裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第840號判決
裁判日期：民國99年09月23日
裁判案由：身心障礙者權益保障法
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第840號99年9月2日辯論終結原告財團法人苗栗縣私立親民啟能教養院代表人甲○○○○○○被告內政部代表人乙○○○○○○訴訟代理人丙○○上列當事人間身心障礙者權益保障法事件，原告不服行政院中華民國99年7月6日院臺訴字第0990099520號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係苗栗縣立案身心障礙福利機構，被告辦理第7次全國身心障礙福利機構評鑑（下稱第7次評鑑），原告經評鑑為丙等，經通知停止資本支出補助1年，教養服務費停止補助至完成改善，並通過複評（成績乙等以上）為止，且改善期間開始至複評通過前，不得增收或新收身心障礙者。嗣原告經於98年7月24日複評結果，仍列為丙等，原告申請複查，被告於98年11月20日召開第7次評鑑委員會第13次會議審查結果，仍維持原評分，被告即以98年12月4日內授中社字第0980718483號函（即本件原處分），檢送評鑑複評結果，請苗栗縣政府轉知原告，持續停止資本門支出及教養服務費等補助至改善完成前，持續停止相關補助，並請苗栗縣政府令限期改善，限期改善期間內不得新收個案等語。原告不服，主張依被告頒布之第7次評鑑實施計畫第13項，並未規定無評鑑丙等、丁等機構停止非屬資本門之教養服務費之補助，故被告以原處分停止教養服務費之補助，係屬違法；又被告對於推展社會福利補助經費申請補助項目及基準亦無法律明確授權，故原處分應為無效，依行政程序法第11
1條規定，原處分具重大明顯瑕疵，應予撤銷。原告於99年
1月13日提起訴願，復於99年4月19日以提起訴願逾三個月不為決定提起本件行政訴訟；訴願機關則以審理必要，於99年5月7日以院台訴字第0990007995號函通知訴願決定期限延長2個月，嗣於99年7月6日駁回原告訴願。
二、本件原告主張：㈠原處分對複評未達70分者，停止資本門支出及教養服務費等
之補助，為逾越權限之處分，侵害人民權益。被告97年1月24日內授中社字第0970715342號函頒布第7次評鑑實施計畫第13項規定，除停止政府資本支出之補助1年，並由主管機關遴選適當之專業人員或委請績優機構定期予以輔導外，並無其他限制規定，停止教養服務費之補助，係屬違法。
㈡原告就身心障礙者權益保障法（下稱身障法）第93條內容爭
議之情形曾向立法院請願，並經被告99年4月22日內授中社字第099007188號函，證實疏漏，故原處分之依據有待商榷。
㈢訴願決定理由謂「政府對社會公益事業補助是否停止，並不
涉及處罰議題，並須視國家財務狀況決定，……難謂有違法律保留原則」，其法律見解顯與司法院釋字第313、394、
402號等解釋案產生扞格，違反憲法第23條精神。㈣參照司法院釋字第520號解釋案理由書「法定預算及行政法
規之執行，均屬行政部門之職責，…，若法律本身無決策裁量或選擇裁量之授權，該管機關即有義務為符合該當法律效果之行為…」「法定預算中維持法定機關正常運作及履行其法定職務之經費，因停止執行致影響機關之存續，若仍任由主管機關裁量，即非法之所許。」「立法機關通過之預算案拘束對象非一般人民而為國家機關…。至預算法雖無停止執行法定預算之禁止明文，亦不得遽謂行政機關可任意不執行預算。…」內政部據以行政處分之法規命令，並無任何法律授權，應屬無效且涉及侵害人民之權益，應予撤銷。聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠對於評鑑結果未達70分（即丙、丁等）之機構，被告依規定
停止資本門及教養服務費等補助於法有據。第7次評鑑實施計畫第13點明定，對於評鑑丙、丁等機構，各級主管機關應停止政府資本支出補助1年。被告依據身障法第3條規定，訂定「內政部推展社會福利補助作業要點」、「內政部98年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」以協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利品質及水準。為鼓勵民間非營利單位協同政府推動社會福利工作並使補助經費之運用發揮最高效益。上述規定係基於社會資源與政府預算之有限性，考量資源運用之效益，故明定身心障礙福利機構績效良好者，始符合受獎助、補助資格之訂定，實符資源配置之效益原則與公平正義精神。原告經第7次身心障礙福利機構評鑑結果列為丙等，被告依相關規定併請主管機關轉知受評機構停止相關補助（包括資本門及教養服務補助）並無不當。且原告於前接受被告第6次身心障礙福利機構評鑑結果列為丁等，被告依相關規定停止相關經費補助時，原告亦不服，循序提起行政訴訟，業經判決原告駁回之訴確定。
