裁判字號：最高行政法院88年判字第3411號判決
裁判日期：民國88年09月03日
裁判案由：有關核發證明事務
行政法院判決八十八年度判字第三四一一號
原告乙○○
甲○○丙○○被告臺中縣后里鄉公所右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年十月一日八七府訴一字第一六六七五二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告於民國八十七年二月六日向被告申請撤銷該所於七十八年七月間核發予訴外人蘇 廖珮吟 之自耕能力證明書，案經被告以八十七年二月十二日八七后鄉農字第一四二四號函復略以「台端申請撤銷本所七十八年核發 蘇廖珮吟 女士之自耕能力證書乙案，按檔案分類暨保存年限基準表規定，自耕能力證明書保存年限為五年，故本件歉難辦理」，原告不服，循序提起訴願、再訴願均遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、謹按對於有瑕疵之行政處分，實行該處分之原機關及有監督權之上級機關均得依職權撤銷之，行政院六十二年八月九日台（）內字第六七九五號函示在案。足徵有瑕疵之行政處分，不因檔案分類暨保存年限基準表所規定保存年限過後，即不得撤銷其有瑕疵之行政處分之理。試舉例說明之：台北縣汐止鎮公所七十五年核給 林某 自耕能力證明書，嗣於八十三年間，發見林某無自耕能力之情由，遂撤銷林某之自耕能力證明。事過八年，顯然不受「檔案分類暨保存年限基準表規定，自耕能力證明保存年限為五年」之囿束。發見有瑕疵之行政處分，即得依首開行政院函示撤銷之。二、次按當事人於審判上所為之供認，有拘束該當事人之效力，應據為認定事實之基礎，最高法院十八年上字第二八三六號著有判例。本件訴外人蘇廖珮吟七十八年六月間擬受贈渠夫婿 蘇霖松 所有台中縣○里鄉○○○段四三五之三十一地號，面積二．三七○一公頃農地，竟於七十七年十二月十三日原住於台北縣○○鎮○○路○○巷○○○號虛設戶籍，遷入寄居於台中縣○里鄉○○路○○○號戶內，取得設籍六個月證明，七十八年八月二十九日辦畢土地所有權移轉登記後，旋即於同（七八）年九月七日遷回上揭台北縣淡水鎮原址。七十九年三月七日復遷入台北市○○區○○○路○○號三樓。依訴外人蘇廖珮吟親自供陳， 伊實 住於台北市○○區○○○路○段○○○巷○○號二樓，有渠自報之八十三年六月二十七日租佃爭議調處筆錄，暨民事法院歷審判決所載之台北市住址（亦即其夫婿蘇霖松住所）可稽。揆諸上開說明及判例釋示，訴外人蘇廖珮吟於審判上所為之自承供認，有拘束該當事人之效力，應據為認定事實之基礎。三、查內政部七十五年十一月二十五日修正訂頒「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第三點第四款明訂「申請人之住所與其承受農地不在同一或毗臨鄉（鎮、市、區）視為不能自耕，應不准核發自耕能力證明書。但其交通路線距離在十五公里以內者，不在此限」。其中關於申請人住所與所承受農地位置有所限制，係本於當時農地農有並自耕之土地政策，兼顧一般耕作工具之使用狀況而設，作為承辦機關辦理是項業務之依據司法院釋字第三四七號解釋在案。最高法院五十二年台上字第八三四號判例指出，農地承受人能否自任耕作所承受之農地，係屬事實認定問題「即承受人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，即屬不能自任耕作」，即闡明此意。另最高法院八十六年台上字第一三一五號判決同義。徵之前（二）段稟陳訴外人蘇廖珮吟七十八年八月二十九日承受系爭農地，猝於八天後，即同（七八）年九月七日遷回台北縣淡水鎮原址，翌（七九）年三月七日復遷往台北市○○區○○○路○○號三樓。