裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第772號判決
裁判日期：民國99年09月23日
裁判案由：有關土地事務
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第772號99年9月2日辯論終結原告城寶傢俱有限公司代表人甲○○訴訟代理人 林振煌 律師被告臺北縣政府代表人乙○○○○○○訴訟代理人 劉彥良 律師上列當事人間有關土地事務事件，原告不服臺北縣政府中華民國97年1月18日北府教環字第0970010445號處分，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國96年7月26日向國有財產局申請租用台北縣土城市○○段○○○○號（下稱○○段688地號）部分土地，承租部分經分割為688-6地號土地，於96年9月7日完成土地分割登記。嗣被告以97年1月18日北府教環字第0970010445號函（即原處分）核准私立○○國小（下稱○○國小）籌備處在○○段688地號土地申請籌設，其未查該地號已分割出同段688-6地號，竟將688-6地號土地亦包含在籌設學校之範圍內，國有財產局因此認為不宜讓售，註銷原告申購688-6地號土地案。原告認被告所為原處分關於同意688-6地號土地亦包含在○○國小校址內，已影響原告依法承購○○段688-6地號之權利，原告自有即受確認判決之法律上利益，且該部分行政處分無效，遂提起本件確認訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告於鈞院98年度訴字第1280號行政訴訟，乃以被告原處分
違反私立學校法應予撤銷，於訴願後提起撤銷之訴。此與本案乃以被告行政處分之意思表示一部分無效而請求確認，並不相同，合先敘明。
㈡系爭行政處分有無效之情形：
1.依被告提出之陳證一系爭行政處分卷第68頁，○○國小96年
9月14日計劃書，記載申請基地○○段688地號16400.78平方公尺，惟當時688-6地號土地已於96年9月7日完成土地分割登記，故688地號之面積根本未達16400.78平方公尺，只有15841.32平方公尺，可證○○國小申請當時，系爭688-
6地號土地已經不在原688地號土地範圍內。被告不查，其原處分仍以分割前面積核准籌設○○國小，其行政處分自屬有重大明顯瑕疵，經原告二次請求確認無效仍不為確認，原告依法自得請求確認關於688-6地號土地部分之行政處分無效。
2.被告於99年6月21日庭期承認原處分第三項記載之688地號土地包含分割後之688-6地號土地在內。然該函核准籌設時，688-6地號土地既然已經從688地號土地分割，此亦為被告所不爭，且當時由原告承租占有使用，不可能再由被告准許○○國小在該688-6地號土地上籌設學校，可證被告就該部分之意思表示顯然無效，要無疑問。
㈢被告始終堅持○○國小籌設範圍包含688-6地號土地，原告自得提起本件確認之訴：
1.原告以99年3月4日函請被告所屬教育局確認97年1月18日北府教環字第0970010445號籌設核准函就688-6地號土地部分無效，該局以99年3月29日函覆，除重申該局99年2月10日函之內容外，並記載：「查在私立○○國小申請籌設卷內並無相關記載，本局僅能就原申請之存檔資料解釋援引」，換言之，被告以原申請文件為準，即包含688-6地號土地。
2.至於台北縣政府教育局99年2月10日函說明二、第（三點）記載：「但查在台北縣政府審理該設校申請案期間，並無相關單位或利害關係人提出使用校地之異動申請，故有關籌設私立學校同意使用之土地允應以原申請文件所記載且經實質審核之內容為認定範圍」，可證被告自始至終均堅持以原申請文件記載之內容為籌設範圍。
3.從上開說明可知，被告對於原告請求確認事項，已經明確拒絕，故依行政訴訟法第6條第2項，原告之請求既未經被告允許，自得提起本件確認之訴。
㈣原告為利害關係第三人：
1.依國有財產法第42條第1項第2款及第49條第1項之規定，就承租之688-6地號土地依法有承購之權利，但因臺北縣政府教育局對於核准籌設地點之錯誤，並將之通知國有財產局及通知台北縣政府地政局辦理地目變更為學校用地，因被告違法將此一原告承租土地核准籌設學校，並通知地政局為地目變更，導致原告無法依法承購。
2.財政部國有財產局台灣北區辦事處以99年3月19日台財產北處字第09940007681號函，以688地號土地擬變更為特定目的事業用地，同意由○○國小籌備處逕洽台北縣政府申請辦理，並通知原告註銷原告098AD0000000號申購案，可證原告依法承購之權利已經遭受侵害，並非僅為事實上之利害關係而已，原告自有即受確認判決之法律上利益。
㈤臺北縣政府教育局屬被告之內部單位，在法律上為一體：
按縣為自治團體（地方制度法第14條），各級學校教育之興辦及管理為其自治事項（地方制度法第19條），被告所屬教育局乃被告組織之一部分（臺北縣政府組織自治條例第六條），屬於縣政府之內部單位（行政法院50年裁字第54號、59年判字第420號判例）。被告所屬教育局若自認對於原告函請事項，不適合函覆，應循內部行政程序上簽，由被告函覆。被告所屬教育局既已函覆，當然是認為依機關內部權責劃分，可以對於原告函請事項函覆，此純屬被告內部組織權責問題，與原告無關。被告所屬教育局既非不同於被告之獨立機關，其函覆即為被告之函覆，不生有無權限之問題，被告主張訴訟要件不備不得補正，於法不合。
