裁判字號：最高行政法院91年判字第203號判決
裁判日期：民國91年01月31日
裁判案由：水土保持法
最高行政法院判決九十一年度判字第二○三號
原告甲○○
送被告彰化縣政府代表人 翁金珠 右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十九年三月二十七日八十九農訴字第八九○○九七一二二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告未先擬具水土保持計畫書，送被告核定，即擅自在彰化縣彰化市○○段第五九八－八三號山坡地保育農牧用地開挖整地，前經被告於民國八十七年二月十一日派員查獲，乃裁處原告新臺幣（下同）六萬元罰鍰，並命限期改正。詎原告並未改正，且繼續擴大濫墾及採取土石面積達一、○○○平方公尺。案經彰化市公所及被告農業局先後於八十八年一月二十一日及八十八年一月二十八日派員查證屬實，認有違水土保持法規定，乃以八十八年三月四日八八彰府農保字第○四○四二八號處分書裁處二十萬元罰鍰，並命立即停止一切非法開挖使用行為，同時應於挖填地表儘速實施全面植生復舊，限於八十八年三月三十一日前完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告於系爭土地上，並未為開挖整地之行為。自未擬具水土保持計畫書，被告不得據為課處罰鍰之依據。二、按水土保持法，其立法目的無非為保護土石不流失，而得涵養水源，以免破壞環境，禍延子孫。惟其卻課以山坡地之所有權人極重之行政責任與刑事責任，因土石不見了，所有權人即成盜採砂石之嫌疑人；而所有權人更須負植生綠化義務，且須保證所為之植生不枯萎、死亡，顯然違反行政法之比例原則及水土保持法之立法目的。三、原告為完成植生綠化工作，共計載運四棵榕樹成樹、三十株荔枝樹（由 張呈宗 提供）、五十株芒果樹（由 周添成 提供）、香蕉樹百餘株、玉蘭花樹十株、馬拉巴栗十餘株及一部分之牧草，其數量眾多並種植於土地內各處，此部分之事實，亦可傳訊在場之證人 蘇威憲 為證。載運之車輛因會經過水池之四周，為求安全起見，原告方會剷下土坡上部分土石作為填補水池之用，免生載運之危險。且於種植綠化完成後，原告亦需至池邊取水以灌溉為數眾多之樹木、牧草。故被告片面指稱無需行經水池四周鬆軟土質，實肇因不瞭解當地狀況，且樹木之數量共計約有二百株，絕非被所估計之二十五棵，其事後數量會減少，應係栽種後部分未存活或樹苗尚小，被告於計算時未查覺所致。四、另有關裸露殘壁部分，因其傾斜角陡峭，原告無法於峭壁上為任何植物之種植，僅得於平面較不陡峭之部分種植、綠化，並寄望由其四周之植物生長、蔓延時自然披覆於其上。而原告更未將土石外運而致水土流失，被告無任何事證，僅憑臆測驟為論斷，實欠公允，更難令原告甘服。為此，請判決撤銷原處分、訴願、再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告稱：「於系爭土地並未為開挖整地之行為，故自未擬具水土保持計畫書，被告自不得引此據為課處罰鍰之依據．．．。」查被告派員於八十八年一月二十八日查獲現場所示原告於該地大肆開挖濫墾、地表裸露、採掘痕跡歷歷附有違規案件取締報告書影本及現場照片四張附卷足稽，其開挖整地違規行為足堪認定，被告據以查處並無不合。二、原告又稱：「水土保持法科以山坡所有權人極重之行政責任與刑事責任，土石不見了，所有權人即成盜採砂之嫌疑人，所有權人更須負植生綠化義務．．．」乙節，按水土保持法第一條明揭其立法目的及適用範圍為「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源、減少災害，促進土地合理利用，增進國民福祉特制定本法」，依水土保持法第四條「公、私有土地之經營或使用．．．該土地之經營人、使用人或所有人為本法所稱之水土保持義務人。」乃明示土地所有權人應善盡土地維護管理之責，避免釀成嚴重水土保持問題，違規者當科處罰鍰或擔負刑責，以符合法治國家基本精神。並落實國土保育之目的。三、原告再稱：「所種植樹木共計約二百多株，絕非被告所估計之二十五棵．．．事後數量減少，係栽種後部分未存活或樹苗尚小，另裸露殘壁陡峭無法植生，冀望四周植物生長，蔓延自然披露其上，且未有土石外運而致水土流失，被告僅憑臆測為論斷實欠公允．．．」等語。查被告派員於八十八年一月二十八日現場勘查其採掘土石痕跡清晰歷歷；又於八十八年五月十日復查植生改正情形，逐一清點種植棵數，並拍照存證，非如原告所稱僅為臆測而已；又依現場植生情況所示，原告顯然未盡所有權人應盡維護與管理之責，對裸露地表植栽工作敷衍、草率行事，意圖存僥倖之心，規避責任足堪認定，且由毗鄰證人訪問筆錄得知，原告皆利用週末、星期例假日大肆開採，並將土石外運牟利，以改正之名行其濫墾之實更毋庸置疑，又被告對違規山坡地之查處過程皆實地勘查拍照存證，通知土地經營人、使用人或所有權人製作訪問筆錄，蒐證過程鉅細靡遺，查處審慎嚴謹，原告之訴，實不足採。綜上論述，原告之訴顯無理由，請求駁回原告之訴等語。
理由按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地．．．其他開挖整地。．．．」、「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」、「違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」為行為時水土保持法第八條第一項第五款、第十三條第一項、第三十三條第一項第二款定有明文。未依規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依同法第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其地上物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，復為同法第二十三條第二項所明定。本件原告未先擬具水土保持計畫書，送被告核定，擅於彰化縣彰化市○○段第五九八－八三號山坡地保育農牧用地開挖整地，經被告派員查獲，裁處六萬元罰鍰並命限期改正，惟原告並未改正，且繼續擴大濫墾及採取土石面積達一、○○○平方公尺，被告乃處以二十萬元罰鍰，並令立即停止一切非法開挖使用行為，同時應於挖填地表儘速實施全面植生復舊，限於八十八年三月三十一日前完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上，原告循序起訴主張伊並無在系爭土地上為開挖整地之行為，其因土地上之土石不見即課所有權人行政責任，顯然違反比例原則，原告已完成植生綠化工作云云。查原告未先擬具水土保持計畫申請許可，擅自於前開山坡地保育農牧用地上開挖整地，經被告及彰化市公所先後於八十八年一月二十八日，及同年月二十一日派員查證，有彰化市公所八十八年一月二十一日八八彰市建字第六○四三○號函附查報表、違規照片四張取締報告書及巡查紀錄、訪問證人筆錄在卷為證，則原告謂其無前揭開挖整地行為，顯非可採。次查原告前因違規開挖整地，經被告查獲，除裁處罰鍰外，並課以回復原狀義務，詎其並未積極履行該項義務，敷衍行事，僅補植榕樹及果樹數十棵，未完成百分之七十之植生覆蓋率，且繼續擴大違規開挖面積，裸露殘壁亦未進行植生，並涉嫌盜賣砂石，有顯示現場開挖新痕跡之照片及證人筆錄可稽，其違規情節重大，足資認定，原告謂被告未瞭解當時狀況及無法於峭壁上植生與未將土石外運云云，自非可採。其請求另傳訊證人蘇威憲作證，核非必要。本件被告原處分並無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年一月三十一日
最高行政法院第四庭
審判長法官葉振權
法官廖宏明法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官莊俊亨中華民國九十一年一月三十一日