裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第382號判決
裁判日期：民國96年10月31日
裁判案由：優惠存款
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00382號原告甲○○被告臺北縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國95年12月1日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告係臺北縣新店市大豐國民小學退休教師，於民國（下同）93年8月1日退休並領取公保養老給付金額新臺幣（下同）1,595,500元，全數存入臺灣銀行股份有限公司新店分公司（下稱臺銀新店分行），被告依教育部95年
1月27日發布修正並自同年0月00日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱優惠存款要點）第3點之1規定，核算其於該要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額。由於原告原領取並存入臺銀新店分行之公保養老給付總額1,595,500元，高於依修正後優惠存款要點得續存優惠存款之最高金額1,370,783元。被告以95年9月7日北府人三字第0950630374號函（下稱原處分）通知原告，於優惠存款要點第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額1,370,783元辦理。
原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、按所稱行政處分者，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。被告以原處分審定原告儲存於臺銀新店分行之公保養老給付優惠存款金額1,595,500元，調整為最高不得超過1,370,783元之行政行為，係就公法上具體事件所為之決定，該當行政處分之要件。
二、原告與國家間存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，被告未補償原告，已然違法：
㈠按「高級中等以下學校教師之初聘以具有實習教師證書或教
師證書者為限；續聘以具有教師證書者為限。」教師法第12條第1項定有明文。復按公立國民中學聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立國民中學對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，以達成給付行政之公法上目的，性質上屬行政契約。其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致，是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限，最高行政法院92年裁字第1549號裁定明揭斯旨。
㈡原告原係公立學校之教職員，與國家間成立者自係公法契約
無疑，原告與國家間既存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款。退萬步言，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法145條至147條之規定，應補償原告之損失始得為之。
㈢自63年11月1日起所施行之優惠存款要點乃為照顧退休教職
員之生活所設，基於該要點之制度本旨及教職員與國家間雙方所締結之行政契約，保險養老給付之優惠存款實已成為契約內容之一部，國家自應受此契約之拘束，非有對公益之重大危害不得片面調整之。觀諸行政程序法第146條第1項之規定：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之大重危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。」之反面解釋足證。退萬步言，縱認該優惠存款已有對公益造成重大危害而須加以調整或終止，國家仍應依行政程序法第146條第2項之規定，補償原告因此所受之財產上損失。
三、被告對於侵害原告權利之優惠存款要點，未予審酌，逕為本件原處分，顯然違法：
㈠按一次退休（伍）金辦理優惠存款，始於國防部47年7月14
日鐘鐵字第366號令頒行之，陸海空軍官退伍除役軍官優惠儲蓄存款辦法，明定軍官領取一次退伍金得辨理優存。而公務人員一次退休金優惠存款建制緣起，係因早期公務人員待遇微薄，連帶影響退休實質所得偏低，因此立法院法制委員會遂於48年7月15日審查公務人員退休法修正草案時決議，要求銓敘部邀集相關機關會商退休金之給與標準，以彌補所領退休金偏低之情形。經銓敘部會商相關機關後決定，為保障退休人員生活，支領一次退休待遇准照軍方優存辦法辦理儲蓄，復經考試院會商行政院於48年7月25日以台48人字第4060號函覆同意後，於49年1月修正公務人員退休法施行細則第31條（現為第32條），規定退休人員支領一次退休金得辦理優存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。該部爰據與財政部於49年11月2日會銜發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（現名稱修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）。至於教育人員部分係比照公務人員實施，並由教育部與財政部於54年2月22日會銜發布「學校教職員退休金優惠存款辦法」（現名稱修正為「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」）。又軍人保險給付得辦理優惠存款於53年6月1日實施，因公務人員公保養老給付與軍保之退伍給付屬同一性質，基於文武衡平原則，經考試院函徵行政院63年11月8日台財前字第20647號函同意，公保養老給付比照軍保之退伍給付，得連同一次退休金辦理優惠儲蓄存款後，銓敘部於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，報奉行政院於64年2月3日函准實施。以上為軍公教人員優惠存款制度建制背景，亦即軍公教人員優存制度係始自從軍人，公教人員比照辦理。早期軍公教人員待遇微薄，當時優存利率非18%，而係比照一般利率行情再加5%，例如一般利率10%，優存利率即為15%，其後一度高達24%，優惠存款利率隨一般利率上下調整。68、69年時利率低，因退休公務人員反映，故當時規定優惠存款利率不得低於14.25%。72年時利率更低，當時考試院與行政院協調優惠存款利率不得低於18%，而此即為軍公教優惠存款利率18%之由來。