㈡按身障法第93條第1項第4款條文內容縱有疏漏，仍不影響
第7次評鑑結果及相關處分。身障法第3條明定中央主管機關掌理下列事項「…全國性身心障礙福利機構之輔導、監督及評鑑事項」。另第64條明定「主管機關應定期輔導及評鑑身心障礙福利機構。…機構之評鑑項目、方式、獎勵及輔導改善等事項之辦法，由主管機關定之」；被告依據母法修訂公布相關子法「內政部身心障礙福利機構評鑑及獎勵辦法」暨行政命令「第7次全國身心障礙福利機構評鑑實施計畫」。而前述評鑑及獎勵辦法第8條並已明定身心障礙福利機構評鑑結果分為優、甲、乙、丙、丁等5種等第，而同法第10條對於經評鑑為丙、丁等之機構應依母法第92條及第93條相關規定辦理；另在該次評鑑實施計畫第13點亦明定，對於評鑑丙等或丁等機構視為身障法界定之辦理不善機構，各級主管機關應停止政府資本補助1年。另由於第7次評鑑辦理期間適逢「身心障礙者保護法」修訂為「身心障礙者權益保障法」，為明確本部辦理第7次評鑑工作之法源，故於前述機構評鑑及獎勵辦法第11條訂定過渡條款，亦即第7次評鑑仍由中央主管機關對全國身心障礙福利機構統一實施評鑑，並沿用88年訂頒之「身心障礙福利機構評鑑辦法」，該評鑑辦法對於評鑑結果亦為優、甲、乙、丙、丁等5種，並對於經評鑑為丙、丁等機構停止資本支出補助1年。綜上所述，被告依據母法授權修訂相關子法暨行政命令以執行第7次全國身心障礙福利機構評鑑及後續處分，對原告（評鑑結果為丙等）停止資本補助及教養服務費補助均於法有據，縱母法第93條第1項第4款條文出現應屬子法範疇之條文內容，惟仍不影響原告應受評鑑之義務及評鑑結果為丙等之法律處分等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要之事實，有各該函、原處分及訴願決定等在卷可憑，為可確認之事實。歸納兩造陳述意旨，本件主要爭點在於：被告以原告複評結果未達70分，除持續停止資本門支出外，亦停止教養服務費之補助，是否違誤？
五、本件適用法規：㈠按行為時身障法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央
為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條第3款及第9款規定：「中央主管機關掌理下列事項：…三、中央身心障礙福利經費之分配及補助事項。…九、全國性身心障礙福利機構之輔導、監督及評鑑事項。」同法第64條規定：「（第1項）主管機關應定期輔導及評鑑身心障礙福利機構。（第2項)前項機構經評鑑成績優良者，應予獎勵；經評鑑成績不佳者，主管機關應輔導其改善。（第3項)第1項機構之評鑑項目、方式、獎勵及輔導改善等事項之辦法，由主管機關定之。」被告為身障法之中央主管機關，依同法第64條第3項授權訂定身心障礙福利機構評鑑及獎勵辦法（下稱評鑑及獎勵辦法。97年1月30日內政部內授中社字第0970715363號令修正發布名稱及全文，並自發布日施行，原名稱身心障礙福利機構評鑑辦法，下稱評鑑辦法）第7次評鑑對機構績效之考績考評期間係自94年起至接受實地訪評日止（見被告資料卷頁31），依修正後評鑑及獎勵辦法第11條「本法中華民國96年7月11日修正前已開始辦理之身心障礙福利機構評鑑工作，仍依本辦法修正前規定辦理。」適用修正前之評鑑辦法。複評原擬於98年7月至
8月實施，惟受莫拉克風災影響，延至98年9月28日完成（見被告資料頁15），故複評時應適用後評鑑及獎勵辦法。查修正前後第8條規定內容相同，即「評鑑結果分為以下等第：一、優等。二、甲等。三、乙等。四、丙等。五、丁等。本部應將評鑑結果公告。」修正後第3條「身心障礙福利機構之評鑑至少每三年舉辦一次。」第7條「評鑑項目如下：
一、組織管理。二、環境設施及安全維護。三、專業服務。
