裁判字號：最高行政法院91年判字第1840號判決
裁判日期：民國91年10月17日
裁判案由：勞保
最高行政法院判決九十一年度判字第一八四○號
上訴人甲○○被上訴人勞工保險局代表人乙○○右當事人間因勞保事件，上訴人對於中華民國九十年八月十五日臺北高等行政法院八十九年度訴字第二八一一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由上訴人起訴主張：勞工保險條例第五十三條附表二「勞工保險殘廢給付標準表」，係經立法院三讀通過，於民國六十八年二月十九日經總統公布施行，並於七十七年二月三日及八十四年二月二十八日修正，並無肺功能損失程度審定標準，亦無增列肺功能損失程度審定標準之制定。顯見在修法時一致同意「塵肺症」障害等級之審定；應比照精神、神經審定基本原則，審定其等級。但被上訴人不依正當法律程序將肺功能損失程度審定標準，送立法院立法，卻依據勞工保險條例施行細則第八十條規定，以八十八年五月七日台八十八勞保二字第○二○五○五號函及八十八年八月四日以台八十八勞保三字第○○三三二○九號函發布「補充增列勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」於附註中規定具體審核標準，此行政命令並無法律明確授權，嚴重影響勞工之權益，違反「法律保留原則」，明顯違反司法院釋字第三六七號解釋，牴觸中央法規標準法第五條第二款關於人民之權利、義務者應以法律定之；第六條應以法律規定之事項，不得以命令定之；及第十一條法律不得牴觸憲法、命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令等規定。上開二函，未詳加思考，造成行政命令發布前申請殘廢給付，與行政命令發布後申請殘廢給付，有二種不同之審查標準給付方式，有違社會保險給付公平一致性之原則，更牴觸中華民國憲法第七條之規定。按被保險人因職業傷害或罹患職業病，經治療終止後如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，依同表規定之殘廢等級及給付標準，增加百分之五十，一次請領殘廢補助費；被保險人領取職業傷害給付期滿，尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久不能復原者，得比照前項規定辦理，勞工保險條例第五十四條定有明文。又胸腹部臟器機能遺存障害，須將症狀綜合衡量，永久喪失勞動能力與影響其日常生活活動或社會生活之狀況及需他人扶助之情形，比照精神、神經障害等級審定基本原則，綜合審定其等級。塵肺症障害等級之審定：塵肺症障害亦應照前述胸腹部臟器障害等級審定之原則，審定其等級，復為勞工保險殘廢給付標準表第四十四至第四十七項及附註二、四所明定。由是觀之，胸腹部臟器第一級殘廢，係指胸腹部臟器機能遺存極度障害，終身不能從事任何工作，經常需要醫療護理或專人周密照護者而言，參酌精神、神經障害等級審定基本原則，應達於為維持生命之日常生活活動之一部須他人扶助之程度，始足當之。而胸腹部臟器第二級殘廢，係指胸腹部臟器機能遺存高度障害，終身不能從事任何工作，日常生活需人扶助者，依同原則，應達於為維持生命必要之日常生活活動之一部須他人扶助之程度，始屬相當。而胸腹部臟器第三級殘廢，係指胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身不能從事任何工作。而胸腹部臟器第七級殘廢，係指胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身只能從事輕便工作。勞工保險殘廢給付標準表中、精神障害第三項第三級及精神障害第四項第七級，神經障害第七項第三級及神經障害第八項第七級，以及胸腹部臟器第四十六項第三級，胸腹部臟器第四十七項第七級之身體障害之狀態中，並無規定應達於為維持生命之日常生活活動之一部須他人扶助之程度。此四項殘廢給付等級，只強調工作能力：終身不能從事任何工作，終身只能從事輕便工作。