裁判字號：最高行政法院99年裁字第968號裁定
裁判日期：民國99年04月29日
裁判案由：有關林業事務
最高行政法院裁定
99年度裁字第968號抗告人甲○○上列抗告人因與相對人行政院農業委員會林務局羅東林區管理處間有關林業事務事件，對於中華民國99年1月29日臺北高等行政法院99年度訴字第95號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告人以其及已故父、祖先後占有相對人經管之臺北縣○○鄉○○○○段12之8地號等多筆土地（下稱系爭土地），已符合補辦國有林地內濫墾占用案件清理訂約公告要點規定，遂向相對人行政院農業委員會林務局羅東林區管理處申請訂立租約，而相對人予以拒絕。依上開要點規定，此項申請需具一定資格，與實施耕者有其田條例之耕地放領相同，具有公益目的，相對人之拒絕，屬於行政處分，經提起訴願，訴願決定不受理。抗告人遂提起行政訴訟，請求判決撤銷原處分及訴願決定，命相對人應作成准予承租之行政處分。本件原裁定以：抗告人申請補辦占有國有林地清理之目的，在於承租。其由管理機關出租，係對於國有非公用不動產為使用及收益之管理行為，無關對於公眾提供服務之公權力行使，乃管理機關代表公庫出租財產之私法上行為，與政府依實施耕者有其田條例所為之耕地徵收與放領，係藉公權力之徵收手段取得私有耕地而放領與佃農之情形不同。參照司法院釋字第89號解釋，認為公有耕地放領爭執為私權爭執應由民事法院審判，尤可得知。是相對人拒絕與訂租約，為私法上之意思表示，抗告人主張為行政處分，並不可採。其間爭執屬私權爭執，應由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限。抗告人不得依訴願、行政訴訟程序救濟。訴願決定不予受理其訴願，實無不合等詞，於徵詢當事人之意見後，裁定移送於管轄法院臺灣宜蘭地方法院。
三、抗告意旨略謂：相對人否准抗告人訂立租約承租土地，係基於公權力查明決定之行政處分，非私人所得左右，且政府與占有權人間所發生者為公法上之法律關係，既無特別規定，自不適用民事訴訟程序。按司法院釋字第115號解釋，關於實施耕者有其田條例所為之耕地「放領」，應依行政訴訟程序請求救濟，不得提起民事訴訟。系爭放領補辦國有林地內濫墾占用案件清理訂約公告要點與政府實施耕者有其田條例性質之為耕地徵收與放領相同，均有強烈之公益目的，其適用之對象亦僅限於具特定身分之人民，同屬公法事件，亦應循行政訴訟程序救濟。原裁定援引司法院釋字第89號解釋，其理由顯有誤解，該號解釋係針對公有耕地放領於人民後，其因放領之撤銷或解除所生之爭執，應由普通法院管轄，本件並非放領或租賃之撤銷或解除，而係放領或出租，自應依司法院釋字第115號解釋，循行政訴訟程序救濟。相對人否准抗告人申請放領，為一行政處分，抗告人不服該處分及訴願決定，訴請撤銷並請求相對人為特定行為之處分，程序上自無不合等語。
四、本院查：（一）按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。．．．」行政訴訟法第2條、第12條之2第2項定有明文。
次按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」復經司法院釋字第448號解釋闡述在案。「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟。」本院53年判字第234號亦著有判例足資參照。（二）依國有林地濫墾地補辦清理作業要點第2條規定：「民國58年5月27日以前，在國有林地內已存在下列占用事實，且能以第一版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處（以下簡稱林區管理處）進行補辦清理。㈠濫墾地已栽植木竹。㈡種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等。㈢興設建物、水池、闢為水田等。」第3條規定：「㈠濫墾地已栽植竹、木者，經各林區管理處查明屬實，依照「國有林事業區出租造林地管理要點」（以下簡稱租地管理要點）之規定予以訂約。．．．㈡種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等者，．．．經林區管理處檢查合格後，予以訂約。否則應無條件收回林地。㈢興設建物、水池、闢為水田等者，由占用人提出舉證文件以證明係屬民國58年5月27日前舊濫建案件，經林區管理處確認面積，並由占用人繳納5年之使用費後，予以補辦清理訂約。」可知，行政院農業委員會林務局各林區管理處查明屬符合上開作業要點規定者，得予以訂定租約，其於租賃契約訂立前對承租人資格審查認定，並無若何之權力服從關係，該契約性質上為行政院農業委員會林務局各林區管理處代表國家與人民發生私法上租賃法律關係。本件系爭土地為國有土地，抗告人向相對人請求承租，核屬為訂立租賃契約所為要約之意思表示，若相對人表示同意，則屬承諾出租之意思表示，揆諸前揭解釋判例意旨，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分；相對人予以拒絕，則屬拒絕出租之意思表示，該拒絕出租之意思表示，亦非行政處分。又政府依實施耕者有其田條例所為之耕地徵收與放領，係政府以公權力之徵收手段取得私有耕地而放領與農民，為基於公權力之行為，固經司法院釋字第115號解釋在案，惟本件之法規依據及法律性質均與耕地徵收與放領有間，上開解釋並無適用。抗告人以相對人否准抗告人訂立租約承租土地，係基於公權力查明決定之行政處分，系爭放領補辦國有林地內濫墾占用案件清理訂約公告要點與政府實施耕者有其田條例性質為耕地徵收與放領相同，均有強烈之公益目的，其適用之對象亦僅限於具特定身分之人民，同屬公法事件，抗告人不服該處分及訴願決定，訴請撤銷並請求相對人為特定行為之處分，程序上自無不合云云，為其一己主觀之見，殊無足採。綜上所述，本件抗告自屬無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國99年4月29日
最高行政法院第一庭
審判長法官鄭淑貞
法官劉介中法官黃秋鴻法官楊惠欽法官胡方新以上正本證明與原本無異中華民國99年4月30日
書記官郭育玎