋及法官守則判決不公正，第4條不尊重人民司法上權利和第5條裁判品質低劣有違，其判決當然違反行政訴訟法第243條之違法、違憲（認定事實、適用法律及調查證據均違法）。為此，訴請廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分，並判命被上訴人依上訴人申請提供行政資訊資料等語。
六、本院查：
（一）按「檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文件資料及其附件。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敍明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請；．．．。」「各機關對於．．．申請案件之准駁，應自受理之日起三十日內，以書面通知申請人。其駁回申請者，並應敍明理由。」分別為檔案法第2條第2款、第17條、第18條及第19條所明定。另依行政程序法第44條第3項規定授權訂立之行政資訊公開辦法（已因政府資訊公開法之施行，於95年3月20日廢止）第6條、第5條、第11條及第17條第1、2項復分別規定：「行政資訊應依本辦法主動公開或應人民請求提供之。」「行政資訊，除依前條第一項規定應主動公開者外，屬於下列各款情形之一者，應限制公開或提供：．．．。」「請求之方式或要件不備，，．．．得逕行駁回之。」「行政機關核准提供．．．應以書面通知申請人提供之方式、時間及費用．．．。」「行政機關全部或部分駁回提供．．．時，應以書面通知聲請人。」查不論是檔案法或行政資訊公開辦法關於檔案或資訊提供之規範，係在滿足人民知的權利，使人民在法規規定之要件下，享有請求行政機關提供檔案或行政資訊之權利；且依上述規定，不論是依據檔案法或行政資訊公開辦法請求行政機關為檔案或行政資訊之提供，行政機關均須依據相關規定為審查，而為准否提供之決定，並通知申請人；換言之，人民依據檔案法或行政資訊公開辦法向行政機關請求檔案或行政資訊之提供，性質上係請求行政機關作成一准予提供之行政處分，而非僅請求行政機關作成一單純提供之事實行為，故於行政機關否准申請人關於提供檔案或行政資訊之請求時，申請人應循提起訴願及行政訴訟法第5條課予義務訴訟之途徑為救濟。又依行政程序法第3條第1項規定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」可知，行政程序法乃一普通法，於其他法律有特別規定時，即應優先適用其他法律規定；故申請人申請閱覽者若屬檔案法所規定之檔案，則檔案法關於檔案公開之規定即應優先適用。再不論是屬檔案法之檔案提供或行政資訊公開辦法之提供行政資訊，均以該檔案或行政資訊事實上存在為前提，否則行政機關即無從為准予提供之處分。
（二）經查：依原審所確定之事實，上訴人向原審訴請被上訴人提供者，乃「教育部74年度召開幼稚教育研討會輔導公立國民小學附設幼稚園之決議事項、教育部公函及依其事項所定高雄市公立國民小學附設幼稚園教師適用法規」，其等性質應屬上述檔案法規定之檔案，故依上開所述，本件自應優先適用檔案法之規定，先予敘明。又上訴人請求閱覽之此等資料係屬幼稚園之行政管理輔導事項，惟依「高雄市政府教育局分類暨保存年限基準表」，其保存年限為10年，故上訴人所欲申請閱覽之相關資料，確已如被上訴人所稱因年代久遠事實上不能提供等情，已經原審判決依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由，並就上訴人關於系爭資料依高雄市政府訂定之「檔案保存年限基準表」規定，係永久保存暨上訴人本件申請是否屬被上訴人職權等之指摘，分別予以指駁在案；而依原審卷附機關檔案年限區分表及總說明之記載，上訴人請求閱覽者既非高雄市政府或高雄市政府教育局本身之重要會議或會議決議，且高雄市政府或高雄市政府教育局依上訴人所主張之會議結論亦非必然有重要法規之訂定；故原審以被上訴人係屬高雄市政府主管教育之機關，故上訴人本件請求確屬被上訴人職權，暨系爭資料既非應永久保存，而事實上亦已逾保存期限，乃未再為系爭資料何時銷毀之調查；並此亦屬原審關於調查事實之證據取捨等職權行使事項，而因證據取捨致事實認定異於當事人之主張，究難指為原判決違法，故上訴意旨以原審未調查「高雄市政府組織規程」、「高雄市政府文書處理要點」、「高雄市政府公文處理注意事項」及「被上訴人總收發（公文登記簿）」等證據，指摘原判決違法，自難採取。又依上開所述，關於本件上訴人所為檔案或資訊提供之請求，係應提起課予義務訴訟以為救濟，原審認上訴人應提起一般給付訴訟卻誤提課予義務訴訟，係欠缺權利保護要件云云，其法規之適用雖有不當，惟因原審判決亦就上訴人本件請求實體上亦無理由為論斷，並據為駁回之論據，故原判決仍應予以維持，上訴意旨據以指摘原判決違法，求為廢棄，即難採取。再本件係屬上訴人請求閱覽檔案而生之爭議，並原審判決業已認定因上訴人請求閱覽之檔案逾保存期限，事實上無法提供，故被上訴人否准提供並無違誤，是上訴人請求就檔案內容即「臺灣省依教育部74年幼稚研討會決定事項法規」為實體調查部分，原審自無予以調查之必要；原審判決就該等證據未予調查，雖未敘明理由，而有所不備，惟因於判決結論無影響，尚難指為原判決違法。
（三）綜上所述，上訴論旨均無足採，其指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年6月22日
第四庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國95年6月22日
書記官張雅琴