上訴人於八十八年二月三日經台灣省慢性病防治局醫師鑑定為：塵肺症第四症度「輕度侷限型肺通氣障礙，僅能從事輕便工作」，依前述規定，應是符合殘廢給付標準表第四十七項第七級四四○日殘廢給付（因職業病加百分之五十）為六六○日殘廢給付，而非被上訴人審定之第五十二項、第十二等級一○○日（因職業病加百分之五十）為一五○日殘廢給付十二萬六千四百三十五元。依勞工保險條例第一條規定，該條例未規定者，適用其他法律。被上訴人在核付被保險人殘廢給付時，應以保險法第五十四條第二款保險契約之解釋，應探求契約當事人之真意，不得拘泥於所用文字；如有疑義時，以作有利於被保險人之解釋為原則。上訴人八十八年二月十日，申請塵肺症殘廢給付時，依塵肺症比照神經、精神障害審定原則，本請領殘廢案，依保險法第五十四條第二款之規定，應符合勞工保險殘廢給付標準表中、精神、神經障害等級審定基本原則『第四項及第八項殘廢給付』之規定。上訴人應是第七等級四四○日殘廢給付，因職業病加百分之五十為六六○日殘廢給付，而非被上訴人審定之第五十二項第十二等級殘廢給付一○○日因職業病加百分之五十之一五○日殘廢給付。被上訴人以行政命令限制人民權利，顯然違法。爰求為將一再訴願決定及原處分撤銷，並命被上訴人為給付之判決。
被上訴人則以：依勞工保險條例第五十四條第一項規定：「被保險人因職業傷害或罹患職業病，經治療終止後，如身體遺存障害適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，依同表規定之殘廢等級及給付標準，增給百分之五十，一次請領殘廢補償費。」又依勞工保險殘廢給付標準表之胸腹部臟器障害系列附註二規定，胸腹部臟器障害等級之審定：胸腹部臟器機能遺存障害，須將症狀綜合衡量，永久喪失勞動能力與影響其日常生活活動或社會生活活動之狀況及需他人扶助之情形，比照精神、神經障害等級審定基本原則，綜合審定其等級。附註四規定「塵肺症」障害等級之審定：塵肺症障害亦應按照前述「胸腹部臟器障害」等級審定之原則，審定其等級。其中「胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身衹能從事輕便工作者」係屬第四十七障害項目第七殘廢等級，給付四四○日，「胸腹部臟器遺存障害者」係屬第五十二障害項目第十二殘廢等級，給付一○○日。附註六規定：「胸腹部臟器遺存障害者」係指胸腹部遺存機能障害，致工作上確有明顯之阻害而由醫學上可予證明者。另依「勞工保險塵肺症審定準則」二、塵肺症症度區分基準，塵肺症症度被審定為第二症度以上者，為勞工保險職業病，同準則三規定，勞工保險塵肺症之檢定，依左列各項檢查之施行審定之：㈠Ｘ光攝影檢查。（全胸部直接或特殊攝影者）㈡粉塵作業經歷調查。㈢胸部臨床檢查。㈣結核精密檢查．．．㈤心肺功能檢查．．．㈥其他檢查．．．。本件上訴人以其離職退保後罹患塵肺症申請職業病殘廢給付，並檢送台灣省慢性病防治局八十八年二月三日開具之殘廢診斷書、塵肺症診斷書及其胸部Ｘ光片為證，被上訴人據以核定上訴人所患符合首揭標準表第五十二項第十二等級，乃按該等級加給百分之五十核發一五○日職業病殘廢給付，揆諸首揭規定並無不合。按塵肺症殘廢給付，須就被保險人所檢送之殘廢診斷書、塵肺症診斷書及胸部Ｘ光片綜合研判審查，惟前開資料之判讀涉及高度之醫學專業知識，被上訴人之人員並非專業人士，如無借重專科醫師提供醫學專業知識，勢難行使審核之職權，是被上訴人延請專業醫師提供意見俾利審查，原為此類案件事理上必然之需求，並無不當，況被上訴人僅係借助專業醫師之專業意見，終局作成核定者仍為被上訴人。且勞工保險局組織條例第十一條第二項明定被上訴人得視業務需要聘用兼任醫師十二人至二十人，另勞工保險條例第二十八條、第五十六條及同條例施行細則第六十一條規定保險人為審核保險給付，得調查有關之文件、得另行指定醫院或醫師複檢，上開規定雖未明定被上訴人得聘用醫師，惟被上訴人既得調查有關文件及另行指定醫院或醫師複檢，自必需有醫師判讀相關文件並提出專業意見，是以上規定均足為授權之依據，故被上訴人就塵肺症案件聘請專科醫師提供專業意見並無不當。據被上訴人及勞工保險監理委員會專業醫師審查均認，依上訴人胸部Ｘ光片及肺功能測試，判定上訴人所患為第三症度塵肺症，符合前揭殘廢給付審定標準第五十二項第十二等級。