裁判字號：高雄高等行政法院95年訴字第74號判決
裁判日期：民國95年05月12日
裁判案由：水污染防治法
高雄高等行政法院判決
95年度訴字第74號原告甲00000000訴訟代理人 梁基暉 律師被告台東縣政府代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十四年十二月六日環署訴字第０九四００八０九六三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告經營日峰畜業牧場從事畜牧業，經被告所屬環境保護局（以下簡稱台東縣環保局）會同行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（以下簡稱環保署南區督察大隊）人員於民國（下同）九十四年六月三日下午三時三十分前往台東市○○○路○○○巷○○○弄○○○號牧場場址稽查，發現該牧場放流池廢（污）水未經放流口水量計測設施，溢流排放於地面水體，違反水污染防治法第十八條及事業水污染防治措施管理辦法第四十條第一項前段規定，被告爰依同法第四十六條前段規定，裁處原告新台幣（下同）十五萬元罰鍰，並限期於九十四年十月十五日前改善完成，期限屆滿未完成改善，將執行按日處罰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、按事實認定應依證據認定之，無證據不得推定事實，此即證據裁判主義，本件被告認原告放流池廢（污）水未經放流口水量計測設施，溢流排放於地面水體（繞流排放）。惟查：
（一）按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業水污染防治措施及排放廢水管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」、「違反第十八條所定辦法者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善。」為水污染防治法第七條第一項、第十八條、第四十八條所明定。又廢水不得繞流排放，為依水污染防治法第十八條授權訂定之事業水污染防治措施管理辦法第四十條所明定。繞流排放之情形，並非單純一有義務之違反即構成應科處罰鍰之行為犯，如有繞流排放之情形，仍須就該水質採樣是否不符合放流水標準，始具有代表性及客觀性。
（二）參酌環保署就得例外繞流排放，而不適用放流管制限值規定之情形所作之函釋，該署八十八年二月三日環署水字第０００四六七三號函：「一、對於事業繞流排放廢污水違反水污染防治法第十八條所定辦法者，自依水污染防治法第四十三條之規定執行，處行政罰鍰並限期改善或補正，故主管機關於處分公文中不宜逕命其立即改善。二、對於繞流排放廢污水之違反行為，應改善期限之決定，主管機關應依事業改善之難易程度，及個別情況予以判定，如屬可儘速改善者，自可考量給予少於一日之改善期間，並無不利益之法律效果。另事業於改善期間屆滿前，仍應依水污染防治法第五十四條規定檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件向主管機關報請查水驗，始為完成改善。」又該署九十年八月九日環署水字第００五０一三二號令：
「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法（以下簡稱辦法）第五十四條規定，廢（污）水不得繞流排放，但依同條第一項第一款至第四款規定情形得繞流排放，其放流水標準之適用規定如下：．．．。」其反面解釋可知無例外情形時，不得繞流排放，並適用放流管制限值規定即放流水標準，如此始符行政行為之明確性。
（三）本件原告是否違反前揭法條構成處罰之要件自以排放廢水為要件，此自法條文義解釋甚明。惟本件稽查僅以原告放流水未經水表溢流，然當日檢測地點所見之水是否確為「污染物」？是否已達到足以導致水污染之物質、生物或能量？該水質氫離子濃度指數（PH）值？懸浮固體為多少毫克／公升？生化需氧量為何？化學需氧量為何？均無從知之，再參酌環保署八十九年十二月二十七日環署水字第００七七九０六號函意旨，本件被告認定裁罰之依據顯有瑕疵，其正確性與合理性均屬堪疑，於法未符甚明。
