裁判字號：最高行政法院91年判字第854號判決
裁判日期：民國91年05月30日
裁判案由：眷舍
最高行政法院判決九十一年度判字第八五四號
原告甲○○
乙○○○被告陸軍總司令部代表人 陳鎮湘 右當事人間因眷舍事件，原告不服行政院中華民國八十九年四月二十五日台八十九訴字第一一八二五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文本件發交臺北高等行政法院。
事實緣被告以台南市富台新村改建案，經多次協調，原告乙○○○及 王素蘭 （已於八十五年七月十八日死亡，由其子即原告甲○○提起訴願）仍拒絕配合辦理搬遷，騰還眷舍，影響被告及整體眷戶權益甚鉅，於八十八年五月二十一日以（八八） 伯耐 字第三二七四號令撤銷原告乙○○○及王素蘭之居住權收回眷舍，撤銷居住權後，原告乙○○○及王素蘭不具原眷戶身分，不再享有輔助購宅權益，亦不得再以任何理由申請恢復，並限於八十八年六月二十日前遷出，返還眷舍。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：壹、關於修改舊制，摒除新法對抗人民權益之不當措施之違法。被告依據八十六年一月二十二日國防部（八六）鐸錮字第○六二○號令修正發布「國軍軍眷業務處理辦法」撤銷原告眷舍居住權及剝奪領取輔助購宅款之權益。然該辦法於八十六年一月二十二日修正，而國軍老舊眷村改建條例於八十五年二月五日公布，新法既已頒布施行，被告竟以再修改舊辦法來替代新法，乃倒退文明並漠視基本人權。貳、關於再訴願決定、訴願決定之違法。一、查憲法第十六條規定：「人民有請願、訴願及訴訟之權」，修正前訴願法第一條：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願。但法律另有規定者從其規定」。按訴願權（包括訴訟）係憲法所保障之基本權利之一，不容任何機關恣意剝奪或否認，雖曩昔行政法學理及實務上曾有所謂「特別權力關係」，將營造物關係，公務員及軍人定位為「力」的關係，而非「法」的關係，而排除法律保留原則之適用，惟該理論早在數十年前即遭質疑，我國司法院釋字第一八七號解釋以降，對於過去實務普遍濫用「特別權力關係」之現象。陸續予以導正，以回歸憲法基本權保障及法治國原則之精神，舉凡如：釋字第二○一、二四三、二六六、三一二、三二三、三八二、四三○及四五九號等解釋，皆對傳統「特別權力關係」限制人民行政救濟權利，宣告其違憲，不再援用，惟被告卻仍逕以「特別權力關係」否認原告之行政救濟權，尚未深究本案之實質，即在程序上將本案駁回，不知與時俱進，漠視基本人權之決定，實不足採。二、退步而言，即以傳統之「特別權力關係」為據，原訴願決定謂「有關註銷訴願人列管眷戶身分及輔助購宅權益等，均純係行政主管官署，本於特別權力關係在眷管行政業務範圍內所為之處置，與一般行政處分有別，自不得對之提起訴願」云云，亦恣意擴張傳統「特別權力關係之客體，將眷戶亦納入其中，按傳統之理論，僅公務員、軍人、學生及受刑人等有其適用，未見將眷戶亦納入之例，此亦有未洽，而具上開身分之人，如所為之處分影響其身分或對其權利有重大影響者，亦允許其提起行政救濟（釋字第三八二、四三○解釋參照），原決定卻謂眷戶不得對官署提起爭訟，殊屬非是。三、另查再訴願決定理由所憑據之鈞院四十八年判字第十一號判例，業已經鈞院廢止，不再援用，再訴願決定之基礎，己失所附麗，故其以「特別權力關係」程序駁回原告，所提之再訴願，顯非適法，應予以撤銷。參、關於原處分違法不當部分。一、違反法律保留原則：⒈按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」；「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維護社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」憲法第十五條、第二十三條定有明文。又中央法規標準法第五條第二款及第六條分別規定：「關於人民之權利義務者，應以法律定之。」