裁判字號：最高行政法院95年裁字第1279號裁定
裁判日期：民國95年06月22日
裁判案由：有關土地事務
最高行政法院裁定
95年度裁字第01279號抗告人鋒馥企業有限公司代表人甲○○上列抗告人因與相對人桃園縣政府間有關土地事務事件，對於中華民國93年11月25日臺北高等行政法院91年度訴字第2016號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主文原裁定關於抗告人依行政訴訟法第8條之規定請求給付及該訴訟費用部分均廢棄。
其餘抗告駁回。
駁回部分，抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、緣坐落桃園縣○○鄉○○○段崁頭子小段1之30地號、樹林子段樹林子小段8之11、24地號及草漯段164、1991、1437、1438、1889地號等8筆土地中有部分屬於觀音鄉工業區範圍內及其對外聯絡土地，經桃園縣中壢地政事務所（下稱中壢地政所）於民國（下同）69年11月間辦理逕為分割登記。在辦理分割登記期間，正值辦理北部區域計畫，在不及辦妥分割登記前，繕造非都市土地使用編定清冊時，將上開土地全筆面積繕造於清冊內，編定為工業區丁種建築用地，經相對人以70年2月15日府地用字第18108號公告。嗣完成工業區逕為分割登記後，中壢地政所查明，分割後土地除樹林子小段18之27、草漯段164之1、199之3、1437之1、1438之1、1889之1地號土地屬工業區內及其對外聯絡土地，應維持原編定工業區丁種建築用地外，其餘1之30地號等24筆土地屬於工業區外，該所乃依「處理非都市土地使用編定後異動更正說明」（一）壹（一）規定，以87年4月8日中地四字第2378號函報相對人更正恢復為一般農業區農牧用地。相對人以87年4月18日府地用字第068507號函復如查明確係編定錯誤，同意照案辦理。中壢地政所乃將系爭土地更正登記為一般農業區農牧用地。抗告人不服，以樹林子段崁頭子小段1之30地號土地於70年間已編定為工業區丁種建築用地，其信賴登記具有絕對效力下，於82年2月間買賣取得所有權，俾能依法申請籌設工廠使用。相對人逕行更正編定為一般農業區農牧用地，抗告人權益明顯遭受損害等由，提起訴願。經臺灣省政府87年11月5日府訴三字第169319號訴願決定以內政部74年12月6日台內地字第363116號函示：「經編定為鄉村區乙種建築用地，嗣後發現編定作業有誤於辦理更正編定為其他用地時，應考慮對於善意第三人權利之影響。」則抗告人如善意信賴土地絕對登記之效力，究應否給予保護，關係抗告人權益甚鉅為由，將原處分撤銷，責由相對人查明後，循行政體系報內政部釋示後另為處分。相對人旋以87年12月28日府地用字第256796號函知中壢地政所：「依臺灣省政府地政處函轉內政部87年10月21日台八七內地字第8711464號函說明二略以：『準此，錯誤編定之土地應更正為正確之編定別，不應再恢復為錯誤編定別，當事人如認其權益受損，應循行政救濟程序辦理。』．．．且訴願決定書內所敘內政部84年12月6日74台內地字第363116號函業已停止適用，故不應再恢復為錯誤之編定別。」相對人並以88年1月28日府地用字第018864號函檢附上開函影本予抗告人。抗告人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院90年度訴字第590號判決：「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。」相對人重行審理結果，以90年9月19日府地用字第172385號函復抗告人本件不宜再辦理更正，仍維持原處分等語。抗告人不服，分別於90年10月8日、24日提出陳情，相對人分別於90年10月19日及12月28日以府地用字第206676號、第260464號函復。抗告人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，又提起行政訴訟，請求判決撤銷訴願決定及原處分，並另給予損害合理之賠償（應給付抗告人16,026,450元及自起訴狀繕本送達之翌日至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息）。
