裁判字號：最高行政法院94年判字第1209號判決
裁判日期：民國94年08月11日
裁判案由：有關補償事務
最高行政法院判決
94年度判字第01209號上訴人台灣德和樟腦股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 張玲綺 律師被上訴人國立中國醫藥研究所代表人 吳天賞
參加人財政部國有財產局代表人 洪寶川 上列當事人間因有關補償事務事件，上訴人對於中華民國93年1月30日臺北高等行政法院92年度訴更一字第45號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於民國62年間即向參加人財政部國有財產局所屬台灣北區辦事處承租坐落台北縣○○鄉○○段竿蓁林小段315、315之1地號等2筆林地造林，租賃期間1期為9年，期滿後並續約，最後1次之預定租期為80年11月1日起至89年10月31日止。嗣被上訴人報由教育部轉行政院，由行政院於86年1月24日作成核准撥用其中315地號林地（下稱系爭林地）之決定，作為「發展中醫中藥研究」之用。參加人乃以86年3月12日台財產北3字第86007652號函知上訴人，依所簽訂國有林地租賃契約第12點約定終止租賃關係，以完成土地之撥用，由被上訴人接管系爭土地及辦理補償。被上訴人與上訴人於88年5月25日就補償費召開協調會，於會議結論中，上訴人同意國立屏東科技大學查估結果來確定系爭林地上、屬上訴人栽種之林木材積量，而該等林木之補償單價及總價則由上訴人將補償費詳細計算方式及相關法令彙整後，發文予被上訴人，以進行後續業務。上訴人於88年6月2日致函被上訴人，被上訴人則不同意上訴人所述補償費計算方式，而以88年11月30日台（88）密字第88002042號函復，表示被上訴人僅可依國立屏東科技大學所計算出之新台幣（下同）28,118,857元為補償，並請上訴人於文到10日內至該所領取補償金，逾期將向法院提存等語。上訴人不服，提起一再訴願，亦遭駁回，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：依照平均地權條例第11條第1項及第3項規定，公有出租耕地之依法撥用，與依法徵收無異，除須支付承租人地價補償金以外，尚須補償改良土地費用與農作改良物。系爭土地不是耕地，是林地，惟依法撥用準用依法徵收的規定，在法理上並無兩樣，故除不應支付出租耕地之地價補償金之外，其餘之改良土地所支付費用及尚未收穫之地上改良物均應準用辦理徵收之規定予以補償，顯無疑義，參照行政院52年6月8日台52內字第3805號令即明。
系爭林地之租賃，始於63年間，並於80年11月1日換約續租。上訴人之造林樹種，包含相思樹、油桐、琉球松、杉木及樟木等，主伐期間分別為10年、15年、20年，造林利益分收率承租人得80％，出租機關得20％，此有租賃契約書為憑。
上訴人承租23年來，出資開闢道路、從事水土保持、致力樹種培育，在林木成長即可供採伐之際，卻遭撥用，上訴人自得比照徵收相關法令請求補償各項損害。另系爭林地屬於台北縣轄區範圍，是其上改良物之查估補償基準，自應適用台北縣政府經地價評議委員會通過並報准省政府同意備查之「台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」辦理，方符合法令。依照農委會林務局88林政字第25920號函文內容，根本無被上訴人所謂「本所僅可依屏東科技大學所計算出．．．補償予上訴人」之結論，顯係需地機關任意擴張解釋。又屏東科技大學就本件地上改良物於88年4月所提出之「國家藥園地上林木材積量查估報告」，僅就本件林地其地上林木之「材積量」提出查估報告，全然未涉及補償費數額之計算，遑論有需地機關所謂「屏東科技大學所計算出的28,118,857元」之結論。本件地上林木之「材積量」，申請人於86年7月25日（即辦理撥用之時）送國有財產局之國有非公有林地森林登記申請書即詳載有查估數量，惟其後歷經多次颱風摧殘及被上訴人未盡扶正撫育之責，在材積之數量上與88年4月於屏東科技大學就本件地上改良物所為材積量查估結果，已有所落差。惟上訴人為促成土地撥用補償作業及國家藥園能儘速完成，亦同意讓步，同意材積量依照屏東科技大學之材積量查估結果。關於「林木價格」，依法應適用所在地台北縣政府所頒布之「台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」。雖農委會林務局函文建議補償方式宜參照前台灣省政府所訂「辦理徵收土地農林作物等補償拆遷費查估基準」辦理，惟該省頒之補償費查估基準係原則性綜合規範，且頒訂時間早在74年，其僅係提供各縣市作為訂立查估基準之參考，殊非徵收土地應給予補償費及遷移費的「法定標準」，此見土地法第236條規定即明。且台北縣政府所頒定之補償查估基準，係台北縣政府定期通盤考查地價、物價波動，視實際狀況予以修正、並送請地價評議委員會討論通過、經報准省府同意備查之查估基準，且於86年本件撥用公地案發生之時才作修訂，除其適用較省頒查估基準具適法性外，當亦比