及「應以法律規定之事項，不得以命令定之」。本件原告列管眷戶身分及其輔助購宅權之被註銷，乃是對於人民居住自由的限制，更是對於人民財產權之限制，自應以法律明文規定其構成要件及處罰內容，焉能僅以國防部「試辦要點」之行政函令，限制原告合法權益。況八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例第二十八條固規定：「本條例施行之日以完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理」。仍不能即謂該試辦要點因此晉升為法律之位階，且與學理上之授權命令有別。是故本件原處分之限制，並非法律規定或法律授權規定，明顯欠缺法律依據，即屬違憲。⒉次按「若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」、「對於人民設立工廠而有違反行政法上義務之行為，予以停工或勒令歇業之處分，涉及人民權利之限制，依憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款規定，應以法律定之。若法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發佈命令。」、「涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨。」、「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。」司法院釋字第三一三號、第三九○號、第三九四號及第四○二號等解釋亦迭揭著是旨。本件原處分據以為原告眷戶身分及輔助購宅權之註銷，無非以所謂原告不配合搬遷之事實為理由。惟查該處分理由只說明空泛之法律依據，係「試辦要點」及「國防部相關規定」，並無具體明確之授權法律依據，參照首揭各規定，原處分既足以改變、影響、限制原告之身分及財產權，則應以法律就其目的、範圍、及內容具體明確之授權為必要，否則即是違反法律保留原則。是本件被告對原告科以註銷眷戶身分之處分，顯係違憲，自屬無據。二、違反比例原則：況按國民基本權利，係法治國之基本原則，而比例原則更是構成法治國之實質內涵。然查本件被告無視原告及該眷村其他眷戶已依法同意重建並完成認證之事實，逕認原告「以各種理由，不配合搬遷」為由，而依所謂「試辦要點」及「國防部相關規定」，重處原告應註銷眷戶身分及輔助購宅權，即係違反上揭行政法上之比例原則，茲分述如下：⒈就妥當性原則而言；按妥當性原則係指所採行之措施，必須能實現行政目的之達成，所為正確之手段。即在目的與手段之關係上必須是適當的。「試辦要點」之規定，其法定目的在於自我期待主管機關加速老舊眷村之改建，並促使原眷戶生活積極獲得改善，是本件被告科以重罰，註銷原告列管眷戶之身分及輔助購宅權，非但失之過重，甚且與其促使原眷戶生活獲得積極改善之法定目的，無必然關聯性，即上開處分違反比例原則，應屬無疑。⒉就必要性原則而言；按必要性原則係指行政目的之達成，必須擇最小侵害之方式為之。本件註銷列管眷戶身分及輔助購宅權之處分，除與其法定目的本無必然關聯，即欠缺前揭所述之妥當性外，另亦違反必要性原則。蓋為達成有效解決有眷無舍之官兵住屋問題，及紓解政府財政困境等法定目的外，而對原眷戶科以註銷之處分，顯已過度侵及人民權利；況若謂如原告八十七年十一月十五日提出請領補償費後搬遷（國軍老舊眷村改建條例第二十一條參照），僅因主管機關嗣後恣意變更領款時機，致因其堅持爭取合法權益而竟遭主管機關撤銷其列管眷戶身分及輔助購宅權益。該註銷行為，不僅不符政府照顧榮眷之德意，則其間亦欠缺必要性違反比例原則之情，灼然至明。⒊就狹義之比例原則而言；按狹義之比例原則係指一行政權力之行使，雖是達成行政目的所必要者，但不可給予人民超過行政目的之價值侵害，惟今雖考量改善眷居生活環境係政府之要務，然衡量其行政目的達成之利益（即眷村改建完成）與侵害人民權益（即註銷原眷戶之身分及輔助購宅權）間，實難謂前者重於後者，是此科以註銷之處分，於妥當性、必要性、狹義比例性均有所欠缺，其違反行政法比例原則，洵無疑義。