二、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。．．．四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。」行政程序法第九十六條第一項第一款、第二款及第四款定有明文。可知行政處分，須區分「自然人」或「法人或其他設有管理人或代表人之團體」而記載，又處分書應記載「法令依據」，且「處分機關及其首長同時蓋章」，缺一不可。行政程序法公布施行後，就此等事項既有行政程序法之特別規定，即無再適用公文程式條例之餘地。再則行政處分罹患程序或方式之瑕疵者，縱該瑕疵不影響實體決定，惟為加強守法觀念，仍許可撤銷之（參照 翁岳生 教授所著「法治國家之行政與司法」第二十七頁以下）。查本件原處分書：
（一）受處分人記載，原告並非法人、非法人團體，而原處分將之記載於法人、非法人團體欄，自非完全適法，雖當事人同一性並無不同，縱該瑕疵不影響實體決定，然而程序既有瑕疵，自應撤銷。
（二）又本件依被告九十四年八月二日府環四字第ＡZ0000000000號函，說明四、貴場違反水污染防治法第十八條及事業水污染防治措施管理辦法第四十條規定及行政院公告之「水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁罰規則」處新台幣十五萬元，然而處分理由及法令依據之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：①法令之引述與必要之解釋。②對案件事實之認定。③案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。④法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時等）。本件處分書處分理由及法令依據欄，並未記載原處分機關究係依「水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁罰規則」何條項裁量課罰，即難謂已盡處分理由說明及法令依據記載之法律義務。
（三）本件原處分書，並未蓋用被告首長印章，顯有違行政程序法第九十六條第一項第四款有關行政處分作成方式之規定，且參酌該條項規定，行政處分以書面為之者，「應」記載下列事項，依前揭說明，該行政處分即有瑕疵，自應予撤銷。又最高行政法院八十一年度判字第一二五九號判決亦認：「本件工務局對人民為處分之通知，未蓋用工務局印信，亦未由工務局長簽署，只蓋用工務局內部單位建築管理處之印信，未有該處主管署名蓋職章，．．．有違公文程序條例第三條及釋字第九十七號解釋，已欠缺形式合法要件，為違法之行政處分應屬無效。」可資參照。
乙、被告主張之理由：
一、本件原告所經營之日峰畜業牧場從事畜牧業，稽查當日廢水處理設施放流池之廢水未經放流口水量計測設施，逕行溢流排放於地面水體，經環保署南區督察大隊會同台東縣環保局於前揭時日派員稽查屬實，被告以其違反水污染防治法第四十六條及依「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」規定，裁處十五萬元罰鍰，並無不合。
二、按事業水污染防治措施管理辦法第二條：「本辦法專用名詞定義如下：‧‧‧四、繞流排放：指廢（污）水未經其正常操作時應流經之處理設施單元而排放。」又同法第四十條規定：「事業廢（污）水不得繞流排放。」本件既經環保署南區督察大隊會同台東縣環保局派員稽查，發現原告所管廢水處理設施之廢（污）水未經放流口水量計測設施，溢流排放於地面水體，違規事實洵屬明確，被告裁處原告十五萬元罰鍰並限期改善，與上述法條規定並無違誤，然原告以水質採樣為必要所訴之理由，於法無據，委難採憑。
三、事業水污染防治措施管理辦法第四十條規定：「事業廢（污）水不得繞流排放。但有下列情形之一者，不在此限：一、緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者。二、廢（污）水處理設施發生故障，並符合本法第五十九條規定者。三、執行污染防治設備例行維護，除繞流排放以外，無適當替代方法者。四、符合第三十二條第三項、第三十三條第三項得以繞流排放之情形者。前項第一款應於繞流排放發生後，三小時內向主管機關報告，並應記錄繞流排放情形，供主管機關查核；有前項第三款情形者，應於實施污染防治設備維護十日前，向主管機關申請核准後，始得為之。」本件原告未符上揭法條之情形，即未經許可繞流排放，又原告所提之環保署九十年八月九日環署水字第００五０一三二號令，是以事業如發生上述緊急情事經法定程序得以不適用放流水標準之規定，原告既未符合法條規定，而認其違反繞流排放行為須以水質採樣為準，係法條誤解。再按環保署八十五年二月十四日環署水字第０八０七一號函解釋內容：「已領有排放許可證之事業若由未經許可之放流口排放廢水，無論是否符合放流水標準，皆已違反水污染防治法第十八條之規定，應予處分。」又最高行政法院八十七年度判字第九四六號判決要旨：「行政罰係對違反行政上義務者所科之制裁，並無刑法總則關於數罪併罰、從一重處斷等規定之適用，違反不同法條規定之義務，尚非得認屬同一違規行為，前揭水污染防治法既規範事業應遵守排放廢水符合放流水標準及廢水不得繞流排放二項義務，而原告．．．又遭稽查發現違反上述二項義務之違規事實，被告依法分別予以裁罰，尚無違誤。」是本件原告主張，核無所採。