74年之省頒查估基準較符當地市價。依照國立屏東科技大學調查之材積量核計及撥用當期86年度「台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準」，系爭林地造林之價值合計應為104,040,092元。再者，依平均地權條例施行細則第1條及同條第2款規定可知，上訴人於63年最初承租本件林地當時，當地並無道路可通，至73年間亦無道路鄰接該林地，上訴人基於便利日後林木照顧及伐木運出之考量，出錢出力，才有現今道路可通，另在整地、水土保持、土壤改良、灌溉、排水、防風等工作，亦盡心力，是本件撥用土地面積91點7公頃，合計應受917萬元之土地改良補償。依據土地徵收條例第14條、第17條、第18條、土地法第26條、平均地權條例第11條第1項及第3項規定、土地法第236條規定，及內政部（62）內地字第534308號函、行政院51年8月23日台（51）內字第5314號令，請被上訴人參照撥用當期88年度「台北縣辦理徵收土地農作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」計算補償費。又國有財產法第12條、第44條第1項、第2項規定均屬有關管理國有財產之相關規定，雖對承租人因前項第1款、第3款規定，解除租約所受之損失，規定得請求補償，但並非規定必須由國有財產局辦理補償。另依國有財產撥用要點第6點規定，並未強制規定按財政部所定標準補償，況查該條文「其標準由財政部核定之」僅是具文，財政部至今並未訂立頒佈所謂「補償標準」，本件自應依行政院51年8月23日台（51）內字第5314號令出租公地奉准撥用終止租約時，對原承租人所應補償費用，比照徵收補償規定辦理，始為適法處分，爰請判決一再訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應再給付上訴人地上改良物補償費75,921,235元及改良土地費用9,170,000元等語。
三、被上訴人則略以：系爭林地租地造林契約，為債權關係，並非徵收私有土地之補償，又非民法物權上之他項權利，上訴人復非他項權利人，故無行政院52年6月8日台52內字第30805號令之適用，自不得「比照土地法關於徵收私有土地之規定辦理補償」。行政院51年8月23日台51內字第5314號令釋係屬「令釋」，並非「令」，依中央標準法第11條規定、本院82年度判字第1920號判決及司法院釋字第460號解釋可知，行政院51年8月23日台51內字第5314號令釋既與上述判決兩歧，應無該令釋之適用，自不得比照徵收私有土地補償之規定辦理等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：從「撥用」與「徵收」在現實中之事實差異觀之，由於已往土地徵收補償中地價基準為土地公告現值加成，而公告現值常與市價有巨額差額，所以地價補償經常偏低，因此徵收補償機關會在地上物之補償給予較優惠之待遇，或輔以各種名目之獎勵金以為平衡，但在撥用之情形，因為土地本身為國有，若無其他物權，即無地價偏低之情形，因此在地上物之補償上未必要與徵收補償相同。再從本案撥用之土地性質觀之，本案撥用之土地為供造林使用之「林地」，而從所附照片、位置圖及國立屏東科技大學出具查估報告所示，系爭林地位處深山，「鮮有裸露地，地表覆蓋率幾達百分之百」，顯見早在62年上訴人承租之始，即為原始森林（布滿雜木），上訴人只不過是在原始林中再種植租約約定之造林樹種（即相思樹、油桐、琉球松、杉木、樟樹），就與林務局將原始雜木林出租造林一般，乃是長期的粗放式殖林活動，而且保育功能更於開發功能，其投入之人力、物力成本固然不能與一般1年生作物之密集農業活動相比，甚至也與培育多年林木之園藝營業活動有所差異，因此不能與一般徵收作業之徵收對象相比。事實上，國有林地之承租人在租約合法終止之情況下也只能按「台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法」第3條第2項規定取得補償，且補償標準也只能按造林成果分配，並按「山價」計算。則同樣租地造林，上訴人又豈能因為土地撥用而取得超越一般林地承租人之損失補償數額？又從計算標準本身觀之，上訴人所引「86年度台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準」也無法適用於本案，因為其是以單株為計算基礎，再按是否到達伐木期來決定補償標準，而且有每公頃之植株總數限制。但系爭林地之株數根本無從計算，只能概估。由此亦可反向推論，上開「86年度台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準」所定之林木補償也是針對密集精作之園藝營業為之，而不及於粗放式保育殖林活動。另外，上訴人即使在適用上開「86年度台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準」作為計價基礎時也有錯誤，例如其雜木及竹木計入計價範圍，但雜木及竹木既非約定造林樹種，而且甚至可能是造林前即存在之原生植物，應為國家所有，上訴人又何要求賠償。至於上訴人引用「台電公司辦理士林水力發電工程用地土地及地上物補償標準」要求發給「土地改良費」乙節，由於上開標準所定之「土地改良費」乃是在「土地整修費」名下，並非對具體有形工作物之補償，是額外之補償，與土地徵收條例第32條所稱之「農地上合法改良土地之改良費用」要求並不相同（因為不以出於農地之種值使用為必要），不在法定補償範圍中，乃是台電公司為了便利用地之取得所給予之額外補償，基於本身財務能力，為避免不必要抗爭所為之特殊優惠，不得類推適用於其他案型。