臺北高等行政法院95年度訴字第1832號判決

裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第1832號判決

裁判日期：民國96年01月11日

裁判案由：入出國及移民法

臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01832號原告甲○○訴訟代理人 鄭文龍 律師被告內政部代表人乙○○（部長）訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因入出國及移民法事件，原告不服行政院中華民國95年3月31日院臺訴字第0950081932號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：被告所屬警政署入出境管理局（以下簡稱境管局）以原告之越南籍配偶 陳氏紅伍 （TRANTHIHONGNAM，以下簡稱 陳君 ）於民國（下同）90年間因在臺非法工作，經依規定入國管制5年，陳君出境後，於管制期間復冒用 黎氏俄 （LETHI
NGA）護照入境非法工作，依入出國及移民法第17條第1項第3款及外國人入國管制資料作業規定（以下簡稱管制資料作業規定）第3點第1項第3款規定入國管制10年，依管制資料作業規定第7點規定，管制情形競合，從一重處理，陳君冒用他人護照入境，入國管制10年，管制期間至102年11月5日止，但因陳君與原告結婚，管制期間得減半計算，縮短至97年11月5日，以94年5月6日境愛林字第0941089368
0號函原告。原告以陳君與其結婚並育有一子，並非單純來臺非法工作，雖管制期間減半，惟管制資料作業規定並未考量陳君已育有子女之特殊需求，希能比照管制資料作業規定第9點從寬處理云云，向被告申請依管制資料作業規定第14點第2款規定，由被告不予許可及禁止入出國案件審查委員會（以下簡稱審查委員會）審核，解除陳君入國管制。被告以94年8月25日台內警字第0940137498號函復，以陳君係冒用他人護照入國，不適用管制資料作業規定第9點第3款規定。審查委員會係審核入出國及移民法第17條第1項第13款有危害我國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞之案件，陳君所涉非屬入出國及移民法第17條第1項第13款案件，無需提審查委員會審核。原告不服，提起訴願，復遭行政院決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、命被告依照管制資料作業規定第9點規定，將原告之越南籍配偶陳君不列為入國管制資料。
㈢、命被告依照管制資料作業規定第9點規定，將原告之越南籍配偶陳君，解除至97年11月5日之入國管制。
㈣、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、本件禁止原告之越南籍配偶陳君入國，同時剝奪出生數月具有我國國籍之未成年子女 吳研廷 受生母照料及呵護之權利，剝奪其全家之家庭生活，係不人道的作法。且被告拒絕陳君入國，已違反我國憲法第156條之規定，該規定明示應保護母性，其目的則在確保國家民族生存發展之基礎。即國家民族之發展必從保護兒童開始，要保護兒童，當然要同時保護其母。但從本件還未見到被告有何保護母性之具體措施以符憲法之規定，反倒以嚴格形式拘泥之法解釋方法，一方面剝奪我國幼小國民吳研廷接受母親照顧及母愛之憲法上權利，另方面更剝奪陳君入國盡其母親照顧幼兒，盡其母愛天性之權利與義務。從而，被告前述之認事及用法，均屬違憲。
㈡、被告僅以原告之妻有非法工作及冒用護照之情形，即將原告之家庭拆散，不准原告與妻團員，違反世界人權宣言第16條第3項、第25條第2項之規定。且依我國入出國及移民法第17條之規定，如有外國人冒用護照或非法工作者，係「得」禁止其入國，亦即，依法亦得不禁止其入國。就立法之性質而言，違反入出國及移民法第17條之情節，所危害之法益，其性質上本屬輕微，故立法之政策採得禁止入國，而非應禁止入國。
㈢、本案陳君與原告結婚，並育有與原告所親生之未成年子女吳研廷，完全符合管制資料作業規定第9點之規定，得申請不列為入國管制資料。今被告竟不依其自己所頒布之命令行事，自有違法：