惟據伊於租佃爭議調處暨民事法院歷審審判時自認居住於台北市○○區○○○路○段○○○巷○○號二樓，經查該台北市大安區地址，係渠夫婿蘇霖松之住所。自有婚姻以來「夫妻須營同居生活」，此不僅為婚姻制度之精神，更係人倫的基本要求。職是以故訴外人蘇廖珮吟與渠夫婿蘇霖松同住於台北市○○區○○○路○段○○○巷○○號二樓住處，乃人倫之天職。矧且妻以夫之住所為住所亦為民法第一○○二條所揭櫫。謹按台北縣市與系爭坐落台中縣○里鄉○○○段四三五之三十一號農地，不在同一或毗臨鄉鎮，且相距兩百公里之遠，顯然訴外人蘇廖珮吟不具自耕能力，無庸置疑。被告不撤銷渠自耕能力證明書，誠有違上開法條及判解之規定。四、次查內政部七十五年十一月二十五日修正訂頒之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第三點第六款規定「申請人於申請時，現有農地全部出租者，應不准核發自耕能力證明書」。按訴外人蘇廖珮吟及其夫婿蘇霖松現有之農地，僅此一筆系爭土地，面積二．三七○一公頃，並於日據時期（即民國三十一年）即全部出租於原告乙○○○．五五○八公頃、甲○○○．八四六○公頃，訴外人 楊次郎 ○．五五九六公頃、 楊阿湘 ○．四一三七公頃。光復後國民政府實施耕地三七五減租條例，迄今亦訂有三七五租約，被告處登記有案，斑斑可考，且為訴外人蘇廖珮吟於台中地方法院八十三年度訴字第一四一九號民事判決所主張。茍訴外人蘇廖珮吟尚有其他耕地，伊可逕向被告申請核給自耕能力證明書，不必欲承受此筆系爭土地，贅演七十七年十二月十三日由台北縣淡水鎮，虛設戶籍寄居於台中縣后里鄉，取得六個月戶口設籍證明，辦妥農地所有權移轉登記後，速遷回台北縣淡水鎮原址之情節觀之，不難索解。被告發給訴外人蘇廖珮吟自耕能力證明書，洵有悖，自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第三點第六款之規定。五、私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，違反前項規定者，其所有權之移轉無效，為無效，為土地法第三十條所明定。行政法院七十四年度判字第一三六○號判決要旨指出：某甲原住台北市設籍花蓮縣瑞穗鄉，該鄉公所發給自耕能力證明書，以憑辦理農地所有權移轉登記後，發見某甲仍居住台北市，鈞院判定應撤銷自耕能力證明書並塗銷其所有權之移轉登記。上揭之事由與原告之原因事實相同。法諺謂「相等之事、理由相同、法律亦相同」，應撤銷訴外人蘇廖珮吟之自耕能力證明書。六、綜上稟呈，本件原處分及訴願、再訴願之認事用法，違誤叢叢，為此狀請鈞院鑒核將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按「凡農地所有權因買賣、贈與、交換、法院拍賣等原因而移轉者，其農地承受人應先依本注意事項申請核發自耕能力證明書，以憑辦理農地所有權移轉登記。」「本證明書由農地承受人向戶籍所在地鄉（鎮、市、區）公所申請核發。」又「申請人於申請時如有下列情形之一者：㈠為公、私法人或未滿十六歲之自然人。㈡專任農耕以外之職業者。㈢在學之學生（夜間部學生不在此限）。㈣住所與其承受農地非在同一或毗鄰鄉（鎮、市、區），但其交通路線距離在十五公里以內者，不在此限。㈤現耕農地與承受農地非在同一或毗鄰鄉（鎮、市、區），但其交通路線距離在十五公里以內或申請人已喪失其原耕農地者，不在此限。㈥現有農地全部出租者。㈦現有農地已廢耕或已委託經營者。為不能自耕，應不准核發自耕能力證明書。」