㈡按人民之財產權應予保障，為憲法第15條所明定。另參照臺
中高等行政法院93年簡字第122號判決略以：「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法所賦予之權利，應受保障。業據司法院釋字第187號釋示在案，是公務員依法辦理退休乃屬公法上權利之行使。而教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例施行細則第38條第1項規定頒訂優惠存款辦法，其中所定退休教職員『退休金優惠存款制度』，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之退休制度之一種，與『一般人民向銀行約定定存契約』之私法契約行為，迥然不同。意即，若公務員選擇支領1次退休金並辦理優惠利存款之退休制度時，該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分，應無疑義」。
㈢關於公保養老給付金額優惠存款，係以公立學校退休教職員
退休時之公保舊制年資養老給付最高月數，按當月保險俸（薪）給計算給付金額，其制度目的乃在照顧教職員退休後之生活，俾使其維持一定之生活水平，為退休金之一部，本質上係財產權，揆諸憲法第15條、司法院釋字第400號解釋意旨，即應受憲法保障。又參照前揭臺中高等行政法院93年簡字第122號判決意旨，亦肯認公保養老給付金額優惠存款之利率請求權亦屬公務員退休金請求權之一部分，益徵教職人員之財產權，不論其係基於公法關係或私法關係而發生，國家均應予以保障，以安定教職人員之生活，使其能專心於教學，方符憲法第167條獎勵教育事業之意旨。
四、公保養老給付金額優惠存款既係給付行政措施，且事關國家對其退休後之照護義務，係涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要：
㈠中央法規標準法第5條第2款規定：「關於人民之權利、義
務應以法律定之。」第6條規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」㈡公保養老給付金額優惠存款為退休金之一部，本質上係財產
權，須以法律定之，並無由以行政命令之方式加以規範，參照司法院釋字第443解釋，足徵關於公保養老給付金額優惠存款既係給付行政措施，且因涉及之對象涵蓋軍公教人員，牽涉層面深遠，且事關國家對其退休後之照護義務，並關係廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安定，應係涉及公共利益之重大事項，故應有法律或法律授權之命令為依據之必要。然教育部僅以系爭優惠存款要點第3點之1之便宜措施以減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉，並非以法律或有法律授權之命令規定，實與法律保留原則相悖。
㈢按優惠存款要點為政府每年編列預算，經立法院逐年以預算
案通過，長年運用，已成為習慣法甚明，而此具習慣法地位之優惠存款要點應係全體公務人員退休法制構成部分，如予實質變動，即屬法制層面之法律保留事項，應以法律定之。亦即本修正要點之修改內容為額度之調整，非18%之變動，故當屬整體實質退休法之制度法律事項，本件被告擅以優惠存款要點為職權命令，逕予修正，確實違反法律保留原則無誤。從而優惠存款要點第3點之1之修正，確已違反中央法規標準法第5條、第6條之法律保留原則。
五、被告原處分援引優惠存款要點第3點之1，確已違背「禁止溯及既往」原則：
㈠優惠存款要點第3點之1第2項規定：「前項人員每月退休
所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，便不超過退休所得上限百分比。」第7項規定：「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」第8項復規定：「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，便不超過退休所得上限百分比。」益徵上開修正之發布施行溯及施行前已退休之教職人員，並影響要點發布實施後退休教職人員之公保養老給付得辦理優惠存款金額，且第7項使本要點施行前已退休之教職人員公保養老給付優存利息之既得權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則，且嚴重戕害法秩序之安定。
㈡教育部徒憑其片面之意志粗率推翻前所訂定之行政法規之舉
，非惟使法律尊嚴無以維繫，更使政府之誠信蕩然無存，此參諸中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」足證被告適用修正後之優惠存款要點，顯然違背禁止溯及既往原則。
㈢「不溯及既往」者，乃民主憲政國家所應遵守之原則。亦即
法令經修正或新訂時，祇適用對法令修正或新訂以後發生之事實，不得追溯至正或新訂以前發生之事實。尤其修正或新訂之法令係屬不利於行為人時，更不得溯及既往。原告係在本次優惠存款要點修正前任職，應適用修正前之要點，優惠存款要點修正既應向後適用，則原告自無適用修正後之要點。乃被告竟無視上開原則適用之法理，竟以違反不溯及既往之優惠存款要點為本件處分依據，原處分已屬違法。