二、原審以：按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關依據法令管理公有財產，所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，即非行政處分，人民自不得對之提起訴願及行政訴訟，本院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例。查相對人90年9月19日90府地用字第172385號函略以：「說明：．．．四、依土地登記簿所載貴公司於89年2月24日將系爭土地權利移轉登記予 黃王秀雲 女士，黃王秀雲女士於89年7月18日出具變更編定同意書予黃金汽車修理廠、德意汽車修理廠、賢良汽車修理廠，同意其作汽車修理用途並辦理變更編定為交通用地，黃金汽車修理廠等三家修理廠遂分別依規定向本府申請辦理系爭土地變更編定為交通用地，經本府審核符合規定，於89年9月28日將系爭土地變更編定為一般農業區交通用地。本案土地既已依法變更編定為交通用地作汽車修理廠使用，如本府再予更正編定為工業區丁種建築用地，將使依法申辦變更編定之申請人或現今土地所有權人權益受損，系爭土地將又起爭執。本案再審酌，貴公司原因信賴登記，買賣取得系爭土地籌設工廠使用，今因該土地非屬工業區內土地，無從籌設工廠使用，而將土地權利移轉予第三人，本案系爭土地既已移轉予第三人，本府衡酌後，認為撤銷違法行政處分所欲維護之公益遠大於貴公司因信賴登記所生之損害，且本府撤銷違法之處分均依規定辦理，是本案再經查明仍應維持原處分，不宜再辦理更正。．．．」相對人90年10月19日90府地用字第206676號函略以：「說明：．．．二、本案系爭土地既非屬工業區內土地，本府自無從再辦理更正回復為工業區丁種建築用地。又貴公司將土地權利移轉與黃王秀雲女士，該君嗣後又同意黃金汽車修理廠等三家公司在系爭土地上作汽車修理用途，並辦理變更土地之編定為交通用地。黃王秀雲女士及黃金汽車修理廠等三家公司均為善意第三人，如再辦理更正，渠等權益將受損，系爭土地將再起爭執，是本府再明後，仍以維持原處分為適。三、次查貴公司以行政救濟程序冗長，而將系爭土地權利移轉，移轉所生之損害，本府核酌應給予合理之補償乙節，如貴公司認為本件土地更正事件之土地登記機關，符合國家賠償法第2條之賠償要件者，貴公司自得依國家賠償程序向該機關求償。」相對人90年12月28日90府地用字第260464號函則略以：「主旨：貴公司陳○○○鄉○○○段崁頭子小段1之30地號土地更正事件乙案，仍請依本府90年10月19日90府地用字第206676號函示辦理，．．．」等語，經核上開函內容均係就系爭土地變更之編定、登記及抗告人陳情案件之處理情形為說明，乃單純之敘述及通知，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，尚不對外發生准駁之法律上效果，揆諸首揭法條規定及判例，即難謂其屬行政處分之性質，抗告人自不得對之提起訴願，抗告人復提起行政訴訟，顯非合法，應予駁回。至抗告人87年12月28日府地用字第256796號函之對象為中壢地政所，其內容略以「依．．．內政部87年10月21日台87內地字第8711464號函說明二略以：『準此，錯誤編定之土地應更正為正確之編定別，不應再恢復為錯誤編定別，當事人如認其權益受損，應循行政救濟程序辦理。』．．．且訴願書所敘內政部74年12月6日74台內地字第363116號函業已停止適用，故不應再恢復為錯誤之編定別。」等語，究其內容僅係陳述相隸屬機關內政部之決策及說明，係屬行政機關彼此間公函往來，尚不對外發生准駁之法律上效果，並非就具體事項所為發生公法上法律效果之單方行政行為，即難謂其屬行政處分性質，抗告人本不得提起行政爭訟或行政訴訟，縱抗告人以88年1月28日府地用字第018864號函檢附上開函影本予抗告人，亦僅係行政機關內部決策及更正為正確之編定別並無違誤之事實通知，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分性質。抗告人逕提起一再訴願及行政訴訟，自屬於法有違。又查土地編定之更正登記機關為地政機關，系爭土地係坐落桃園縣觀音鄉，其權責機關為中壢地政所。第以本件抗告人欲請求撤銷之標的實為更正登記，然若非由地政機關即中壢地政事務所變更登記，即不能達其起訴之目的，此參之抗告人另以中壢地政所為被告提起國家賠償事件益明，是抗告人起訴請求撤銷相對人上開函件，仍無法達其撤銷更正登記之目的。其以桃園縣政府為被告，本有當事人不適格之情形。再徵之行政訴訟法第8條第2項規定，「撤銷訴訟合併給付訴訟」，須以行政處分經撤銷為要件，亦即二者間必須具備法律上之合理關連，始有合併請求給付訴訟之實益。本件抗告人訴之聲明第2項請求相對人給付16,026,450元及利息等，經查抗告人合併請求賠償者乃基於地政機關中壢地政所之登記直接所發生之損害，而相對人未為任何處分，自未直接對抗告人產生損害。是抗告人對非屬行政處分之行政函件提起行政訴訟，既因不合法而遭駁回，依行政訴訟法第8條第2項規定，其請求相對人給付損害賠償，顯無從附麗，亦應併予駁回等由，而依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，裁定駁回抗告人之訴。