四、依據水污染防治法第二條：「本法專用名詞定義如下：．．．八、廢水：指事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水。．．．十、廢（污）水處理設施：指廢（污）水為符合本法管制標準，而以物理、化學或生物方法處理之設施。」查本件稽查紀錄載明：「一、會同環保署南區隊稽查。二、稽查時該廠廢水處理設施操作中，放流池放流水未經水錶溢流，造成繞流情形，違反水污染防治法第十八條暨事業水污染防治措施管理辦法第三十六條、第四十條之規定，將依法告發處分。三、現場菲籍、越籍工人見證稽查，並通知負責人 鄒玉蘭 之女 彭郁淳 ，違反情節。」由現場照片清晰可見廢水處理設施放流池廢（污）水溢流情形，原告以被告未有採樣為由，質疑所管廢水處理設施溢流水是否含污染物質，即違背其廢水處理設施之正常功能及用途，顯為強辭飾辯。
理由
一、本件被告代表人原為 賴順賢 ，於本院審理中變更為 鄺麗貞 ，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」、「本辦法依水污染防治法（以下簡稱本法）第十八條規定訂定之。」、「事業廢（污）水不得繞流排放。」水污染防治法第十八條及事業水污染防治措施管理辦法第一條、第四十條第一項前段分別定有明文。又「違反依第十三條第四項或第十八條所定辦法、第二十八條第一項規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；‧‧‧」水污染防治法第四十六條前段亦有明文。
三、本件原告所經營之日峰畜業牧場，經台東縣環保局會同環保署南區督察大隊人員於九十四年六月三日前往稽查，發現該牧場放流池之廢（污）水未經放流口水量計測設施，溢流排放於地面水體，違反水污染防治法第十八條及事業水污染防治措施管理辦法第四十條第一項前段規定，被告爰依同法第四十六條前段規定，裁處原告十五萬元罰鍰，並限期於九十四年十月十五日前改善完成，期限屆滿未完成改善，將執行按日處罰等情，業據兩造分別陳明在卷，復有水污染稽查紀錄、現場照片及被告九十四年八月二日府環四字第ＡZ0000000000號函等附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟係以：（一）繞流排放之情形並非屬行為犯，如有繞流排放之情形，仍須就該水質採樣檢驗，如不符合放流水標準，始得處罰。（二）原處分書受處分人、處分理由及法令依據之記載，均有瑕疵，且未蓋用被告首長印章，顯有違行政程序法第九十六條第一項第一款、第二款及第四款有關行政處分作成方式之規定，應予撤銷等語，資為論據。
四、經查，原告所經營之日峰畜業牧場，經台東縣環保局會同環保署南區督察大隊人員於九十四年六月三日前往稽查，發現該牧場放流池之廢（污）水未經放流口水量計測設施，溢流排放於地面水體乙節，此由原處分卷所附現場照片觀之甚明，且由該牧場放流池上方有架設遮雨棚，及現場照片所顯示該放流池旁之另一水池及周圍之土地並無積水之現象，與稽查當時原告之員工在該放流池之排水口處，清理放流口等情形研判，上開牧場放流池廢水溢流排放，應係因放流口堵塞所造成，而與當時下雨並無關連。又按「事業廢（污）水不得繞流排放。但有下列情形之一者，不在此限：一、緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者。二、廢（污）水處理設施發生故障，並符合本法第五十九條規定者。