六、被告原處分顯已違反信賴保護原則：㈠基於法安定性之考量，且為保障人民依行政法規所享有之既
得權，並維護法律尊嚴，以落實「信賴保護」，此乃禁止溯及既往原則所由設。詳言之，信賴保護原則之適用，係國家提供人民信賴之基礎後，國家應考量其如何受本身所為事前行為所拘束之問題，一般而言，信賴保護原則旨在避免國家事後罔顧人民之信賴，使其遭受不可預測之損失或負擔。若因改革之必要須加以變更時，應以信賴保護之觀點來限制立法者之形成權。
㈡教育部片面變更公保養老給付金額優惠存款之內容，顯然違
約，且優惠存款要點自63年施行迄今已30餘年，公保養老給付金額優惠存款非惟係行政契約內容之一部，更成為教職員退休後所賴以維生之重要基礎，教育部驟然修正該要點，致使原告在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款遽遭限制並致生利息減少之損害，使原告原本對行政法規之信亦遭致嚴重破壞，教育部、被告此等作為顯違反信賴保護原則之情形顯然。
㈢人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當
保障，此乃信賴保護之法理基礎，此觀諸行政程序法第8條之規定：「行政行為，誠以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」另參照法院釋字第525號、第529號解釋所闡示：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方等憲法保障之意旨。」準此，教育部破壞信賴保護原則至鉅，且無採取合理之補救措施，亦無訂定過渡期間之條款以減輕原告之損害，嚴重侵蝕法治國家之根基。
㈣又「所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，安
排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，因此保障人民之既得權，並維護法律之尊嚴。又法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護，法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施後，制定或發布之機關依法定程序予以修改或廢止應兼顧規範對象信賴利益之保護，受規範象如已在因法規行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的，國家財產負擔等能力與公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所之公益目的，亦得確保。」「．．．亦即第三屆監察委員就任時，依信賴其受任期間之保障，並信賴於其任期屆滿後如任軍、公、教年資滿15年者，有依舊給與條例第4條擇領月退職酬勞金之公法上財產權利。本此信賴而就任，即是其對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，而須受信賴之保護。」司法院釋字第589號解釋理由書復釋在案。
㈤查原告在被告為本件原處分前，已因信賴既存之舊優惠存款
要點而安排或處置財產，已具信賴保護之法定要件，被告自不能因本件優惠存款要點之嗣後修正，迫使原告遭受不能預見之損害。加之原告確因舊優惠存款要點之施行而產生信賴基礎，已該當信賴要件之事實，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之益。迺被告竟無視信賴保護原則之適用，更堅守法治國之憲法基本原則，竟予片面修正，任令原告所受憲法保障之公法上財產權利遭受剝奪及侵害殆盡，從而原處分已不足維持。況原告與上開司法院釋字第589號解釋理由書所示，在服務時乃至目前均信賴享有舊優惠存款要點之公法上財產權利，自應確實保護，始足當之。然被告卻片面審定，減少原告優惠存款之金額，棄置原告已受憲法保障之公法上權利不顧，原處分已然違法。
㈥又本件被告未予補償，已然違法。查本件被告對於考試院於
94年11月10日第10屆158次會議中決議略謂：「⑵公務人員退休所得替代，照審幸會所列甲案通過。」之甲案中盡係剝奪原告已合法產生信賴而享有之憲法上公法財產權利，並無任何補救措施，復於95年2月16日宣布施行。而被告明知行政程序法第126條業已規定「原處分機關依第123條第4、5款規定廢止授予利益之合法行政處分，對受益人因信賴該處分遭財產上之損失，應給予合理之補償。」迺被告竟無視補償規定及大法官會議解釋之存在，逕自剝奪原告之權利，自應予以撤銷，以符法制。
七、優惠存款要點之修正變更，不符情事變更原則。教育部所謂基於情事變更原則修改優惠存款要點，然並未提出具體理由。再之所謂社會公平正義，並非以犧牲原告權利為手段，況原告適用優惠存款要點係基於當年政府之給付行政，原告並未以不當手段取得，因此並無所謂不公不義之情事。被告就銓敘部所謂空泛之情事變更原則，率予實施修正優惠存款要點，如此侵害原告基於信賴優惠存款利息之權利，被告原處分自應予以撤銷。
八、優惠存款要點修正之適用，已違反平等原則：㈠按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、「行
政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利情形，一併注意。」行政程序法第6條、第8條有明定。原告與政務官及司法官同為公務人員，究竟有何正當理由，致使退休教職人員與政務官、司法官有差別待遇，教育部並未具體說明，僅泛言為促使公務人員退休所得合理化，而修優惠存款要點，被告原處分致原告遭受差別待遇，確已違反平等原則。
㈡既稱合理方案，自應一體適用，而不得有差別之待遇，惟竟
區分如上所示適用及不適用之對象，有違平等原則。尤有進者，更有類如12職等以上公務人員及司法人員不予適用之情事，當有違平等原則。況教育部及銓敘部所提出之計算方針，已造成現職之公教人員爭先恐後爭取高級行政職務，以免在退職後因未擔任高級行政職務之窘境，以致計算之基礎因而減縮，進而減少優惠存款之額度。就此而言，已在在彰顯本件優惠存款要點確已侵及原告權利無誤。