復依前開法令規定，塵肺症障害等級之審定，應按照「胸腹部臟器障害」等級審定之原則而審定，並須依各種檢查方式檢定。症度之區分基準，祗係塵肺症審定為職業病之基準，故規定被審定為第二症度以上者，始為勞工保險職業病，其殘廢給付之等級及標準，仍須依上開綜合審定原則並就肺功能損失程度之臨床症狀而審定之。故雖同為塵肺症患者，惟因塵肺症分布密度、塵肺症度及心肺功能檢查結果等均不同，給付等級自有差異。上訴人所訴各節顯無可採，請駁回其訴等語資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：勞工保險局組織條例第十一條第二項規定：「本局得視業務需要聘用兼任醫師十二人至二十人及財務專業人員五人至十人。」勞工保險職業病殘廢給付僅係針對該職業病所造成之身體障害為補償，是被保險人如有因其他非該職業病導致之身體障害，於審核時自當予以排除，塵肺症係職業病，其殘廢給付亦應依前開原則審查。塵肺症殘廢給付，須就被保險人所檢送之殘廢診斷書、塵肺症診斷書及胸部Ｘ光片綜合研判審查，前開資料之判讀涉及高度之醫學專業知識，被上訴人之人員既非專業人士，如無借重專科醫師提供醫學專業知識，勢難行使審核之職權，是被上訴人依上開規定聘用專業醫師提供意見俾利審查，原為此類案件必然之需求，自有其法律之依據，並無不當。查上訴人係離職退保後再請領殘廢給付，其請領時如依所檢送資料顯示有因身體機能自然退化或其他非塵肺症之病變導致之身體障害例如：肺結核、肺氣腫、肺炎、慢性支氣管炎、肺肋膜積水等，任何肺部感染所遺存之肺部病灶，皆有可能影響肺功能，自應排除上開原因所致之障害，僅就塵肺症部分為給付。上訴人係00年0月0日出生，於八十八年二月三日開具診斷證明書時，已年逾七十歲，如未曾罹塵肺症，依常情本僅可從事輕便工作，不可能再入礦坑從事採煤、運煤等粗重工作。依上訴人提出之台灣省慢性病防治局「勞工保險殘廢診斷書」亦載「輕度侷限型肺通氣障礙，僅能從事輕便工作」，惟參諸該院「勞工保險塵肺症診斷書」所附之肺功能檢查報告，其FVC為六十二．一％、FEV1：八十三．一％、FEV1/FVC：八十四．四％。被上訴人據上訴人提出之「勞工保險殘廢診斷書」、「塵肺症診斷書」及Ｘ光片，交由特約專業醫師提供意見後，憑以綜合判斷塵肺症對上訴人造成之障害程度，認符合首揭標準表第五十二項第十二等級，乃按該等級加給百分之五十核發一五○日職業病殘廢給付，應無不合。至殘廢診斷書所載之殘廢程度，原為出具醫師之個人判斷意見，被上訴人就上訴人之殘廢程度，原即得於職權範圍內依法認定事實，不受其他主觀判斷意見之拘束，此由勞工保險條例第二十八條、第五十六條及同條例施行細則第六十一條規定即明。上訴人主張被上訴人以其特約胸腔專科醫師審查上訴人之殘廢給付係違背憲法第一百五十三條規定照顧勞工之立法精神及不適格乙節，亦不足採。又本件上訴人申請給付（八十八年二月十日）及被上訴人核定時（八十八年三月二十四日）俱在行政院勞工委員會八十八年五月七日台八八勞保二字第○二○五○五號函補充、增列勞工保險殘廢給付項目，附表二「勞工保險塵肺症障害等級肺功能損失程度審定標準」函釋之前，被上訴人係依勞工保險條例第五十四條及勞工保險殘廢給付標準表所定之綜合審定原則而審核，非據前開函釋而為處分。遂認被上訴人適用勞工保險條例第五十四條、勞工保險殘廢給付標準表胸腹部臟器障害系列附註二、附註四、附註六、勞工保險塵肺症審定準則等相關法令，認定上訴人之殘廢程度符合勞工保險殘廢給付標準表第五十二項第十二等級，並按該等級加給百分之五十核發一五○日職業病殘廢給付計十二萬六千四百三十五元，一再訴願決定遞予維持，均無不合。並說明上訴人所訴不可採之理由，駁回其訴，核無違誤。上訴意旨仍執前詞，指原判決違憲、違法及法律保留原則云云，求為廢棄，核不足取，其上訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年十月十七日
最高行政法院第四庭
審判長法官廖政雄
法官趙永康法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國九十一年十月十八日