㈥本案被告所為行政行為顯然違反比例原則：
原告為688-6地號土地之實際使用人，一部分廠房設於其上且有租約在案，而私立○○國小施工範圍亦明顯並未使用到688-6地號土地，若因被告之堅持錯誤，不肯更正，勢將原告無法申購，廠房必須拆除，所受損失無法彌補。反觀私立○○國小，實際上既未使用688-6地號土地，又已經開始招生，顯然有無使用688-6地號土地，對於該校之招生、教學等均無影響。依比例原則，行政行為應採取對於人民權益損失最少且損害不得與欲達成目的之利益失去均衡（行政程序法第7條）。故被告堅持其明顯疏失，導致688-6地號土地被變更為特定教育事業用地，使原告無法申購，其所為已經明顯違反比例原則。
㈦綜上所陳，原處分一部無效，為此提起本件訴訟等語。求為
判決確認被告97年1月18日北府教環字第0970010445號籌設核准函關於包含台北縣土城市○○段○○○○○○號土地部分之行政處分無效。
三、被告則以：㈠原告提起本件確認行政處分無效訴訟，不備行政訴訟法第6條規定之確認無效訴訟要件，顯非適法：
1.查系爭行政處分之相對人為訴外人丙○○，核與原告無涉，縱系爭行政處分同意訴外人丙○○在○○段688地號籌設○○國小，致原告與○○國小籌備處涉有該校址用地爭議，惟此僅屬事實上之利害關係，並「非」法律上之利益，況原告對於系爭校址用地是否具有合法承租（購）之權利，端屬財政部國有財產局職權認定之裁量範圍，難認系爭同意籌設學校之行政處分，即對於原告之權利或法律上利益有所侵害，原告自不得提起行政訴訟。
⒉被告依法作成系爭同意訴外人丙○○籌設學校申請之行政處
分，並無行政程序法第111條規定之無效情形，非行政訴訟法第6條可得確認無效之行政處分：
⑴按私立學校法第1條：「為促進私立學校多元健全發展，
提高其公共性及自主性，以鼓勵私人興學，並增加國民就學及公平選擇之機會，特制訂本法。」、同法第35條：「學校法人應於辦理法人登記後三年內，完成私立學校之籌設及立案。學校法人申請籌設私立學校，應依各級、各類學校法律之相關規定，提出籌設學校計畫，報請學校主管機關審核後，許可籌設。學校法人經前項許可後，無正當理由未於第一項期限內完成私立學校之籌設及立案，經學校主管機關再限期辦理而未完成，或其設校活動涉有違法情事者，學校主管機關得撤銷或廢止原籌設許可，並公告之；必要時並得由法人主管機關撤銷或廢止學校法人之設立許可。」，被告所屬教育局依上開法令訂定「臺北縣私立國民中小學申請籌設標準作業流程說明」（下稱籌設作業），將私立學校設立分為「籌設」、「立案」、「招生」3階段，籌設學校之申請人若無法依私立學校法第35條第1款規定之時程（3年內）完成私立學校之籌設及立案，被告得依同法第35條第3款規定撤銷或廢止原籌設許可，並公告之。
⑵訴外人丙○○依據籌設作業申請籌設學校，遵期檢送籌設
學校計畫與文件，並依國有財產法第51條規定循序辦理申購系爭校址用地，經該用地管理機關（即財政部國有財產局）同意其向被告提出籌設申請。復因系爭校址用地屬「非都市用地」，訴外人丙○○亦依內政部頒布「非都市土地變更編定執行要點」第4點規定辦理「興辦事業計畫應查詢項目及應加會之有關機關（單位）」，業已完成查詢25項禁限建規定。被告方於96年12月22日召開「本縣非都市土地使用編定審議小組」會議議決：「本案原則通過，於加註各局室審查意見之附款條件後，再辦理變更編定異動。」並於97年1月18日依規定同意訴外人丙○○之籌設申請，符合依法行政原則，且原告起訴狀中，亦未說明系爭行政處分是否該當行程法第111條所規定之重大且明顯瑕疵，尚難謂系爭處分有何重大明顯瑕疵之無效情形。㈡原告提起本件行政訴訟前，未曾向被告請求確認系爭行政處
分無效，或請求確認未果，與前揭行政訴訟法第6條第2項規定所示之確認行政處分無效訴訟之訴訟要件有間，顯非適法：查原告以其曾去函被告所屬教育局請求確認系爭行政處分所示之系爭校址用地「不」包含臺北縣土城市○○段○○○○○○號土地，惟被告所屬教育局逾30日不為確答，故而提起本件行政訴訟。然系爭行政處分製作機關為被告，已如前述，被告所屬教育局就系爭行政處分是否罹有重大明顯瑕疵而無效乙節，無確認之權限，是原告以被告所屬教育局逾30日不為確答提起本件行政訴訟，與前揭確認行政處分無效訴訟之訴訟要件有間，且該訴訟要件之不備顯非可得補正，應予裁定駁回原告之訴，方符法制。
㈢綜上，本件不備確認訴訟要件，原告亦未曾請求被告確認系
爭行政處分無效未果，且系爭行政處分「無」原告指陳損害其權利或利益等語，資為抗辯。聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷：㈠按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認
其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」為行政訴訟法第6條第2項所明定。其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序。又起訴而欠缺行政程序，並非原告一己所能補正，法院無庸定期命補正，得認起訴不備法定要件，為不合法而逕行裁定駁回之。然在裁定駁回前，如行政處分已經原處分機關為實質審查確認並非無效，應認為行政程序之欠缺因而補正（最高行政法院94年度判字第199號判決參照）。經查，本件原告起訴請求確認被告97年18月18日北府教環字第0970010445號函部分（同意於○○段688-6地號籌設○○國小）之行政處分無效，於起訴前雖曾於99年1月29日及同年3月4日函請被告所屬教育局確認○○國小籌設範圍不包括○○段688-6地號土地，然並未踐行請求被告確認該行政處分為無效之行政程序，因被告於本件訴訟中已將答辯狀送達原告，並於本院行準備程序中，主張所為上開處分為合法有效，足徵被告已就原處分為實質審查確認並非無效，是依前述說明，應認原告提起本件確認之訴之行政程序欠缺因而補正。