九、優惠存款要點之修正未踐行陳述意見及聽證程序，顯有重大瑕疵，不足為據：
㈠按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前
，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第102條定有明文。
㈡優惠存款要點經銓敘部及教育部以封閉之方式進行修正，並
未依前開之規定舉行聽證會，或通知原告陳述意見，此由94年11月10日考試院第10屆第158次會議內容及相關會議紀錄可知，從而優惠存款要點修正之程序顯有重大瑕疵。然被告就該程序瑕疵未予詳究，遽為原處分之依據，難謂有當。
十、公保養老給付優惠存款利息是退休給付之一，而非隨時可變更的「政策性補助」，亦非福利性措施：
㈠原告退休時，所領到的退休金證書上有一附記，內容為：「
領受人得憑此證與原開掣退休條例修正前一次退休金及公保養老給付支票（請切勿兌現）辦理優惠存款。」也就是舊制的公保養老給付與舊制的一次退休金，可以享有一樣的優惠存款，而新制的公保養老給付與新制的一次退休金就都沒有優惠存款。
㈡原告退休時辦理優惠存款是依據「學校退休教職員公保養老
給付金額優惠存款要點」（85年12月23日）辦理，其中第5點還特別強調：「本要點未經規定事項，準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」表示這兩個優惠存款是一致的。
㈢又一般優惠存款往往雖是兩年續一次約，但依「學校退休教
職員一次退休金優惠存款辦法」的內容，顯示在有生之年，當然可以依原約續存。
㈣銓敘部在85年1月24日85台中特一字第1239226號函中解釋
「新修正之『退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點』中養老給付辦理優惠存款標準規定之適用。」時，特別說明「84年7月1日公務人員退撫新制實施前，係以本俸及實物代金作為退休金基數之內涵；退撫新制實施後，則以本俸加1倍作為退休金基數之內涵，較新制實施前標準提高甚多。故依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理」，已清楚明示因新制領的較多，所以依退撫新制實施後之任職年資及公保年資，所核發之一次退休金及公保養老給付，自宜取消優惠存款之辦理。反過來說，即舊制領的較少，所以才給一次退休金及公保養老給付辦理優惠存款。
㈤就實際面來說，在一般老師包括我的認知中，退休時所核定
給我們的退休所得，就都是我們應得之退休所得，何來政策性的補助？原告申請退休前，特別請學校之人事助理員計算原告退休後可領多少，據告知原告月退比一次退每個月多將近兩萬，而月退可領到7萬多，原告就決定退休，並請領月退俸。
㈥末按「一般而言，命令應該是一種一般、抽象的規定，但有
時也被用來充當規範個案的工具。這種以規範個案為目的之命令，嚴格說起來並不是法規範，因此不免產生一個問題：我們究竟應否對這種命令的裁量以及相對應的法院審查密度作不同的評價與處理？在國會立法方面如果出現以規範個案為目的所謂『措施法』，德國聯邦憲法法院曾認為不須要作更嚴格的審查，而可與一般法律同等對待，適用相同的審查標準。姑且不論德國實務上的這種個案處理方式是否妥適，本文以為針對『措施性的命令』並無比附援引的餘地，因立法者與行政機關的民主正當性有別，採行的決定程序也極端不同，不宜樣樣相提並論。最重要的一點毋寧是我們應把握措施性命令其實乃是披著命令外衣的行政處分此一事實，進而要求法院適用與審查行政處分同樣嚴格的標準，否則措施性命令勢將成為行政機關規避法院從嚴審查的一種脫法手段。」（參閱 許宗力 著，當代公法理論，頁302及303），足證本件優惠存款要點係福利性措施云云，要屬脫法之詞。
、被告依據修正後之優惠存款要點之計算審定基準已然有誤：㈠查學校教職員退休修例第5條第1項第2款規定：「月退休
金，以在職同薪級人員之本薪加1倍為基數，每任職1年，照基數2%給與，最高35年，給與70%為限。」另第8條第3項亦規定：「第1項共同撥繳費用，按教職員本薪加1倍8%至12%之費率，政府撥繳65%，教職員繳付35%。」由此可知，教育人員之退休制度，無論係退撫基金之提撥抑或月退休金之給付，均以本薪加1倍，作為計算基準。亦即法定退休制度之建置，係不考量專業加給與主管加給之部分，僅計算本薪部分。
㈡惟被告對於教育部95年1月27日台人（三）字第0000000000
B號令發布「教育人員退休所得合理化方案」及優惠存款要點第3點之1，以現職教育人員薪資所得（本薪、學術研究費、主管職務加給及1/12年終工作獎金之合計數）作為所得替代率之分母值，造成擔任主管者並未提撥較多之退撫基金，卻領取較多退休所得之不合理現象，足證修正優惠存款要點之計算基準已然有誤。被告對此明顯重大之錯誤未予究明，率予爰為本件計算審定之基準，原處分當然違法。
乙、被告主張之理由：
一、依照教育部95年1月27日修正發布並自同年0月00日生效之優惠存款要點第3點之1規定，支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之
1合計之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。原告係93年8月1日退休生效並支領月退休金之教育人員，被告依據優惠存款要點第3點之1規定，以本件原處分函核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額，於法並無違誤。
二、以公保優惠存款要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，亦非教育人員簽訂聘書之契約條款，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關優惠存款要點之修正，自無適用依法行政原則之餘地，亦無契約當事人片面修改契約之疑義。