，分別為內政部七十五年十一月二十五日台內地字第四五三一七二號函修正發布「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第一、二、三點所明定。二、查被告核發訴外人蘇廖珮吟自耕能力證明書，係在七十八年七月間（依原告指稱）其應係依據七十五年十一月二十五日內政部台內地字第四五三一七二號函修正發布之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」規定予以核發，訴外人蘇廖珮吟如無上開注意事項第三點規定情形之一者，被告即應依法審查，倘無不合，即應予核發自耕能力證明書，合先敘明。三、次查原告主張訴外人蘇廖珮吟當初（七十八年七月間）戶籍虛設，依內政部八十四年六月十九日台內地字第八四○八八一五號函示應不予核發自耕能力證明書，惟按法規不溯既往之原則，係指法規僅得適用於該法規施行後所發生之事項，而不得追溯施行前已發生之事項，該原則旨在維護社會秩序及保障既得權。本件被告既係依當時之注意事項規定核發，依法律不溯既往原則，自無上開函示之適用，原告向被告申請撤銷七十八年間核發之自耕能力證明書，當無合法權源，被告否准所請，並無不當。四、有關原告指稱：「按訴外人蘇廖珮吟及其夫婿蘇霖松現有之農地，僅此一筆系爭土地．．．」乙節，惟原告並未提出具體證據證明訴外人蘇廖珮吟及其夫婿蘇霖松僅有該筆土地，亦即僅證明「系爭土地」（即承受農地）全部出租他人，並非首揭規定所指之「現有農地」全部出租，另原告推論：「茍訴外人蘇廖珮吟尚有其他耕地，伊可逕向被告申請核給自耕能力證明書，不必欲承受此筆系爭土地」之語，查依首揭「修正自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第一點規定：「凡農地所有權因買賣、贈與、交換、法院拍賣等原因而移轉者，其農地承受人應先依本注意事項申請核發自耕能力證明書，以憑辦理農地所有權移轉登記。」，訴外人蘇廖珮吟承受（受贈）其夫蘇霖松贈與本案系爭土地，依規定申請核發自耕能力證明書，以憑辦理所有權移轉登記，係法規所明定；原告因此索解為「僅此一筆系爭土地」，「無其他耕地」，顯有未當。五、依據檔案分類暨保存年限基準表規定，自耕能力證明書核發案保存年限為五年，本件自耕能力證明書核發期間為七十八年七月，年近九載，已逾保存年限，被告已銷毀而無案可稽。又本件原告既無足以證明被告原處分有瑕疵之證據，自難謂該處分有任何違法或不當，被告拒絕撤銷原核發自耕能力證明書，並無不合。原告提起本訴，難謂有理由，請予駁回等語。
理由按「申請人於申請時如有左列情形之一者，為不能自耕，應不准核發本證明書：．．．４、住所與其承受農地非在同一或毗鄰鄉（鎮、市、區），但其交通路線距離在十五公里以內者，不在此限。．．．６、現有農地全部出租者。．．．」為行為時內政部七十五年十一月二十五日台內地字第四五三一七二號函修正「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」三、４、６所明定。又「．．．現時戶籍係屬虛設，擬不予核發自耕能力證明書乙案，同意貴處所擬不予准許之意見辦理。」「有關申請核發自耕能力證明書之申請人其戶籍係屬虛設，查無居住之事實，得否核發疑義乙案．．．嗣經查明並無居住之事實，應不予核發自耕能力證明書。」亦為內政部八十四年六月十九日台內地字第八四○八八一五號函及八十六年十一月七日台內地字第八六一○一四一號函釋示有案。本件原告於八十七年二月六日向被告申請撤銷該所於七十八年七月間核發予訴外人蘇廖珮吟之自耕能力證明書，案經被告以八十七年二月十二日八七后鄉農字第一四二四號函復略以「台端申請撤銷本所七十八年核發蘇廖珮吟女士之自耕能力證明書乙案，按檔案分類暨保存年限基準表規定，自耕能力證明書保存年限為五年，故本件歉難辦理」，原告不服，以系爭土地坐落台中縣○里鄉○○○段第四三五之三一地號土地，於日據時期（即民國三十一年）即全部出租於原告乙○○、訴外人楊次郎、楊阿湘。