１、就立法目的而言，管制資料作業規定第9點當然適用本案：管制資料作業規定第9點之規定，本就是要處理本國人與外國人結婚，又生下本國人未成年子女之情形。目的無非在於保護本國人未成年子女能有完整家庭及正常父母完整的愛，如此，才能孕育出台灣健康成長之下一代。今被告將之極端限縮解釋為限於非法工作之情形，顯然曲解此一立法目的。並將導致原告及原告之子吳研廷，無法正常享有建全家庭及正長的成長環境。如果爾後，原告及原告之子（包括相類案件之萬千台灣未成年國民），甚或原告之配偶，身心發展上所遭受之傷害，均是國家及社會無法承擔之負擔。
２、就利益衡量及價值之判斷而言，管制資料作業規定第9點當然適用本案：管制利益與婦幼及國家民族發展之利益衝突時，較微小之管制行政秩序之利益要對婦幼及國家民族發展之整體重大利益退縮。這也是為何立法院在制訂入出國移民法第17條係規定「得」禁止其入國，而非應禁止其入國。亦為被告為何要在一連串管制入國規定後，要在第9點針對此一特殊之狀況，做一例外及特別之不列為管制規定。因外籍配偶生下本國人未成年子女之情形，國家民族之優生保健、我國未成年子女身心健全發展，及確保國家民族之未來健全發展之國家整體重大利益，遠遠要超過限制外國人非法工作及持冒用護照之行政程序管制利益。當然，此時國家之入出國管制利益要作適度之退縮，以尊重我國婦幼之保護及國家民族之健全發展利益。
３、就文義解釋而言，本件符合管制資料作業規定第9點之規定，被告依法不得拒絕解除列管：依管制資料作業規定第9點之規定，係規定取得權利之要件，亦即要依第9點之規定取得不列為入國管制資料，第1要件為有非法工作等之情形而經列管之外國人。第2要件為與國人結婚。第3要件為有親生之未成年子女。而本件陳君上開3要件全然具備，依法當然取得不列為入國管制資料之權利，其請求解除列管，文義上已然該當管制資料作業規定第9點之規定，被告依法自然不得拒絕。
４、被告所爭執者，無非係指陳君除了有非法工作遭列管之情形，同時有冒用護照遭列管之情形，予以解釋不適用上開第9點之規定。然而，第9點係規定遭列管之外國人取得解除列管之權利3要件，並未明文排除同時具有冒用護照之情形，因此，被告所為之解釋及裁量，自行增加法規所無之限制，已逾越法定之裁量範圍，違反行政程序法第10條之規定。且上開規定第9點之立法目的在於保護婦幼及確保國家民族之發展，今被告之所為及解釋，亦已違反法規授權之目的，同有行政程序法第10條規定之違法。
㈣、我國憲法第23條及行政程序法第7條，為行政行為應適用比例原則之具體規定。是被告對此一個案所選擇之行政處分及曲解法令之作法，已與其所欲達成之管制目的之利益顯不相當，違反行政程序法第7條第3款之規定。綜上所述，本件原告之越南籍配偶陳君，雖有非法工作及冒用護照來台之違反行政程序規定之不法，但其目的無非是要工作謀生而已，對國家社會之危害極小。今既然已與原告結婚，並生下吳研廷，自有准其入境全家團圓，並照顧具中華民國國籍之未成年子女之必要，此與我國之國家民族發展極有關係，因此，依我國國籍法第17條之規定，本就非強制規定不得入境，且被告亦配合制頒管制資料作業規定第9點，原告得申請不列為管制資料，依法被告不得拒絕解除列管。詎被告曲解法令，拒絕原告之聲請，實屬違法違憲且不人道。
二、被告主張之理由：
㈠、陳君冒用他人護照入境、在臺非法打工，應從一重處理，管制入國10年。因與原告結婚，管制期間已減半為5年。而管制資料作業規定第9點不列為入國管制資料，係因逾期停留、居留或非法工作經列管者，與有戶籍國民或永久居留者結婚，並育有與現在配偶所生之親生未成年子女者之情形。陳君係冒用他人護照入境遭入國管制，惡性重大，且非管制資料作業規定第9點所列事由，不得適用該項解除之規定。
㈡、審查委員會係審核入出國及移民法第17條第1項第13款有危害我國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞之案件，陳君所涉係同條項第3款及第12款案件，請求審查委員會審核，並無依據。被告94年8月25日台內警字第0940137498號函未准原告所請，揆諸入出國及移民法第17條第1項、第3項規定及管制資料作業規定第2點、第3點、第7點第1項、第9點、第11點、第14點，並無不合，應予維持。理由
一、本件適用之法規：