三、違反人民的善意信賴保護原則。原告於八十四年七月二十五日向法院認證同意改建，並遵照軍方務行字第三三七一號函申請領取輔助購宅款後搬遷（國軍老舊眷村改建條例第二十一條參照，舊制第五條第五項第八款規定，又有鳳山黃埔一村、南市大林新村、台中興邦新村等領款時機，前例可循）。不僅符合作業要點「眷村改建，以獲得全村眷戶之同意為原則」。同時亦生公法上之法律效果，不容行政機關於嗣後恣意推翻、修改領款時機及處分要點。否則即違反「行政自我約束原則」，侵害人民信賴保護之利益。惟被告竟將上開具有法律效力，各方皆同意之重建方案誆稱為原告「以各種理由，堅不配合」，不啻欲混淆視聽，亦為顛倒是非之論。四、被告答辯理由稱南市富台四眷村於七十年即已報行政院並奉行政院七十年台七十內第三七二二號函核定專案讓售臺灣省政府合建國宅．．．八十六年內政部邀集相關單位會商獲致結論就本案四眷村土地專案讓售臺灣省政府合建國宅，同意繼續辦理。而行政院八十六年七月二十九日台八十六內三○三五四號函請就富台等四村與臺灣省政府合建國宅案，請照內政部之會商結論辦理（內政部台（八六）內營字第八六七三一○五號）。然被告竟延宕十六年，未執行改建，任何建設工程之核准均有其時效性，如被告所言七十年已核准改建之企劃書、工程圖，定比八十六年行政院核准改建之企劃案、工程圖，相差甚遠，因有十六年進化演變。這期間逢八十五年二月五日立法通過國軍老舊眷村改建條例，新法舊制同時出現時，理應遵照中央法規標準法第十八條（從新從優原則），即實體從舊程序從新。被告答辯謂原告「為混淆法規適用關係，以圖利自身不法訴求」云云，即顯不足採信。五、被告答辯理由謂修正前訴願法第九條（現行訴願法第十四條）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。認原告並未於法定訴願期間內提起訴願。原告收受被告註銷行政處分書為八十八年六月三日。且被告蓄意用普通信件寄出（信封五元郵票及八十八年五月二十五日龍潭郵戳）以達到過期送達的目的。原告八十八年六月五日立即以陳情函。函告被告上級機關首長國防部長及被告法定代理人陳鎮湘聲明不服，請求回復居住證，八十八年六月十日並向被告上級單位國防部軍法局提出告訴，控告被告承辦人 汪為壯 、 黃伯東 背信違反國軍老舊眷村改建條例。復於八十八年七月一日送出訴願書（到期日為七月四日）。前述八十八年六月五日陳情函及八十八年六月十日告訴狀均向被告及其上級單位聲明不服，「依訴願法十四條四項後段之規定，亦視同提起訴願」。即並未逾越提起訴願之期日，然被告所稱逾越法定期限顯然不足採信。
六、被告所辯完全違反「法規遇有變更，適用實體從舊，程序從新之原則。雖原告之改建係根據試辦要點，但軍方延宕十六年乃動工眷改作業。遲至八十五年國軍老舊眷村改建條例立法自當程序從新適用國軍老舊眷村改建條例，被告所辯之「註銷與國軍老舊眷村改建條例並不牴觸」即顯不足採。七、原告居住之富台新村係民國四十二年由婦聯會及臺南市商會出資興建贈予眷屬居住。顯見原告等眷戶最初為合法佔有。與管理單位成立一般之使用借貸法律關係，即為使用借貸法律關係，則其使用借貸之終止必當依法律關係為之。（即依本件之「國軍老舊眷村改建條例」之法律關係以為終止使用借貸行為），要不得以所謂特別權利關係剝奪眷戶眷村改建之合法權益。又「國軍軍眷業務處理辦法」係屬命令，自不得違背法律之「國軍老舊眷村改建條例」之規定。依「命令不得牴觸憲法或法律」及「命令與憲法或法律牴觸者無效」之規定，自屬無效。此為憲法第一百七十二條及中央法規標準法第十一條均定有明文。因此與被告所辯公營造物眷舍之利用規則有間，不足採信。八、原告主張比照黃埔一村三十一戶依舊制於改建前領款案例。依據「實體從舊，程序從新」之原則，須原眷戶領取輔助購宅款後搬遷（國軍老舊眷村改建條例第二十一條），豈能未發放輔助款前，先令眷戶搬遷或強拆眷舍。九、被告答辯略以「富台新村係適用試辦要點．．．輔助款．．．僅能於房屋建造完工後發放，此與適用眷改條例．．．