三、優惠存款制度之建制係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活所建立之過渡性措施；另因優惠存款並無法律上依據，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，因此，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關優惠存款要點之修正自無損害憲法保障人民財產權，亦無違反中央法規標準法第5條、第6條有關法律保留之規定。
四、有關原告主張優惠存款要點修正違反誠信原則、信賴保護原則乙節，說明如下：
㈠按誠信原則係指每個人對其所為承諾之信守，而形成所有人
類關係所不可缺乏之信賴基礎。次按信賴保護原則，係指受國家權力依法支配之人民，如信賴公權力措施之存續而有所措施或舉措者，其信賴利益應受保護。又最高行政法院92年判字第449號判決及94年判字第362號判決亦明確指出值得保護之信賴至少應具備3要件：信賴基礎：行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一個事實行為存在，即須令人民有信賴之行政行為；信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係；信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。
㈡參照最高行政法院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款係
屬政策性福利措施，係屬給付行政一環，蓋優惠存款其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。準此，優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，原告遽以此為信賴基礎，從而主張信賴保護、實屬無理。
五、教育部修正優惠存款要點係因情事變更，依行政程序法第14
7條第1項規定：「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。」另參照司法院釋字第525號解釋意旨，行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。如法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題。而教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依優惠存款要點辦理優惠存款者，在優惠存款要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息。換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之問題。至於優惠存款要點變更是否影響人民依該修正前所生之合理信賴，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正優惠存款要點之公益理由，已如前述，係為修正退休後所得反高於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」，應認前揭修正不致影響人民依該修正前所生之合理信賴。從而，原告訴稱優惠存款要點有違依法行政原則、誠信原則、信賴保護原則、不溯及既往原則等法理，政府片面修改契約致有違誤云云，尚不足採。
六、優惠存款乃為顧及公教人員退休後生活所為之優惠措施，因所為之給付行政必須視財政狀況為適度調整，此一規定乃考量當時特殊之時代背景，並非適用於所有人民，故不宜以法律定之，且優惠存款自實施以來均以系爭優惠存款要點訂之。此為原告所明知，如依原告所言，公保養老給付優惠存款事項須以法律定之，則歷年依前開要點所發放之優惠存款利息豈非均須收回。
七、優惠存款要點修正雖適用於施行前已退休之教職人員，惟因退休所得享有優惠存款之事實尚在存續中，而修正僅係就原告將來之優惠存款金額有所影響，此為法令之「不真正溯及既往」原則。此一原則係指法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實，向將來發生效力，亦即新法將法律效果的發生，連結到其公布施行前既存之事實。換言之，此一修正並未回溯至其生效日期前已完結之事實，因對於先前已確定之法律關係或已完結之事實並無影響，故無違反法律不溯及既往原則之疑慮。
理由
一、按優惠存款要點第1點規定：「公立學校退休教職員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」第2點規定：
「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依學校教職員退休條例辦理退休。㈡退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」第3點規定：
「依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。」再依教育部95年1月27日修正發布並自同年0月00日生效之優惠存款要點第3點之1規定：「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比；．．．（第2項）前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。．．．（第7項）本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。．．．（第8項）前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．．但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」