四、權益保障。五、改進及創新措施。六、其他經評鑑小組決議評鑑之項目。評鑑小組應訂定評鑑實施計畫及評鑑指標，並由本部於評鑑實施前一年公告。前項評鑑實施計畫應包括實施期程、評鑑流程、等第認定基準。本部應定期檢討評鑑項目及評鑑指標。」修正後第11條規定「（第1項）身心障礙福利機構經評鑑為丙等或丁等者，本部應依下列規定辦理：一、令其不得新收身心障礙者。二、令其提出改善計畫書限期改善，改善期限不得超過六個月，並得遴選專業人員或機構實施輔導。三、改善期限屆至後二個月內應實施複評，複評仍列丙等以下，或因可歸責該機構事由致未能如期完成複評者，視為屆期仍未改善，應依本法第92條、第93條規定辦理。（第3項）複評及再複評之實施，均應依第一次評鑑之流程、方式、評鑑項目與指標及等第基準辦理。」而身障法第92條第1項規定：「身心障礙福利機構於主管機關依第90條、第93條、第94條規定限期改善期間，不得增加收容身心障礙者，違者另處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」第93條規定：「主管機關依第64條第1項規定對身心障礙福利機構輔導或評鑑，發現有下列情形之一者，應令限期改善；屆期未改善者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並按次處罰：一、業務經營方針與設立目的或捐助章程不符。二、違反原許可設立之標準。三、財產總額已無法達成目的事業或對於業務財務為不實之陳報。四、經主管機關評鑑為丙等或丁等。」㈡被告復依據身障法第64條、評鑑及獎勵辦法，以97年1月24
日內授中社字第0970715342號函頒布「第7次全國身心障礙福利機構評鑑實施計畫」（被告資料卷頁57），其內容略以「六、受評鑑對象與評鑑指標之適用（一）應受評鑑機構及考評時間：凡於96年1月1日前完成立案之身心障礙福利機構及縣市主管機關辦理或委外經營管理之身心障礙福利服務中心皆應接受本次評鑑。十一、受評機構評分等第標準：（一）優等：總平均分數90分以上者。（二）甲等：總平均分數80分以上未達90分者。（三）乙等：總平均分數70分以上未達80分者。（四）丙等：總平均分數60分以上未達70分者。（五）丁等：總平均分數60分以下者。十三、輔導與處分措施：評鑑丙等或丁等機構視為身心障礙者保護法界定之辦理不善機構，依以下方式輔導與處分：（一）評鑑丙等機構：各級主管機關應停止政府資本支出之補助1年，並由各級主管機關遴選適當之專業人員或委請績優機構定期予以輔導。」又被告為協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利品質及水準，制定推展社會福利補助作業要點（下稱補助作業要點），補助作業要點規定「二、補助對象及項目：（一）一般性補助：依申請補助項目及基準規定各該補助項目之補助對象及項目為限。（二）政策性補助：由內政部（以下簡稱本部）依政策需要另定之。三、補助標準：（一）一般性補助：依本部預算額度，申請計畫內容、執行能力、申請補助項目及基準規定核算補助經費……（二）政策性補助：視預算額度，由本部依政策需要核定。十
一、其他：（一）申請補助項目及基準由本部另定之。」而被告依上開補助作業要點訂定各年度推展社會福利補助經費申請補助項目及基準，其規定略以：「參、身心障礙福利。
一、身心障礙福利機構建築物及設施設備（二）補助原則：
10、經本部97年度身心障礙福利機構評鑑為丙等或丁等之機構，停止資本支出補助。但經輔導限期改善並獲複評成績改列乙等以上者，始得提出申請。二、補助身心障礙者教養機構服務費（二）補助原則：2.……經評鑑為丙等或丁等者，停止補助。但經輔導限期改善並獲複評成績改列乙等以上者，始得提出服務費申請。」上開被告本於授權所作法規命令未逾授權範圍與立法精神，本件得予適用。
六、經查原告係苗栗縣立案身心障礙福利機構，被告為促進身心障礙福利機構發展與經營管理理念，及提昇機構服務績效，以確保受服務者權益及生活品質，進而與社區融合，保障身心障礙者之福祉，辦理第7次評鑑。原告經評鑑為丙等，有評鑑報告可憑（被告答辯資料頁6、25至27），被告以97年12月2日內授中社字第0970716196號函苗栗縣政府轉知原告，略以被告將停止對辦理不善（丙、丁等）機構之資本支出補助1年，另教養服務費停止補助至完成改善，並通過複評（成績乙等以上）為止等；請苗栗縣政府暫不受理原告相關補助申請，並函令原告限期於6個月內（97年12月16日起至98年6月15日止）改善，並於98年1月31日前提出改善計畫書後函轉被告，改善期間苗栗縣政府得視需要遴選專業人員或委請績優機構實施輔導等語（同上資料第21頁）。