何況上訴人自認所謂之「土地改良費」不外是在系爭林地中開闢之運材道路，但作為計算材積價格之「山價」，已將伐木及運輸費用計算在其中，則此部分金額已反映在補償價格中，上訴人要求額外補償，亦非有據。另外從內政部事後於90年2月20日發布、作為各縣市政府制定查估基準時之規範依據之「農作改良物徵收補償費查估基準」第3條第3項之規定與本案被上訴人之計算方式相同，由此亦可佐證被上訴人類推適用台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法第3條第2項有關林務局終止出租造林地之租約時，對租地造林人之補償規定，再參考同辦法第10條分收率之規定以及原租約之約定（林木部分政府取得20%，承租造林人取得80%），而按國立屏東科技大學評估出來之材積量乘以木材之單位「山價」，而計算出補償金額之合法性。綜上所述，本件被上訴人對上訴人補償之請求，就超過28,118,857元之部分拒絕補償之處分，客觀上並無違法之處，一再訴願決定雖以爭訟之法律關係為私法關係，不得提起行政爭訟為由，而駁回上訴人之一再訴願決定請求，其法律見解尚有錯誤，但從駁回一再訴願之結果而論，最終處理結果仍屬合法，上訴人訴請撤銷為無理由，因予駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：系爭林地雖非耕地，惟依法撥用比照依法徵收之規定，於法理尚無兩樣，且公有耕地與公有林地均為國有，就承租人終止租約所受之補償竟有差別待遇，顯有違平等原則，況行政院51年8月23日台（51）內字第5314號函令、52年6月8日台（52）內字第3805號函令之適用，凡屬公地均有其適用，不因屬林地而有差異，原判決竟謂「何種補償始謂相當，各該解釋並未指出明確標準」，顯有不適用法規之違法。又依照行政院農委會獎勵全民造林所定之申請獎勵辦法規定，其獎勵金並不包括上訴人支付整地費、育苗費、運輸費、造林費、土地改良費、肥料費、林路開闢費及可享受林木23年成長收益，是農委會之獎勵金應比造林者實際之支出為低，此為依法獎勵之常理，同樣租地造林，政府之獎勵金遠超過補償費近1倍，原判決卻謂補償標準原來只能按造林成果分配，並按山價計算，並認為需地機關之補償額符合補償比例，對於需地機關之山價如何計算並未深究，且於判決中未論述，原判決顯有判決不備理由之違誤。另參加人係依據國有財產法第44條第1項終止租約，同條第2項既明定承租人因解除租約「所受之損失」得請求補償，補償機關自應考量承租人財產受害等值，定出相當之補償標準，且系爭林地出租機關係財政部國有財產局，並非台灣省林務局，此項損失補償請求權，自不受國有林業區出租造林地管理辦法限制，原判決卻謂「國有林地之承租人在租約合法終止之情況下，只能按『台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法』第3條第2項規定取得之補償」，顯有適用法規不當之違法。再依據台灣省國有林事業區出租造林管理辦法第19條規定，租地造林後天然之無用雜木及副產品免予分收，即歸屬造林人所有，原判決卻認為非約定樹種應無國有，原判決顯有不適用法規之違法。綜上，爰請廢棄原判決，並撤銷一再訴願決定及原處分；被上訴人應再給付上訴人地上改良物補償費75,921,235元及改良土地費用9,170,000元等語。然查國家因舉辦公共事業之需要，依法定程序剝奪人民之財產權，究應給予何種程度之損失補償，我國憲法本身並未明定，惟參酌司法院釋字第425號、第440號以及第516號等解釋意旨以觀，係採「相當補償原則」，而非「全額填補原則」。而何種補償始謂相當，自宜以考慮權利人受到逾越權利所負一般社會義務所受損害程度，客觀公平判斷之。而原判決已就本件主要爭點即上訴人所承租系爭林地於租賃關係存續中，經核准撥用終止租賃關係，其所受損害補償之計算方式。究應以被上訴人類推適用台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法第3條第2項、第10條及原租約有關林務局終止出租造林地之租約時，對租地造林人之補償、分收率之規定，而按國立屏東科技大學評估出來之材積量乘以木材之單位「山價」，計算補償金額；或以上訴人主張按86年度台北縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準計算林木補償，另以台電公司辦理士林水力發電工程用地土地及地上物補償標準計算土地改良費。何者較為可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與行為時相關法令規定及解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂原判決有不備理由或理由矛盾之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形亦不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年8月11日
第四庭審判長法官徐樹海
法官高啟燦法官吳錦龍法官黃合文法官林茂權以上正本證明與原本無異中華民國94年8月12日
書記官王褔瀛