有別」乙節；已因原告前述之「法規遇有變更，應適用實體從舊，程序從新」原則，則本件被告所為之眷村改建，因其自己延宕十六年之久（自七十年核准起至八十六年行政院再核准）其間八十五年一月十二日立法「國軍老舊眷村改建條例」，並於八十五年二月五日經總統公布實施，自當本於「程序從新，實體從舊」之原則從事眷改業務，此有鈞院七十二年判字第一六五一號著有判例。故被告所辯，仍無足採。十、就被告非法註銷眷舍，致原告喪失領取輔助款之權益，並遭被告非法強制拆除眷舍，已與憲法第十五條之「人民之財產權應予保障」之規定有違，復以司法院釋字第一八七、二○一、二四三、二○六號解釋已闡明凡處分改變其身分或就其權益有重大之不利影響，自得許其提起訴願或行政訴訟。故而原告提起本件行政訴訟以維合法權益保障。於法並無不合，則被告所辯，悉與事實不符，不足為採。十一、依國軍老舊眷村改建條例第二十一條所規定，原告可領取輔助購宅款後搬遷，被告枉法，未經法院裁定，逕自頒布命令，非法拆除原告住屋乙幢。又未依法發放輔助購宅款，致使原告遭受財物（三百五十萬元）及精神之損失。依國家賠償法第二條之規定應由國家負責賠償。提起行政訴訟，在訴訟程序終結前得附帶請求損害賠償。為修正前行政訴訟法第二條所明定。為此，請鈞院通知被告當庭辯論，並撤銷原處分、訴願決定及再訴願決定，並給付國家賠償（計新台幣一○、○一六、○○○元），以維原告合法權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、台南市富台新村於民國七十年即已報行政院並奉行政院七十年台七十內第三七二二號函核定專案讓售台灣省政府合建國宅，以進行改建在案，後核定讓售之部分土地因台南市都市計劃細部計劃變更，為使此民國七十年即已核定專案讓售台灣省政府合建國宅之改建案符合變更後之細部計劃，內政部邀集相關單位會商獲致結論就本案四眷村土地專案讓售台灣省政府合建國宅，同意繼續辦理。換言之，內政部會商結論之一，係同意延續辦理行政院七十年台七十內第三七二二號函核定富台等四眷村土地專案讓售台灣省政府合建國宅案，而行政院民國八十六年七月廿九日台八十六內三○三五四號函，請就富台等四村與台灣省政府合建國宅案，請照內政部之會商結論辦理。乃係核示繼續辦理民國七十年行政院台七十內字第三七二二號函核定之富台四眷村土地專案讓售台灣省政府合建國宅案。職是之故，富台等四眷村自係屬國軍老舊眷村改建條例第二十八條第一項，於本條例施行之日，已完成改建之眷村或已報行政院核定改建之眷村，應依國防部之原規定（國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點）辦理。原告故意隱瞞富台新村於民國七十年即已奉行政院函核定改建之事實，及行政院台八十六內三○三五四號函之核示內容係繼續辦理民國七十年行政院即已核定富台等四村之合建國宅改建案，而妄指富台等四眷村係於行政院民國八十六年七月廿九日台八十六內三○三五四號函始核定與台南市政府合建國宅，顯係為混淆法規適用關係，以圖利自身不法訴求，合先說明。二、修正前訴願法第九條（現行訴願法第十四條）：訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。被告以民國八十八年五月二十一日（八八）伯耐字第三二七四號令為註銷眷舍居住權之行政處分後，本案原告於收受被告註銷眷舍居住權之行政處分後，遲至民國八十八年七月一日始提出訴願，並未於法定訴願期間內提起訴願。訴願決定機關本應以訴願人提起訴願逾法定期間，依修正前訴願法第十七條第一項（現行訴願法第七十七條第二款）駁回其訴願。國防部訴願審議委員會雖以被告所為之註銷眷舍居住權係基於特別權力關係所為之行為，依法不得訴願而為訴願駁回決定；然縱使被告註銷眷舍居住權利行為係屬行政處分，得為訴願客體，但原告提起訴願已逾法定期間乃既存之事實，其提起訴願仍屬違背法定程式，亦應不受理。本案原告未於法定期間內訴願，故其起訴違背法定程式，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款：起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。