三、執行污染防治設備例行維護，除繞流排放以外，無適當替代方法者。四、符合第三十二條第三項、第三十三條第三項得以繞流排放之情形者。前項第一款應於繞流排放發生後，三小時內向主管機關報告，並應記錄繞流排放情形，供主管機關查核；有前項第三款情形者，應於實施污染防治設備維護十日前，向主管機關申請核准後，始得為之。」、「廢（污）水處理設施發生故障時，符合下列規定者，於故障發生二十四小時內，得不適用主管機關所定標準：一、立即修復或啟用備份裝置，並採行包括減少、停止生產或服務作業量或其他措施之應變措施。二、立即於故障紀錄簿中記錄故障設施名稱及故障時間，並向當地主管機關以電話或電傳報備，並記錄報備發話人、受話人姓名、職稱。」水污染防治法第四十條、第五十九條第一項第一款、第二款固有明文。然查，本件原告牧場放流池廢水溢流排放，雖係因放流口堵塞所造成，惟原告並未依上開水污染防治法第五十九條第一項第一款、第二款規定辦理，至屏東縣環保局派員稽查時始發現上情，則原告既無上開水污染防治法第四十條第一項但書規定得合法繞流排放之情形，被告以其經營之牧場廢污水溢流排放，依首揭法律規定予以處罰，並無不合。
五、又按事業污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，水污染防治法第七條第一項定有明文；而事業排放廢（污）水，違反第七條第一項規定者，應依同法第四十條規定處罰。至於事業廢（污）水不得繞流排放，則係規定在依水污染防治法第十八條規定訂定之事業水污染防治措施管理辦法第四十條第一項前段，違反上開規定者，則依水污染防治法第四十六條規定處罰。綜上法律規定可知，事業排放廢（污）水，未符合放流水標準，與事業廢（污）水繞流排放，乃屬不同之行為態樣，應分別依水污染防治法第四十條及第四十六條規定處罰。則由上開法條文義解釋，可知事業廢（污）水繞流排放，因未經放流口水量計測設施，將使廢（污）水排放量無從計測，致影響主管機關對各該廢（污）水排放量之稽查及管制，該行為已構成違章，而應加予處罰；至於該繞流排放之廢（污）水是否符合放流水標準，均不影響其違章行為之成立。至於原告所引之環保署八十八年二月三日環署水字第０００四六七三號函，係就事業繞流排放，主管機關應如何限期命其改善所為之函釋；另原告所引環保署九十年八月九日環署水字第００五０一三二號令，仍係就合法繞流排放，其應適用之放流水標準所為之規定，尚難依上開函令為原告有利之認定。是原告主張被告未就其溢流排放之廢（污）水採樣檢驗是否符合放流水標準，即加以處罰，於法不合云云，顯有誤解上開法律規定，自不可採。
六、再按原告為日峰畜業牧場負責人，而該牧場為獨資組織，業據原告陳明在卷，復有畜牧場登記證書影本附本院卷可稽。則日峰畜業牧場既屬獨資組織，並無當事人能力及行為能力，就該獨資組織所為之法律行為，乃直接對其負責人即原告發生效力。本件原處分固將受處分人記載為日峰畜業牧場，負責人鄒玉蘭（即原告），然因本件係對原告經營之上開牧場涉及違章行為所為之處分，故被告依原處分書之制式格式，將受處分人填載在法人、非法人團體欄位，而非填載在自然人欄位，足以顯現係因原告所經營之獨資組織即日峰畜業牧場違章而受罰。故本件原處分既有對原告為處分之意思，自不影響其處分之效力。是原告主張本件原處分未將受處分人填載在自然人欄位，已違反行政程序法第九十六條第一項第一款規定云云，自不可採。又本件原處分書事實、理由及其法令依據欄，雖僅記載「廢水繞流排放」、「違反水污染防治法第十八條規定，並依同法第四十六條規定處分。」然原告送達該處分之函文內容，對原告受處罰之事實、理由及法令依據均有詳細之記載，此有被告九十四年八月二日府環四字第ＡZ0000000000號函影本附卷為憑；且該函文係與原處分書一併送達給原告，故屬原處分之附件，而為該處分內容之一部分，則該函文既已就原告違章之事實、處分之理由及法令依據詳細記載，是原告主張本件原處分未詳載事實、理由及其法令依據，已違反行政程序法第九十六條第一項第二款規定云云，亦不可採。再查，原處分書上已蓋有被告及其代表人之印信，此由原告提出之該處分書影本上確蓋有被告及其代表人之印信即可得知，故原告主張本件原處分未蓋被告及其代表人之印信，已違反行政程序法第九十六條第一項第四款規定云云，顯不可採。
七、綜上所述，原告之主張並無可採；被告以原告所經營之日峰畜業牧場廢（污）水溢流排放，認原告違反水污染防治法第十八條及事業水污染防治措施管理辦法第四十條第一項前段規定，並依同法第四十六條前段及水污染防治法嚴重污染案件行政罰鍰額度裁罰規則附表第三項規定，裁處原告十五萬元罰鍰，並限期於九十四年十月十五日前改善完成，洵無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中華民國95年5月12日
第三庭審判長法官邱政強
法官詹日賢法官李協明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國95年5月12日
書記官周良駿