㈡原告有無即受確認判決之法律上利益？
1.按行政訴訟法第6條第1項規定，提起確認行政處分無效之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。故提起確認行政處分無效之訴，必須具備有即受確認判決之法律上利益。所謂即受確認判決之法律上利益，須因行政處分是否生效不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。且行政確認訴訟保護之利益限於公法上利益，私法上利益則非行政訴訟法確認訴訟標的。若原告提起確認行政處分無效之訴，不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護必要要件，應以判決駁回之。
2.原告主張其向國有財產局承租○○段688-6地號土地，依法就承租土地有承購權利，但因被告核准○○國小籌設範圍包括688-6地號土地，並將之通知國有財產局及通知台北縣政府地政局辦理地目變更為學校用地，致財政部國有財產局台灣北區辦事處以99年3月19日台財產北處字第09940007681號函，同意由○○國小籌備處逕洽被告申請辦理，並註銷原告申購案，可見原告依法承購之權利已經遭受侵害，原告自有即受確認判決之法律上利益等語。按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之有所爭執，自應循民事訴訟程序解決，此有司法院釋字第448號解釋可稽。準此，財政部國有財產局綜理國有財產事業（參考國有財產法第9條），就個別國有財產所為之出租、出售行為，係代表國庫為國有財產之管理或處分，無關公共事務之目的，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分。行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟，亦有改制前行政法院58年判字第270號判例可稽。本件原告於98年4月3日向國有財產局申購○○段688-6地號國有土地，另有○○國小亦於96年
7月2日申請專案讓售該土地，滋生競購情事。嗣國有財產局以○○段688-6地號土地經被告表示確有提供作為籌設○○國小校地之需求，爰依「國有非不動產讓售作業程序」第24點第5款（其他經出售機關審查不宜讓售者）之規定，註銷原告就該土地之申購案。國有財產局註銷原告對系爭國有土地之申購案，係拒絕與原告成立買賣系爭土地之意思表示，揆諸前述，核屬私法上之行為，則原告所主張之申購國有土地之權益受損即便屬實，亦屬私權紛爭而非公法事件。按諸行政確認訴訟保護之利益限於公法上利益，私法上利益則非行政訴訟法確認訴訟標的，申購土地既非公法上權益，原告提起本件行政確認訴訟，欠缺權利保護要件。
㈢原處分核准○○段688-6地號為○○國小籌設範圍部分，是
否無效？按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。而所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容有任何人一望即知之瑕疵，已達重大明顯程度，而自始、當然、確定不生效力。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，即以一般人一望即知其瑕疵。查原處分記載合於行政程序法第96條規定，並無行政程序法第111條第1款至第6款例示之情形，且該處分內容亦無何一望而知之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第111條第7款規定亦不相符；縱使原告主張○○段688-
6地號土地不應包括在○○國小籌設範圍屬實，亦屬被告就系爭處分核准範圍之事實有無錯誤違法，而得予撤銷○○段688-6地號土地為學校籌設範圍之問題，該部分並非當然無效。是原告僅以國有財產局拒絕其申購○○段688-6地號土地，即認被告核准○○段688-6地號土地為○○國小籌設範圍部分之行政處分無效，為無理由。
五、綜上所述，原告之主張均非可採。原告提起本件訴訟，請求確認被告原處分核准○○國小籌設校址包括○○段688-6地號土地部分之行政處分無效，為無理由，應予駁回。本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法經核於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年9月23日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官黃本仁
法官李玉卿法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年9月23日
書記官蔡逸萱