三、本件前經原審法院90年度訴字第590號判決略以：相對人既明知系爭土地部分不在編定使用分區工業區內，竟將全筆土地均編定為工業區，並加以公告，足認本件非都市土地編定之錯誤乃出於相對人之違法處分，而相對人至87年4月18日始為更正，事隔17年之久，抗告人信賴土地登記之絕對效力而於82年間買受系爭土地，且無信賴不值得保護之情形，應有信賴保護原則之適用。相對人未具體說明本件違法處分如不撤銷對公益造成如何之重大之危害，僅稱本案土地牽涉工業區之劃定，而工業區一經有關機關劃定其範圍，其不屬工業區範圍內之土地自無從因非都市土地之編定有誤，而擴充工業區範圍將該錯誤編定之土地納入工業區內，故其所欲維護之公益顯然大於抗告人之信賴利益云云，自無從令人信服。本案撤銷違法處分所欲維護之公益究如何大於抗告人因信賴所生之損害，與相對人撤銷違法處分是否適法關係重大，自應由相對人詳為查明。且相對人既不爭執其錯誤處分造成抗告人損失，惟並未主動提出如何補償予抗告人，卻遽然撤銷其前之對抗告人有利之處分而更正本件土地之分區編定，自亦有未合，而判決再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，並指明應由相對人依判決意旨查明事實後，另為適法之處分，且一併審酌應否給予合理之補償。相對人依上開判決重行審理結果，以90年9月19日府地用字第172385號函復抗告人本件不宜再辦理更正，仍維持原處分等語，即係仍為更正恢復為一般農業區農牧用地之處分。抗告人如有不服，應對之提起行政救濟。其於90年10月8日、12月24日先後提出陳情書，相對人分別於90年10月19日及12月28日以府地用字第206676號、第260464號函復，該2函內容僅說明系爭土地編定、登記情形，本件不回復為工業用地編定之理由，並非重為准駁之表示，不生何法律效果，自非行政處分。抗告人對該2函提起撤銷訴訟，顯不合法，原審裁定駁回抗告人此部分訴訟，核無不合，抗告人此部分抗告，非有理由，應予駁回。至相對人90年9月19日府地用字第172385號函所為處分，抗告人有否提起訴願，則為另案問題。又依區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」是非都市土地使用分區之編定、變更，係由有關直轄市或縣（市）政府為之，地政機關係依有關直轄市或縣（市）政府之編定而登記，非使用分區編定、變更之主管機關。本件抗告人係不服相對人就系爭土地使用分區之變更處分，相對人為主管機關，原審認主管機關為中壢地政所，尚有未洽。又抗告人請求相對人給付16,026,450元及其利息部分，係主張依行政訴訟法第7條、第8條規定訴請。查依行政訴訟法第7條規定合併提起損害賠償，以所提起之訴合法為前提。本件抗告人所提撤銷訴訟，既非合法，其依行政訴訟法第7條規定合併提起損害賠償，即失所依據，此部分訴訟自非合法，原審裁定駁回此部分之訴，亦無不合，抗告人此部分抗告為無理由，應予駁回。至關於依行政訴訟法第8條之規定起訴部分，查行政程序法第120條第3項規定，關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付之訴。觀抗告人訴狀所陳，相對人應依原審法院90年度訴字第590號判決意旨給付合理之補償。是抗告人前開金額、利息之給付請求，是否請求因信賴保護相對人前處分而受損失之補償，原審未予闡明，如係屬前述請求，其提起給付訴訟，難謂不合法，原審認此部分請求為不合法，一併裁定駁回，殊有可議，抗告人此部分抗告，為有理由，應由本院將此部分廢棄，發回原審法院另為適法裁判。
四、依行政訴訟法第104條、第272條、民事訴訟法第95條、第78條、第492條，裁定如主文。
中華民國95年6月22日
第四庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國95年6月22日
書記官邱彰德