裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第330號判決
裁判日期：民國108年12月26日
裁判案由：不當勞動行為爭議
臺北高等行政法院判決
108年度訴字第330號108年12月5日辯論終結原告臺北市立聯合醫院企業工會代表人 郭蕢瑩 原告 徐威 共同訴訟代理人 廖蕙芳 律師被告勞動部代表人 許銘春 （部長）訴訟代理人 楊景勛 律師
參加人臺北市立聯合醫院代表人 黃勝堅 訴訟代理人 李冠璋
吳宜玲 廖亭茹 上列當事人間不當勞動行為爭議事件，原告不服勞動部中華民國108年1月11日107年勞裁字第57號不當勞動行為裁決決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，原告臺北市立聯合醫院企業工會之代表人已由 蔡旻璋 變更為郭蕢瑩，由新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第195-203頁），經核並無不合。
二、事實概要：原告徐威為原告臺北市立聯合醫院企業工會（下稱原告企業工會）監事。原告企業工會於民國107年6月15日去函參加人，請求核予原告徐威107年7月23日至26日出席全球護理師工會（GNU）年會（下稱GNU年會）共4日之會務公假（下稱系爭會務公假），遭參加人於107年7月2日北市醫人字第10734444600號函覆以原告徐威出席GNU年會非屬工會法施行細則第32條之會務範圍為由駁回（下稱駁回系爭會務公假函1）。原告企業工會嗣於107年7月6日去函參加人，說明指派原告徐威出席GNU年會係原告企業工會理事會之決議事項，自屬會務範圍，參加人應核予系爭會務公假（與原告企業工會107年6月15日函下合稱系爭原告企業工會申請函），復為參加人107年7月23日北市醫人字第10734773200號函（下稱駁回系爭會務公假函2）復拒絕並請依規定自假辦理。原告徐威乃以特別休假出席參與GNU年會。原告認參加人上開否准系爭會務公假之行為違反工會法第36條第2項、第35條第1項第5款規定，構成不當勞動行為，遂於107年9月27日向被告申請裁決，嗣經被告不當勞動行為裁決委員會（下稱裁決會）以107年勞裁字第57號裁決決定駁回其申請（下稱原裁決決定）。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原裁決決定之理由顯係出於錯誤之事實認定、不完全之資訊
、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或抵觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、或法定正當程序。
⒈原告徐威過去除辦理勞工代表選舉外，每個月僅申請8小
時列席理事會之會務公假，而本次申請代表企業工會出席GNU年會，亦僅申請4日會務公假共32小時，並未超過工會法第36條第2項規定的範圍之內。再者，系爭會務公假之申請，係分別以系爭原告企業工會申請函說明請假原因是原告企業工會指派原告徐威代表出席GNU年會，並附上GNU的邀請函及活動行程表。再進一步說明係原告企業工會受邀GNU年會，經理事會決議，而指派原告徐威代出席，係屬工會會務等語，實無濫用會務公假之可能，但原裁決決定並未審酌，自屬違法。
⒉觀之106年、107年GNU年會的議題即是原告企業工會章程
第5條第3、4款規定之事項。且該等議題足以促進會員團結、提升會員地位、保障會員權益等宗旨，符合原告企業工會章程第3條規定之宗旨，自屬工會法施行細則第32條第1款規定之工會事務。再者，原告企業工會既是出席GNU年會，自是有意願有朝一日可以成為該組織之會員，屬於爭取加入GNU組織的行為（下稱系爭爭取加入GNU組織行為），同屬於工會事務。
㈡參加人主觀上有不當勞動行為之認識。
⒈參加人在原告企業工會提出系爭會務公假申請之前函詢台