嗣原告於98年7月24日複評結果，仍列為丙等，原告申請複查，被告於98年11月20日召開第7次評鑑委員會第13次會議審查結果，維持原評分（同上資料頁15至19、35至40）。則依行為時之補助作業要點及補助經費申請補助項目及基準規定，並於評鑑為丙等之福利機構，應停止補助資本支出及教養機構服務費，經輔導限期改善並獲複評成績改列乙等以上者，始得提出教養機構服務費申請。被告遂以原處分請苗栗縣政府轉知原告，依評鑑及獎勵辦法第10條及推展社會福利補助經費申請補助項目及基準規定，原告複評結果為丙等，持續停止資本門支出及教養服務費等補助至改善完成前，並依身障法第92條、93條規定請苗栗縣政府令限期改善，限期改善期間內不得新收個案。苗栗縣政府據以98年12月30日府勞社福字第0980225723號函知原告，並限期於99年12月31日前持續針對評鑑缺失改善，合於前揭規定，並無不合。
七、原告雖主張被告其複評仍為丙等，依「推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」持續停止相關補助，該申請補助項目及基準，並無法律明確授權，應為無效云云。按被告為身障法之中央主管機關，依同法第64條第3項授權訂定身心障礙福利機構之評鑑項目、方式、獎勵及輔導改善等事項。被告據以制定補助作業要點及申請補助項目及基準，觀其內容係就補助對象、標準、原則及金額，申請程序、審查作業、財務處理，予以規定，核屬就執行身障法有關之細節性、技術性之事項，並未涉及限制人民自由權利，則與法律明確性原則尚無不合，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸。是原告主張被告訂定之補助作業要點及申請補助項目未有法律之授權或者違反法律授權，而違反授權明確性並無理由。又政府對社會公益事業補助是否停止，並不涉及處罰議題，並須視國家財政狀況決定，並無法律保留原則之適用（最高行政法院97年度裁字第4057號裁定參照）。法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。然給付行政措施如未限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違。公部門對於身心障礙福利機構之經濟補助，屬給付行政措施；被告依身障法第3條第3款之規定，本於中央主管機關權責考量補助經費之有限性，訂定內政部推展社會福利補助作業要點、各年度推展社會福利補助項目及基準規定，並無違法律保留原則。再按原告所舉司法院釋字第313號解釋文「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」、第394號解釋文「至於對營造業者所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之」及第402號解釋文「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之。」均釋明法律之授權涉及人民自由權利之限制者，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之，其情節與本件係以給付行政為對象，並不相同，故原告謂本件停止補助，為逾越權限之處分，侵害人民權益，有違法律保留原則，亦與司法院釋字第313、394、402號解釋，產生扞格，違反憲法第23條精神云云，委不足取。
八、原告謂身障法第93條內容有疏漏，故原處分之依據有待商榷。惟按身障法第93條規定：「主管機關依第64條第1項規定對身心障礙福利機構輔導或評鑑，發現有下列情形之一者，應令限期改善；屆期未改善者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並按次處罰：一、業務經營方針與設立目的或捐助章程不符。二、違反原許可設立之標準。三、財產總額已無法達成目的事業或對於業務財務為不實之陳報。四、經主管機關評鑑為丙等或丁等。」查其立法意旨在於身心障礙福利機構對其整體業務經營狀況亦宜有注意，以維持其公益屬性並確保障礙者權益，惟宜有先予改善之機會，故訂定本條文。