故本案原告之訴自應以裁定駁回。三、原告一再訴求先行領取輔助購宅款後，始願搬遷，經被告一再表明富台新村係適用試辦要點改建之舊制眷村，依試辦要點之規定須於房屋改建完工出售時，方能發放輔助購宅款。然不為原告接受且仍拒不搬遷，被告為免原告之不法抗爭導致富台新村改建案一再久延，遂以民國八十八年五月二十一日（八八）伯耐字第三二七四號令，依國軍軍眷業務處理辦法第三十一條第八款，撤銷原告等之眷舍居住權。然原告竟指稱被告以其不配合改建，註銷其眷舍居住權，有違法律優位原則、法律保留原則、比例原則、信賴保護原則等一般法律原則，其所述於法均有相同，無新舊法關係存在，故被告依國軍軍眷業務處理辦法註銷原告之眷舍居住權與國軍老舊眷村改建條例並不牴觸，自無違反法律優位原則。就法律保留原則方面：國軍公有眷舍之利用關係，性質上應屬公營造物利用關係之一種，營造物關係向來被認為係特別權力關係之一種，設置機關本得逕行訂定營造物利用規則，規範營造物對外營運之細節及與利用者間之權利義務關係，並賦予營造物一定強制性之權力而無須法律授權，只要該利用規則符合其設立之目的並在法規與習慣法允許之範圍內，即屬合法。國軍軍眷業務處理辦法第三節眷舍分配管理之規定性質上即屬一種公營造物之利用規則，依上所述，本無須法律授權，而得由設置機關逕行訂定。退一萬步言，眷舍配住係屬軍人、軍眷福利措施之一環，縱認此等給付行政事項亦應以法律定之，然此等福利措施自民國四十五年起即係依國防部令頒之國軍軍眷業務處理辦法（原國軍在台軍眷業務處理辦法）辦理，從未經立法院立法保障軍人、軍眷享有配住眷舍之權利，在此法制不備之情形下，由主管機關頒布過渡性之命令，規範享受軍人、軍眷福利要件與限制之制度，依司法院釋字第二五九號及二七○號解釋，實務上向來承認主管機關所定命令在有關法律制定前，仍持續有效，並不受法律保留原則之限制。另有關國軍軍眷業務處理辦法第五條中規範之軍眷福利，尚非法定給與，不屬於受法律（狹義法律）保障之財產權。故國軍軍眷業務處理辦法第三十一條規範之撤銷眷舍居住權事由，自非屬對法律上所保障人民之財產權，未經法律授權而以命令為不必要之限制。況現役軍人、遺眷及無依軍眷得申請配舍其依據為國軍軍眷業務處理辦法第十七條，國軍軍眷業務處理辦法既為賦予眷舍配住權益之依據，自同時得為收回眷舍配住權益之依據，其理至明。本上開諸理由，被告依國軍軍眷業務處理辦法第三十一條第一項第八款註銷眷舍居住權，自無牴觸法律保留原則。就信賴保護原則方面：原告主張比照台南市大林新村等先行領取輔助購宅款之先例，表示於先行領取輔助購宅款後，始同意配合搬遷，並指稱被告拒絕其先行領款之請求有違信賴保護原則與行政自我拘束原則。惟富台新村係屬於國軍老舊眷村改建條例施行前已報行政院核定改建之眷村，依國軍老舊眷村改建條例第二十八條第一項規定，應依國防部原規定即國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理（以下簡稱試辦要點）。而依試辦要點伍、執行要領：二、土地價款之計算與運用：眷村土地讓售價款，以房屋出售時之當期公告現值為原則，如土地公告現值偏低，得比照同區段相鄰之一般土地公告現值專案評估。眷村土地得款，以百分之七十循收支併列方式完成預算程序，作為本要點五、一般作法所規定之補償費及輔助原眷戶購宅之用。補助原眷戶購宅之地價補助款既係由改建眷村土地讓售得款而來，而眷村土地又須依房屋出售當期公告現值計算其讓售價款，自須待改建眷村房屋完工後，始能依當期公告現值，決定眷村土地讓售價款，進而讓售土地並將處理得款之百分之七十部分，補助與所有之原眷戶，故試辦要點中輔助購宅款之合法領款時機本即在房屋改建完工後，實無疑義；此外因舊制改建眷村其輔助購宅款須待改建完工後，依當期公告現值讓售眷村土地，該筆款項始有來源，如允許自願領取輔助購宅款者於改建完工前先行領款，因改建眷村土地尚未讓售，該筆款項尚無來源，勢必須由其他款項先行墊支，對因此衍生之墊款利息，應由何人承擔，倘納入配售房屋原眷戶之造價成本，更係將提前領款之原眷戶所製造之墊款利息，強令配售眷戶承擔之不法行為。