北市政府勞動局（下稱北市府勞動局）審核GNU年會不屬於工會法施行細則第32條所列會務範圍，參加人有無會務假的准駁權等（下稱參加人函詢有無會務假准駁權）。北市府勞動局則函復以：工會申請會務假，除按工會法施行細則第32條之規定外，「並得由勞資雙方協議約定之，為免爭議，仍請貴單位與企業工會協議之。」（下稱北市府勞動局函復由參加人與企業工會協議），由此可知，參加人在原告企業工會尚未提出系爭會務公假申請前，即對於參加GNU年會是否屬於工會會務範圍有疑議，而北市府勞動局函復由參加人與企業工會協議，足見原告企業工會無濫用會務假之情，則參加人即應與原告企業工會協議，而不能直接否准會務假之申請，否則即會構成不當勞動行為。北市府勞動局既已請參加人與原告企業工會協議，而參加人在陸續接到原告企業工會系爭原告企業工會申請函，均直接否准原告企業工會系爭會務公假申請，已有不當勞動行為之認識。
⒉原告企業工會已經在前一年度向醫院申請出席106年度GNU
年會（下稱系爭106年度GNU年會會務假申請），故當原告企業工會在107年提出系爭會務公假申請時，參加人實不能諉稱不知GNU年會。況系爭原告企業工會申請函後附上GNU年會邀請函及會議活動行程表，參加人顯然已經知悉會議的內容。參加人仍不核給會務公假，甚至不與原告企業工會協議，更是其不當勞動行為故意的表現。
⒊參加人直接否准系爭會務公假申請，而非請原告企業工會
釋明、協商，核其舉動，即是直接影響、防礙工會的活動。更甚者，因為參加人連續兩年否准原告工會出席GNU年會會務公假，使原告企業工會無法繼續出席108年GNU年會，中斷了原告企業工會加入GNU組織，嚴重影響、限制原告企業工會的活動。
㈢原告徐威申請之系爭會務公假係自107年7月23日至7月26日
，實際出國時間為107年7月21日至28日，前後飛行時間原告徐威均以自假辦理，機票費用亦為自費，由此可見參加人否准系爭會務公假之申請，對原告企業工會確有嚴重負面影響，已構成工會法第35條第1項第5款之情事，原裁決決定未審酌此點，亦屬違法等語。並聲明：⒈原裁決決定撤銷。⒉被告應作成裁決：⑴參加人否准原告徐威申請系爭會務公假構成工會法第35條第1項第5款不當勞動行為之裁決決定。⑵參加人應將原告徐威上開所請假別改為會務公假。⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠原告企業工會若有其他會務假需求，應發起團體協商之協議
，且縱使雇主不同意至協商不成立，亦不當然構成不當勞動行為。原告企業工會在無與參加人針對GNU年會另有會務假約定情形下，參加人自得依現行法律規定，拒絕會務假之申請，並無所謂不當勞動行為之認識。至北市府勞動局函復由參加人與企業工會協議，係屬為促進集體勞資關係和諧發展，所為之行政指導，並非指若參加人未與原告企業工會進行協商即當然構成不當勞動行為。
㈡原告起訴請求為裁決之事項，係以原告等依法得直接請求參
加人核准會務假為前提，而與參加人是否需就申請參加GNU年會與原告企業工會進行會務假範圍之協商無涉。縱認如原告主張參加人應與原告企業工進行會務假之協商，亦與原告請求直接裁決核准系爭會務公假否則為構成不當勞動行為之訴求不同。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、參加人則以：原告徐威於系爭會務公假期間參與GNU年會，臺灣成員為臺灣護理學會（TaiwanNursesAssociation），並非原告企業工會，為此認原告徐威參與GNU年會依法非屬辦理會務之必要範圍，故參加人未核給系爭會務公假，但並未阻止其自假參加GNU年會。原告企業工會自105年9月24日成立以來須辦理之會務日漸增多，經常向參加人申請各種型態之會務公假，因有部分與工會法施行細則第32條規定不符，參加人為求審慎，爰彙整過去原告企業工會申請參與非隸屬工會活動、或私人團體活動、或其他縣市勞政機關邀請活動等態樣函詢法令主管機關，請求主管機關協助確認會務之範圍，以利未來合法合理給假，前以參加人函詢有無會務假准駁權，並經北市府勞動局函復由參加人與企業工會協議，是以北市府勞動局並未認定參與非隸屬工會活動、私人團體活動及其他縣市勞政機關邀請活動等態樣屬於會務範圍，參加人即無得予給假之依據，參加人未有不當勞動行為。並聲明：原告之訴駁回。
六、本院之判斷：㈠工會法第1條規定：「為促進勞工團結，提升勞工地位及改
善勞工生活，特制定本法。」；第35條第1項第5款規定規定：「雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：…