㈠、按「為統籌入出國管理，確保國家安全；規範移民事務，落實移民輔導，特制定本法。」、「外國人有下列情形之一者，得禁止其入國：一、．．．。三、冒用護照或持用冒領之護照者。．．．。十二、曾經逾期停留、居留或非法工作者。十三、有危害我國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞者。」、「第一項第十三款之情形，主管機關應聘請包括社會公正人士組成審查委員會審核，經審核許可者，同意其入國。」入出國及移民法第1條前段、第17條第1項、第
3項分別定有明文。而被告為配合執行入出國及移民法第17條禁止外國人入國案件，並訂定有外國人入國管制資料作業規定，該要點乃被告基於於主管權責，為執行禁止外國人入國案件之管制所為之規定，核與入出國及移民法規定意旨及法律保留原則均屬無違，所屬機關辦理相關案件自得援用。
㈡、按「外國人有下列情形之一者，其管制情形及期間如下：．．．㈢冒用護照或持用冒領之護照者，管制十年。．．㈧、從事與申請停留、居留目的不符之工作或活動者，管制五年。前項管制期間，自外國人被拒絕入國或出國之日起算。」、「管制情形競合者，從一重處理。但有下列各款情形之一者，得不列為入國管制資料或縮短入國管制期間：㈠未滿十六歲者，或現就讀公立學校或依法立案、設立之私立學校或外國學校之在學學生，得不予管制。㈡配偶或父母為居住臺灣地區設有戶籍國民（以下簡稱有戶籍國民）或居住臺灣地區持有外僑永久居留證者（以下簡稱永久居留者），管制期間得減半計算。」、「因逾期停留、居留或非法工作經列管者，與有戶籍國民或永久居留者結婚，且有下列情形之一者，得申請不列為入國管制資料：㈠在臺灣地區配偶罹患重病者。㈡配偶懷孕五個月以上者。㈢育有與現在配偶所生之親生未成年子女者。㈣列管前結婚，出國滿一年者。㈤列管期間結婚，結婚滿一年者。」、「依第九點或第十點規定申請不列為入國管制資料或縮短入國管制期間者，應檢具下列文件，由其在臺灣地區配偶或親屬，向境管局辦理．．．」、「經列管之外國人，有下列情形之一者，境管局得不列為入國管制資料或縮短其入國管制期間：㈠經權責機關通知，不列為入國管制資料或縮短入國管制期間者。㈡經內政部不予許可及禁止入出國案件審查委員會審核許可者。㈢符合第九點、第十點或第十二點規定，並依第十一點或第十三點規定申請者。」管制資料作業規定第3點、第7點第1項、第9點、第11點、第14點分別著有規定。
二、兩造不爭之事實經過：原告之越南籍配偶陳君於90年間因在臺非法工作被查獲，經依規定入國管制5年，陳君於91年10月25日出境後，於管制期間之91年12月29日，復冒用黎氏俄（LETHINGA）護照入境非法工作，被告所屬境管局乃依入出國及移民法第17條第
1項第3款及管制資料作業規定第3點第1項第3款規定入國管制10年，據該作業規定第7點規定，管制情形競合，從一重處理，陳君冒用他人護照入境，入國管制10年，管制期間至102年11月5日止；但因陳君與原告結婚，管制期間得減半計算，縮短至97年11月5日，並以94年5月6日境愛林字第09410893680號函復陳情解除陳君入國管制之原告。原告希能比照管制資料作業規定第9點從寬處理，向被告申請依該作業規定第14點第2款規定，由審查委員會審核，解除陳君入國管制。被告以94年8月25日台內警字第0940137498號函復予以否准。原告不服，提起訴願，復遭駁回等事實，有陳君說明書、旅客入出境資料查詢、高雄縣政府警察局、台南縣警察局辦理外國人逾期停留暨非法工作入境管制週報表、被告所屬境管局94年5月6日境愛林字第09410893680號函、被告94年8月25日台內警字第0940137498號函及行政院95年3月31日院臺訴字第0950081932號決定書影本附卷可稽（見原處分卷第37、56、88、102、104、112頁及本院卷第12、13頁），自堪信為真實。
三、原告循序提起本件行政訴訟，主張：本件禁止原告方為人母之越南籍配偶陳君入國，同時剝奪年幼之子女受生母照料及呵護之權利，剝奪其全家之家庭生活，極不人道，被告已然違反我國憲法第156條、世界人權宣言第16條第3項、第25條第2項之規定。就論理法則、立法目的、利益衡量、價值之判斷及文義解釋而言，本件符合管制資料作業規定第9點之規定，被告依法不得拒絕解除列管。且第9點係規定遭列管之外國人取得解除列管之權利3要件，並未明文排除同時具有冒用護照之情形，被告所為之解釋及裁量，自行增加法規所無之限制，已逾越法定之裁量範圍，違反行政程序法第10條之規定。被告對此一個案所選擇之行政處分及曲解法令之作法，已與其所欲達成之管制目的之利益顯不相當，更違反我國憲法第23條及行政程序法第7條比例原則之規定云云。是本件爭點乃在被告拒絕由審查委員會審核有關解除陳君入國管制乙事，是否違法？