監察院就同係適用試辦要點改建之大林新村與大道新村，主管機關同意部分已辦理法院認證，俟後又拒不配合改建之原眷戶先行領取輔助購宅款之個案，業曾提出糾正案，指稱此一作法顯係於相關規範外，將原應於改建配售完成後方發給之輔助購宅款提前發放，雖係一時之權宜措施，但終致引起其他眷村援引比照之困擾，亦落陳情人厚此薄彼之口實。職是之故，適用試辦要點進行改建之眷村依法本不得請求先行領取輔助購宅款，之前先行核發輔助購宅款之個案，實際上均屬違法之行政處分。原告指陳被告拒絕其先行領款違反信賴保護原則，惟信賴保護原則之適用須具備三要件：信賴基礎（國家行為）、信賴表現（人民安排其生活或財產處置）、及信賴值得保護。被告既未曾同意原告先行領款，原告亦未有任何因信賴被告之行政行為而導致之財產損害，信賴保護原則適用之三要件於本案中全不存在，焉能謂被告拒絕其先行領款有違信賴保護原則。原告另指陳被告拒絕其比照大林新村等於房屋改建完工前領取輔助購宅之先例先行領款，有違行政自我拘束原則。但所謂行政自我拘束原則係指行政機關作成行政行為時，如無其他正當理由，應受合法之行政先例所拘束。故主張行政自我拘束原則請求行政機關比照既有之行政先例作成行政行為，以該行政先例合法為限，今大林新村等先行領款之個案如前說明乃屬違法之行政處分，自不符合主張行政自我拘束原則之要件，故被告依法拒絕原告先行領款與行政自我拘束原則並無牴觸。就比例原則方面：國軍軍眷業務處理辦法第三十一條第八款規定，凡列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不搬遷者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。依本條規定只要列管眷村奉准收回重建，而當事人有拒不配合搬遷之事實，即已構成撤銷眷舍居住權事由。原告等一再表示須先行領取輔助購宅款始願搬遷，早已構成撤銷眷舍居住權之事由。然被告並未立即施予撤銷眷舍居住權之處分，仍一再疏處並說明富台新村係適用試辦要點進行改建之國軍老舊眷村，輔助購宅款依法僅能於房屋改建完工後發放，此與適用國軍老舊眷村改建條例進行改建之新制眷村有別，然不為原告等接受。被告經多次疏處無效，且因原告等拒不搬遷業已造成富台新村之改建工程一再延宕，及多數合法原眷戶及建商難以估計之損害。在難以期待原告自行搬遷之前提下，惟有依法註銷其眷舍居住權，始能令原告不再為有權占有公有眷舍，而可採取相關法律途徑使其遷讓房舍，富台新村改建工程方能順利進行。故被告註銷原告眷舍居住權之前，實已顧及比例原則，而未驟然採取註銷眷舍居住權之行為，然原告一再拒不配合，被告除註銷其眷舍居住權外，實無其他使富台新村改建工程可順利進行之方法。是以原告指陳被告註銷其眷舍居住權有違比例原則，實乃枉顧事實之舉。四、綜上所述，本案原告請求撤銷被告註銷其原眷戶身分之行政處分，其主張程序與實體，於法均有未合。被告註銷原告之眷舍居住權確係遵循一般法律原則，並無違誤。原眷戶之眷舍居住權既經被告撤銷，即不再具原眷戶身分，自亦無原眷戶始能享有之輔助購宅權益，在此附帶說明。請判決駁回原告之訴，以維法紀等語。
理由按新法施行後，於施行前已繫屬而尚未終結之行政訴訟事件，由最高行政法院依新法裁判之。如認起訴無理由者，應予駁回；有理由者，應為原告勝訴之判決或發交該管轄高等行政法院依新法審判之，行政訴訟法施行法第二條定有明文。本件一再訴願決定均以：「按提起訴願、再訴願，限於人民因機關之行政處分違法或不當，致損害其權利或利益，方得為之。至於基於特別權力關係所生之事項，則依法不得提起訴願、再訴願，行政法院著有四十八年判字第十一號判例可資參照。緣台南市富台新村改建案，因乙○○○、王素蘭拒絕辦理搬遷，騰還眷舍，影響整體眷戶權益，經陸軍總司令部以八十八年五月二十一日（八八）伯耐三二七四號令撤銷渠等眷舍居住權收回眷舍。乙○○○與王素蘭（八十五年七月十八日死亡）之子甲○○以渠等同意請領輔助款後搬遷，無須配售國宅，陸軍總司令部卻以不配合拆遷而撤銷渠等居住權，實有不當云云，訴經國防部訴願決定，以關於眷舍管理事項，係行政主管機關本於特別權力關係在眷管行政業務範圍內所為之處置，與行政處分有別，自不得對之提起訴願，遂從程序上駁回渠等訴願，揆諸首揭說明，並無不妥。