光復後實行耕地三七五減租迄今亦訂有三七五租約，原處分機關登記有案可稽且為蘇廖珮吟於台中地方法院八十三年度訴字第一四一九號民事判決所主張。現有農地全部出租即為不能自耕，何能發給自耕能力證明書。又本件蘇廖珮吟擬受贈系爭土地，竟於七十七年十二月十三日原住於台北縣○○鎮○○路○○巷○○○號，虛設戶籍寄居於台中縣○里鄉○○路○○○號戶長 蘇換松 戶內，七十八年八月二十九日辦畢農地所有權移轉登記後，旋即於同年九月七日遷出上揭台北縣淡水鎮原址，七十九年三月七日復遷往台北市○○區○○○路○○號三樓，據蘇廖珮吟自供，實住於台北市○○區○○○路○段○○○巷○○號二樓，有渠八十三年六月二十七日租佃爭議調處筆錄及自報住所之民事法院歷審判決書可資證明，而台北縣市與系爭農地相距兩三百公里，顯然蘇廖珮吟不具自耕能力無庸置疑云云。訴經台中縣政府、台灣省政府一再訴願決定，以核發自耕能力證明書之處分如確有瑕疵，固不因事隔九年或文件已逾保存年限而得補正；惟仍應有明確之證據證明該處分確有瑕疵，始得撤銷之。而首揭「修正自耕能力證明書之申請及核發注意事項」第三項第六目規定「申請人於申請時如現有農地全部出租者為不能自耕」，係指申請人所有之農地均全部出租之情況而言，本件原告固證明系爭坐落台中縣○里鄉○○○段第四三五之三一地號土地，已全部出租於原告乙○○、訴外人楊次郎、楊阿湘，惟訴外人蘇廖珮吟是否僅有該筆土地，原告並未提出任何證據，亦即僅證明系爭農地全部出租他人，尚非前揭規定所指之「現有農地全部出租」；次查原告主張蘇廖珮吟虛設戶籍之證據包括八十三年六月二十七日租佃爭議調處筆錄及自報住所之民事法院歷審判決書。惟該等據文件均屬蘇廖珮吟申請自耕能力證明書後始發出之文件，尚難因此證明蘇廖珮吟於申請及核發自耕能力證明書時，並非住於申請時之住址；是原告所訴訴外人蘇廖珮吟有虛設戶籍情事，亦難逕予採信。本件既無足以證明原處分有瑕疵之證據，自難逕行認定原處分有任何違法或不當。遂認被告拒絕撤銷核發自耕能力證明書，並無不合，駁回原告之訴願及再訴願，揆諸首揭法令規定，核無違誤。茲原告起訴仍執前詞爭執，惟既仍未能就訴外人蘇廖珮吟除系爭土地外別無其他農地，及其受贈系爭土地時之住所與系爭土地非在同一或毗鄰之鄉鎮之事實，補提有力證據，即難認原處分否准其申請有何違誤。又訴外人蘇廖珮吟對系爭土地是否具有自耕能力，以其自身所具之條件為斷。至原告所稱系爭土地自日據時期以迄台灣光復後，即由其與楊次郎等人承租迄今乙節，核屬彼等與該蘇廖珮吟之前手間所存之法律關係，於該蘇廖珮吟承受系爭土地時所具有之自耕能力並無影響。另所訴蘇廖珮吟於承受系爭土地辦畢所有權移轉登記係旋即將戶籍遷離乙節， 查右揭 注意事項就申請人住所與所承農地之位置之所以有所限制，應係本於承受農地自任耕作之情形而設，然系爭土地，如原告所稱，數十年來自前手以至現所有人蘇廖珮吟，均由原告與楊次郎等繼續承租耕作迄今，該蘇廖珮吟事實上既不能對之為耕作，從而其就系爭土地原所具有之自耕能力，應認不因戶籍之遷離而受影響。原告起訴意旨，以前述理由指摘原處分及原決定違誤，求為撤銷，難謂有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年九月三日
行政法院第五庭
審判長評事 廖政雄
評事 趙永康 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 姜仁脩 右正本證明與原本無異
法院書記官郭育玎中華民國八十八年九月三日