本件被告係依據「推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」停止相關補助，尚非依據身障法第93條規定予以裁罰；原處分引用身障法第93條在於說明原告為身障福利機構，若未於期限內改善者，屆期將處以罰鍰，對原告權益不因此項說明發生任何變動，核與本件係相關補助停止之爭議無涉；又查第7次評鑑辦理期間適逢「身心障礙者保護法」修訂為「身心障礙者權益保障法」（96年7月11日修正公布名稱），故修正後之評鑑及獎勵辦法第11條訂有過渡條款，亦即第7次評鑑仍由中央主管機關對全國身心障礙福利機構統一實施評鑑，並沿用88年訂頒之「身心障礙福利機構評鑑辦法」，惟不論依修正前之評鑑辦法或修正後評鑑及獎勵辦法，對於評鑑結果均分為優、甲、乙、丙、丁等5種，並對於經評鑑為丙、丁等機構停止資本支出補助1年，原告經評鑑為丙等，故停止資本支出補助1年；被告另依據母法授權修訂相關子法暨行政命令，據以執行第7次全國身心障礙福利機構評鑑及後續處分，對原告（評鑑結果為丙等）停止資本補助及教養服務費補助，亦無不合（如前述五），原告所稱母法第93條第1項第4款之疏漏，並不影響原告應受評鑑之義務及評鑑結果為丙等暨複評仍為丙等之事實，從而該條文內容是否有疏漏對系爭處分之合法性並無影響。
九、按被告為辦理身心障礙福利機構評鑑應設評鑑小組，其任務如下：「一、規劃、研究、諮詢、協調及執行身心障礙福利機構之評鑑。二、其他有關身心障礙福利機構評鑑事宜。」「評鑑小組置委員13人至19人，其中一人為召集人，由業務單位主管兼任，其餘委員由本部就下列人員聘兼任組成之：
一、本部及其他相關機關代表。二、身心障礙福利相關領域學者或專家。三、身心障礙者團體及家屬團體代表。四、績優身心障礙福利機構代表。前項各款代表總額不得逾委員總人數三分之一，第三款、第四款代表之遴聘，得由相關團體或機構輪流擔任。」評鑑及獎勵辦法第4、5條定有明文。
第7次評鑑實施計畫規定「五、評鑑組織（一）組織：1.評鑑委員會：依據『身心障礙者權益保障法』第64條規定：由內政部成立身心障礙福利機構評鑑委員會（以下簡稱評鑑委員會）。委員會置委員25人，其中1人為主任委員，由內政部社會司司長兼任，其餘委員分別由各級主管機關、具有身心障礙福利實務經驗之專家、身心障礙者團體或家屬團體及身心障礙福利機構各聘代表6人組成之。2.實地評鑑小組：
實地評鑑小組之組成以現任評鑑委員會委員擔任為原則，惟因受評機構數眾多，必要時得再聘請具實務經驗之各級主管機關工作人員、專家學者、身心障礙福利團體工作人員或家長、身心障礙福利機構工作人員等擔任實地評鑑人員與評鑑委員會委員共同組成實地評鑑小組。各機構實地評鑑小組成員，應包括行政主管類1人、專家學者類1人、身心障礙者家屬或其代表類1人，機構代表類1人，參加實地評鑑人員應遵守利益迴避原則，且同一機構團體以不超過2人為限，以維評鑑之客觀公正。」「七、實地評鑑方式與時間（一）各場次委員選任各機構實地訪評委員之選擇，各依其專業領域分組後，採隨機方式抽選安排，以維中立客觀。（二）評鑑方式1.審閱書面資料：有關組織管理、建築物及設施設備、專業服務、權益保障、改進及創新措施等5大項相關書面資料。2.現場晤談：與服務人員及服務使用者之晤談。3.現場實務觀察評估。4.其他：經評鑑委員會決議評鑑之項目（三）評鑑時間日間服務機構原則為4小時至8小時；住宿機構原則為8小時至16小時，福利服務中心評鑑時間參照日間服務機構標準辦理。」原告於複評程序進行中及訴願程序中，就複評程序及結果並無異議，至本院準備程序始主張複評有問題，但並未舉證以實其說。本件於98年7月24日複評，評鑑時間為一日，由四位委員實地訪評，原告應改進事項包括：組織管理、會計與財務管理、建物與設施、專業服務等，複評總分68.29分，等第為丙，並無不符（見被告資料卷頁20），原告此部分主張不足採信。
十、綜上所述，本件被告所為原處分，揆諸首揭條文規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述等，經核與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年9月23日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官黃本仁
法官李玉卿法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年9月23日
書記官蔡逸萱