五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。」；第36條第1項及第2項規定：「（第1項）工會之理事、監事於工作時間內有辦理會務之必要者，工會得與雇主約定，由雇主給予一定時數之公假。（第2項）企業工會與雇主間無前項之約定者，其理事長得以半日或全日，其他理事或監事得於每月五十小時之範圍內，請公假辦理會務。」；同法施行細則第32條規定：「本法第36條所定辦理會務，其範圍如下：一、辦理該工會之事務，包括召開會議、辦理選舉或會員教育訓練活動、處理會員勞資爭議或辦理日常業務。二、從事或參與由主管機關或目的事業主管機關指定、舉辦與勞動事務或會務有關之活動或集會。三、參加所屬工會聯合組織，舉辦與勞動事務或會務有關之活動或集會。四、其他經與雇主約定事項。」勞資爭議處理法第39條第1、2項規定：
「勞工因工會法第35條第2項規定所生爭議，得向中央主管機關申請裁決。前項裁決之申請，應自知悉有違反工會法第35條第2項規定之事由或事實發生之次日起90日內為之。」㈡勞資爭議處理法第5條第4款規定:「四、爭議行為：指勞資
爭議當事人為達成其主張，所為之罷工或其他阻礙事業正常運作及與之對抗之行為。」；第43條規定：「（第1項）中央主管機關為辦理裁決事件，應組成不當勞動行為裁決委員會（以下簡稱裁決委員會）。（第2項）裁決委員會置裁決委員7人至15人，由中央主管機關遴聘熟悉勞工法令、勞資關係事務之專業人士任之，任期2年，並由委員互推1人為主任裁決委員。（第3項）裁決委員會之組成、裁決委員之資格條件、遴聘方式、裁決委員會相關處理程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」；第39條規定：「（第1項）勞工因工會法第35條第2項規定所生爭議，得向中央主管機關申請裁決。（第2項）前項裁決之申請，應自知悉有違反工會法第35條第2項規定之事由或事實發生之次日起90日內為之。」；第46條第1項規定：「裁決委員會應有三分之二以上委員出席，並經出席委員二分之一以上同意，始得作成裁決決定；作成裁決決定前，應由當事人以言詞陳述意見。」又第51條：「（第1項）基於工會法第35條第1項…規定所為之裁決申請，其程序準用第39條、…規定。（第2項）前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。」由前揭規定可知，被告裁決委員會組成其委員均來自被告以外之熟悉勞工法令或勞資關係事務之專業人士，其等行使職權亦不受被告之指揮，具有相當之獨立性，且其作成之裁決決定具有合議制之性質，而屬獨立之專家委員會。基於裁決委員會之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應承認其就雇主或代表雇主行使管理權之人是否有前揭工會法第35條第1項各款所定不當勞動行為之裁決決定應有判斷餘地，行政法院應採取較低密度之審查，除①行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。②法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。③對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。④行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑤行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。⑥行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑦作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑧行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等法院得例外審查之事項外，其所作成之決定法院應予尊重。
㈢依工會法第35條及勞資爭議處理法第51條有關不當勞動行為