二、次按，司法院釋字第443號解釋理由書闡釋：「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」可知，關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。
三、按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，就依公務人員退休法核准退休且依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所訂之公務人員俸額標準表支薪之人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款（見該要點第1、2點）；嗣行政院亦以64年2月3日台64財字第989號令訂定發布系爭優惠存款要點，就學校教職員保險養老給付為相同之規定。而依上揭司法院釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，屬低密度法律保留，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；復由前述優惠存款制度之形成及沿革可知該制度，實乃政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，為期有限之資源發揮最大之效益，就此僅適用於特定族群之給付行政範疇，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，而得由主管機關本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配教育，無以法律或法律授權之命令為依據之必要；又學校教職員退休條例及其施行細則，對於公保養老給付均無優惠存款之規定，嗣教育部為照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布優惠存款要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據，故以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施核屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上揭說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，即無以法律或法律授權之命令為依據之必要。而上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，85年2月
1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，公教人員退休所得大幅提昇，致部分同時具有新、舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，且國內金融市場利率亦向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。故教育部考慮上開社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，乃依權限修正增訂優惠存款要點第3之1規定，支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1合計之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。以符合正當性與公平性，並無違反法律保留原則及公平原則，自得予適用，合先敘明。
四、經查，原告於93年8月1日退休並領取公保養老給付1,595,
500元，全數存入臺銀新店分行，被告依教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之優惠存款要點第3點之
1規定，核算其於該要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額。由於原告原領取並存入臺銀新店分行之公保養老給付總額1,595,500元高於得續存優惠存款之最高金額1,370,783元。被告通知原告於優惠存款要點第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按該得續存優惠存款之最高金額1,370,783元辦理等情，為兩造所不爭，並有被告原處分、計算單等附原處分卷可稽，堪信為真正。故被告以原處分通知原告，略以：「依民國95年1月27日發布修正並自0年0月00日生效之優惠存款要點第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1合計之每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇之上限百分比（以下簡稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休（職）人員，其於臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，上開第3點之1乃同時明定，已退休人員於公保養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。依上開公保優存要點第3點之1規定計算，台端得辦理優惠存款之金額為1,370,783元；又依臺銀檢送之資料清冊，台端目前辦理優惠存款之公保養老給付總額1,595,500元，高於得續存之最高金額1,370,783元。是以，台端於上開第3點之
1施行後優惠存款期滿續存時，應按該最高金額1,370,783元辦理。」等語，既係依前揭修正後之優惠存款要點所為決定，核亦無違反前揭規定之情事，依法並無違誤。