茲原告復就不得提起訴願之事件提起再訴願，仍難認為有理由。又原告等八十八年十二月二十六日再訴願書，記載原告之一乙○○○（ 班廣蘭 代），及蓋具班廣蘭印章，經行政院以八十八年十二月三十一日台八十八訴字第四七三九五號函還請補蓋印章或檢具代理委任書送本院，惟其迄未補正送院，程式亦有未合，併予指駁。」為由，駁回原告之一再訴願，固非無見。按行政處分者，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。本件被告抗辯依國軍軍眷業務處理辦法第三十一條第八款規定，凡列管眷村眷舍奉准收回標售、整建、遷建等，當事人或眷戶拒不搬遷者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍，依該規定只要列管眷村奉准收回重建，而當事人有拒不配合搬遷之事實，即已構成撤銷眷舍居住權事由，原告等一再表示須先行領取輔助購宅款始願搬遷，已構成撤銷眷舍居住權之事由，其乃於八十八年五月二十一日以（88）伯耐字第三二七四號令撤銷原告乙○○○及王素蘭之居住權收回眷舍，撤銷居住權後，原告乙○○○及王素蘭不具原眷戶身分，不再享有輔助購宅權益，亦不得再以任何理由申請恢復，並限於八十八年六月二十日前遷出，返還眷舍。惟查原告乙○○○及已死亡之王素蘭（已於八十五年七月十八日死亡，有戶籍謄本附於訴願卷可稽）生前係列管原眷戶，被告依國軍軍眷業務處理辦法第三十一條第八款規定以（88）伯耐字第三二七四號令撤銷原告乙○○○及已死亡之王素蘭之居住權收回眷舍，撤銷居住權後，原告乙○○○及已死亡之王素蘭不具原眷戶身分，不再享有輔助購宅權益，亦不得再以任何理由申請恢復，並限於八十八年六月二十日前遷出，返還眷舍。由此可知，原告乙○○○及已死亡之王素蘭生前在本案係屬現住眷戶身分，並非軍人或公務人員身分，與被告間無上下服從關係，國軍眷戶之使用眷舍，亦未使眷戶處於須對於國家服從之附屬地位，自非所謂「特別權力關係」。況被告抗辯富台等四眷村自係屬國軍老舊眷村改建條例第二十八條第一項，於本條例施行之日，已完成改建之眷村或已報行政院核定改建之眷村，應依國防部之原規定（國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點）辦理。被告單方撤銷原告乙○○○及已死亡之王素蘭之居住權收回眷舍，撤銷居住權後，原告乙○○○及已死亡之王素蘭不具原眷戶身分，不再享有輔助購宅權益，亦不得再以任何理由申請恢復，並限於八十八年六月二十日前遷出，返還眷舍。顯係行政機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，原告等對之不服，自得提起訴願。訴願決定未查，遽依特別權力關係及本院已廢止之四十八年判字第十一號判例，認原告等不得提起訴願，從程序上予以駁回，再訴願決定未加以糾正，均有未合。原告等起訴就此為指摘，為有理由。因一再訴願決定均未就本案實體理由審酌，為保障原告等審級利益，合依首開規定，發交該管轄臺北高等行政法院依新法審理，以昭折服。至被告抗辯原告訴願逾期惟原處分卷未附可資證明原處分送達日期之證書，況原告提出彼等於八十八年六月五日即向被告表示不服，由被告政戰司令部以（88）伯耐字第四二二八號書函影本附卷，則誠難遽爾謂原告訴願逾期；又再訴願機關命原告乙○○○補正函，寄存送達之送達處所為台南市精忠三村五二九號，但再訴願決定之送達處所為台南市○○路○○○號，亦尚難遽爾謂原告乙○○○未依期限補正，均併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條，判決如主文。
中華民國九十一年五月三十日
最高行政法院第三庭
審判長法官葉振權
法官鄭淑貞法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官陳盛信中華民國九十一年五月三十日