禁止及其裁決機制之立法目的，旨在確實保障勞工之團結權、團體協商權及集體爭議權，避免雇主以其經濟優勢地位，對於勞工行使法律所賦予之團結權、團體協商權及集體爭議權時，採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為，透過不當勞動行為裁決機制，除對於具體個案認定是否構成不當勞動行為外，尚藉命當事人為一定行為或不行為之方式，以為快速有效之救濟命令，俾迅速排除不當勞動行為，回復受侵害勞工之相關權益及集體勞動關係之正常運作。故不當勞動行為裁決制度創設之立法目的與司法救濟相較，不當勞動行為之行政救濟內容，除權利有無之確定外，在判斷上更應以避免雇主之經濟優勢地位之不法侵害及快速回復勞工權益之立法目的為核心。基此，就雇主之行為是否構成不當勞動行為的判斷時，應依勞資關係脈絡，就客觀事實之一切情狀，作為認定。至於行為人構成不當勞動行為之主觀要件，不以故意或過失者為限，只要行為人具有不當勞動行為之認識為已足（最高行政法院103年度判字第357號判決參照）。是以，判斷雇主之行為是否構成不當勞動行為時，應依客觀之一切事實情況為認定依據。
㈣原告企業工會分別以系爭原告企業工會申請函申請系爭會務
公假，其中107年6月15日函說明一載明：「為參與107年7月23日至107年7月26日全球護理師工會年會，本會指派監事徐威（即原告徐威）代表出席，敬請貴院協助調整人員所屬單位之勤務人員，並核予會務公假4日」（本院卷第29頁），經參加人以駁回系爭會務公假函1為否准（本院卷第31頁）；原告企業工會復以107年7月6日函申請系爭會務公假，其說明二載為：「…本會第1屆第18次理事會決議，指派本會監事徐威代表出席，係屬本會會務，敬請貴院協助…核予會務公假4日」（本院卷第33頁），參加人以駁回系爭會務公假函2為否准（本院卷第35頁）。故依系爭原告企業工會申請函之函文內容可知，原告企業工會並未提及指派原告徐威參加GNU年會，有何對原告企業工會之實質助益，或可作為原告企業工會日後加入GNU年會之入會前準備行為，參加人自無從知悉GNU年會對原告企業工會有何關連性或助益，及原告徐威出席GNU年會係為將來加入為會員之準備行為乙節。況參加人就原告徐威參加GNU年會得否核給會務假一事前經函詢北市府勞動局，經北市府勞動局函復：「工會申請會務假，仍須衡量其有無必要性及繁簡度，雇主亦有就該案事實加以認定；按前開規定，會務假範圍除按工會法施行細則第32條第1至3款規定認定外，並得由勞資雙方協議約定之，為免爭議，仍請貴單位與企業工會協議之」（即北市府勞動局函復由參加人與企業工會協議，本院卷第59-60頁），故依上開北市府勞動局函復之內容並未明白表示參加人就原告徐威參加GNU年會得否核予系爭會務公假；再者，該函中所載：「為免爭議，仍請貴單位與企業工會協議之」等語，僅說明原告企業工會及參加人就系爭會務公假之爭議，宜由雙方協商決定。從而參加人依據工會法施行細則第32條第1款規定，以及原告徐威之直屬主管即參加人松德院區護理科主任、督導均認為參加GNU年會非屬護理業務之意見（原處分卷第69-74頁），再參酌北市府勞動局函復由參加人與企業工會協議函之內容，認原告企業工會既非GNU之會員（原處分卷第70頁），故原告徐威參加GNU年會應非屬原告企業工會之「會務」，並據以否准系爭會務公假之申請，依前開勞資關係脈絡及參加人審酌應否給予會務公假之一切客觀情狀，無從認定參加人駁回系爭會務公假函1、2構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為，原告主張之事實及舉證，與參加人各該間接事實間，均難認有何不當勞動行為之相當因果關係，原裁決決定分駁回原告之申請，經核於法尚無不合。
㈤原告固主張參加人主觀上有不當勞動行為之認識；系爭會務
公假未超過工會法第36條第2項規定的範圍，原告企業工會一再以系爭原告企業工會申請函說明系爭會務公假細節GNU年會的議題符合原告企業工會章程第3條規定，原裁決決定顯係出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或抵觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、或法定正當程序云云，惟查：