五、次查被告上揭原處分，原告及辦理原告優惠存款之臺銀新店分行均受其拘束，僅得依此公函所核定1,370,783元辦理優惠存款給予利息。是被告所為原處分顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定（不論係原告退休時所為之原核定，或本件原處分），並非於原告與被告間發生教師聘任關係時，即當然為該聘任關係之內容之一，故原告主張其退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃契約內容之一部分，被告不得片面修改契約約款云云，尚屬乏據。至臺中高等行政法院93年簡字第122號判決認教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例施行細則第38條第1項規定頒訂優惠存款辦法，其中所定退休教職員「退休金優惠存款制度」，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之「退休制度」之一種，若公務員選擇支領1次退休金並辦理優惠利存款之「退休制度」時，該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分等見解，乃個案判斷；且係針對退休金之優惠存款制度，與本件係就養老給付性質並非完全相同，尚無從比附援引為有利原告之論據。
六、原告主張原處分據以作成之優惠存款要點有違法律不溯既往原則云云。惟所謂法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，除非法律另有明文規定，原則上不得適用。所稱「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所稱「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。然按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依優惠存款要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存；依優惠存款要點第
5點準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條規定，退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種），均受相同之規範。而如前述，此退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，並無庸依新法規定計算繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定（參優惠存款要點第3點之1第7項規定），乃俟期滿換約後，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之問題，自無悖於法律不溯及既往之原則。
七、至原告主張其有信賴保謢原則之適用云云。按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．」司法院釋字第525號解釋甚明。次按「．．．主管機關廢止該辦法時，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾免影響其依法規所取得之實體法上地位。」司法院釋字第529號解釋意旨可參。是以，行政法規之廢止或變更，有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⒈信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⒉信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⒊信賴在客觀上值得保護等要件；原告主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在優惠存款要點第3點之
1修正後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按司法院釋字280號解釋揭櫫「．．．
優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」。從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而優惠存款要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或1年簽定優存契約，原告謂因優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件不符。故原告主張上揭優惠存款要點修正違反信賴保護原則云云，亦無可取。
八、至原告主張優惠存款要點修正之適用，違反平等原則云云。惟按給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。
九、另原告主張優惠存款要點之修正未踐行陳述意見及聽證程序，顯有重大瑕疵云云。按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第102條固定有明文。惟優惠存款要點之修正，係教育部基於教育主管機關之權責，就有關公立學校退休教職員公保養老給付辦理優惠存款之金額、利率等事項所發布之行政規則，並非行政處分，自無上開行政程序法規定之適用，原告對此乃有誤解，附此敘明。
十、綜上所述，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正優惠存款要點，被告以適用修正後之優惠存款要點第3點之1規定，尚難認有違反信賴保護或不溯及既往原則之適用。從而，本件被告以原處分適用修正後之優惠存款要點第3點之1規定，核定減少原告得續存優惠存款之最高額度，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年10月31日
第四庭審判長法官陳國成
法官陳忠行法官陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年10月31日
書記官楊子鋒