四、如前所述，依入出國及移民法第17條第3項規定，應由審查委員會審核者，限於該條第1項第13款所指「有危害我國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞者」情形，而本件原告之越南籍配偶陳君係因同條項第3款、第12款「冒用護照或持用冒領之護照者」、「曾經逾期停留、居留或非法工作者」等事由，為被告禁止入國，是原告請求被告應依管制資料作業第14點第2款規定，由審查委員會審核許可陳君入境，於法已有未合。且管制資料作業第9點規定，限於因逾期停留、居留或非法工作經列管者，與有戶籍國民或永久居留者結婚，育有與現在配偶所生之親生未成年子女者，始得申請不列為入國管制資料，而原告配偶陳君除在臺非法工作外，復於前次非法工作管制期間冒用黎氏俄（LETHINGA）護照入境非法工作，業如前述，核其冒用他人護照入境，乃與前開要點規定列舉之要件不符，是亦無適用該要點規定之餘地。是被告以94年8月25日台內警字第0940137498號函否准原告所請，揆諸首揭規定，自屬有據。而以入出國及移民法第17條規定，外國人於冒用他人護照、非法工作等情形，被告即得禁止其入國，而未就禁止其入國之期間為任何規定，顯係賦予行政機關就國家安全需求，為彈性考量；而外國人冒用他人護照入境，嚴重影響本國對外國人之管理，違法情節顯較上開作業要點第9點規定之「逾期停留、居留或非法工作」原俱係以合法方式入境者為重，自無從同視，而為比附援引。本件陳君於管制期間，冒用他人護照入境工作，嗣與原告相識生子後，兩人始在越南結婚（見原處分卷陳君說明書），被告審酌渠違法情節及上述要點規定，權衡國家安全及個人私益，未解除陳君之入國管制，實無逾入出國及移民法規定，而有何濫用裁量權之情形。原告主張上開作業要點並未排除外國人冒用護照之情形，被告拒絕交由審查委員會審核，解除陳君之入國管制，有違行政程序法第7條第
3款之比例原則云云，乃其個人主觀法律見解，尚無可採。
五、至「國家為奠定民族生存發展之基礎，應保護母性，並實施婦女、兒童福利政策。」、「家庭為社會之當然基本團體單位，並應受社會及國家之保護。」、「母親及兒童應受特別照顧及協助。所有兒童，無論婚生或非婚生，均應享受同等社會照護。」固為憲法第156條、世界人權宣言第16條第3項、第25條第2項所明定，惟縱將本國人之外籍母親予本國人為同一之保護，依憲法第23條規定，基本人權於為防止妨礙他人自由、避免緊急避難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，仍得以法律加以限制。而外國人之入境，事涉國家安全，係與社會秩序及公共利益有關，既經入出國及移民法第17條就禁止行為明文列舉，自無違反上開憲法及世界人權宣言規定之可言。原告主張被告未將陳君不列入入國管制資料，有違憲及違反人權情事云云，尚無可採。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告之越南籍配偶陳君係冒用他人護照入國，不適用管制資料作業規定第9點第3款規定；審查委員會係審核入出國及移民法第17條第1項第13款有危害我國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞之案件，陳君所涉非屬入出國及移民法第17條第1項第13款案件，無需提審查委員會審核，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，並請求將陳君不列入入國管制資料及應解除渠至97年11月5日之入國管制，為無理由，俱應駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年1月11日
第七庭審判長法官李得灶
法官黃秋鴻法官林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年1月11日
書記官黃明和