⒈工會法第36條規定，明文揭示工會會務假之法定依據，而
該條第2項特別就企業工會理事長或理監事之會務假，明訂在工會與雇主無約定之情形下，得以公假辦理會務之時數，考其立法緣由，應係考量我國以中小企業為主之企業型態，及企業工會與雇主進行協商約定之難易度；且以企業工會與雇主間較具關聯性，其會務之處理亦有助於企業之正常運作等因素，而立法設計給予企業工會會務公假之法律保護。至於會務假之申請手續及須備之佐證文件，得由工會與雇主協商或於團體協約中訂定，如勞資雙方已長期就會務假之申請程序形成慣例，則考量慣例常須透過勞資雙方長期折衝、妥協，始得形成共同信守之準據，其重要性並不下於勞資約定，則欲變更慣例自應透過協商程序而為調整，而不宜由單方逕為變更，惟此尚非即謂雇主對勞工會務假之申請無審核權限，雇主仍依有個案事實加以認定、審酌之權（最高行政法院107年度判字第502號判決意旨參照）。
⒉觀之工會法施行細則第32條規定之具體條文內容，並未列
舉辦理會務之範圍是否包括工會為加入國際組織之準備行為。另依北市府勞動局函復內容，其中亦論及「工會申請會務假，仍須衡量其有無必要性及繁簡度，雇主亦有就該案事實加以認定…」，綜以原告企業工會並非GNU之會員乙情，業據原告於本院審理說明詳實，並有裁決會第1次調查紀錄1份可證（本院卷第384頁、原處分卷第70頁），本院質之原告企業工會與參加人間是否曾協議會務公假之範疇？原告答以沒有協議過等語明確（本院卷第148頁）。因此，原告企業工會既非GNU之會員，且原告企業工會為系爭爭取加入GNU準備行為是否依法得申請會務假，亦無法律明文規定，綜以原告企業工會與參加人間未曾協議會務公假，原告亦自承參加人前於原告企業工會就系爭106年度GNU年會會務假申請，亦曾為否准（本院卷第285頁）。兼衡北市府勞動局函復由參加人與企業工會協議等情，則依上開最高行政法院判決之意旨，參加人就系爭會務公假之申請，依法就個案事實仍有加以認定、審酌之權，而難認參加人有何具有不當勞動行為之認識。又原告自承參加人前於原告企業工會就系爭106年度GNU年會會務假申請，亦曾為否准（本院卷第285頁）乙情。則就系爭會務公假是否屬於法律規定之會務假，原告企業工會、原告徐威與參加人間就此一爭執難謂無前例可循，參加人就系爭會務公假之准駁，為求慎重而函詢北市府勞動局，亦屬事理之常，自不因參加人函詢有無會務假准駁權乙情，遽為推認參加人因此有何具有不當勞動行為之認識。此外，原告主張系爭原告企業工會申請函檢附GNU年會邀請函及活動行程表等語，惟參加人就勞工會務假之申請有依個案事實加以認定、審酌之權，前已述及，自不因參加人知悉GNU年會之活動行程表而異其否准權。至工會法施行細則第32條規定：「本法第36條所定辦理會務，其範圍如下：…
四、其他經與雇主約定事項。」，自非規定參加人主動與原告企業工會協商之義務。故北市府勞動局函復由參加人與原告企業工會協議，僅係行政指導之意涵，縱參加人嗣後未主動與原告企業工會協商，亦難謂參加人因此有何具有不當勞動行為之認識。
⒊至原告主張原告徐威就系爭會務公假乃經原告企業工會決
議，並未超過法律規定之上限，目的係為系爭爭取加入GNU組織行為，且GNU年會議題與原告企業工會章程內容相符，並無濫用乙節，為此遽認系爭會務公假即屬法律規定之會務假云云，然系爭爭取加入GNU組織行為依法是否屬原告企業工會之會務，於法律適用上並非毫無爭議，前已述及。故原告上開主張，顯屬個人主觀之見解，自難逕為有利原告之認定，原告主張原裁決決定出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或抵觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、或法定正當程序，委無可採。
七、綜上，原告主張各節，均無可採，原裁決決定認事用法並無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年12月26日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官林惠瑜
法官張瑜鳳法官黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年12月26日
書記官陳清容