裁判字號：最高行政法院92年判字第106號判決
裁判日期：民國92年01月29日
裁判案由：水土保持法
最高行政法院判決九十二年度判字第一○六號
上訴人甲○○被上訴人臺北縣政府代表人乙○○右當事人間因水土保持法事件，上訴人對於中華民國九十年九月六日臺北高等行政法院九十年度訴字第二二四三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於其與他人共有坐落臺北縣○○鄉○○段白石腳小段七─二號法定山坡地，未先擬具水土保持計畫即擅自開挖整地、建築房舍，違規使用山坡地，經被上訴人派員於民國八十九年三月三十一日會同相關單位人員至現場勘查屬實，據以裁處罰鍰新臺幣（下同）六萬元。上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：系爭土地地勢平坦，其地形、地貌，數十年來從未改變，上訴人以該土地之現狀在其土地上搭蓋鐵皮屋，用來放置農具及肥料以方便鄰地耕作之用，並無進行開挖整地之需要，而被上訴人認為建築房屋即會開挖整地，則係純屬推測之辭，顯與事實不符。又該鐵皮屋係簡易搭蓋而成，對於周遭環境並未造成破壞，亦不致影響到該系爭土地之水土保持。按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍需以過失為其責任條件」，乃司法院釋字第二七五號所明示。又系爭土地依土地登記簿謄本之記載，其地目係為田地，上訴人不諳法律，僅知該系爭土地為田地，系爭土地於六十八年被公告為山坡地時，上訴人並未受通知，亦未於平溪鄉公所看到公告，並不知該系爭土地已經政府公告為法定山坡地，更無從得知在該系爭土地上搭蓋鐵皮屋，需先擬具水土保持計畫書，送請主管機關核定，足見上訴人並無故意，復於事實上及法律上，上訴人並無應注意能注意而不注意之情事，則亦無過失可言。末查，倘若被上訴人認為上訴人搭蓋之鐵皮屋有違反水土保持法之虞時，被上訴人依法應先通知上訴人補具水土保持計畫書或為其他處置，甚至於作成處分之前，亦應讓上訴人就事實上或法律上之觀點，有表示意見之機會，而非逕自對上訴人裁處罰鍰，核被上訴人所為顯然違反正當法律程序原則。綜上所陳，足証被上訴人處分之作成，認事用法均有違誤，請判決撤銷原處分及訴願決定等語。
三、被上訴人則以：行政院農業委員會八十七年六月五日八七農林字第八七一二○○四七號函旨於山坡地非因農業使用擅自舖設部分水泥地面，應認定屬擅自開挖整地範疇，分別依違反水土保持法第十二條或同法第十三條規定處理。另八十七年六月六日八七農林字第八七一一九二五四號函說明三再提及「舖設水泥地面」已屬於「開挖整地」範疇，本件上訴人未依水土保持法等相關規定，先擬具水土保持計畫送請被上訴人核定，即於系爭土地上擅自搭建鐵皮屋、舖設水泥構造物等行為，經被上訴人於八十九年三月三十一日會同上訴人及相關單位人員現場勘查屬實，被上訴人並於八十九年四月十日以八九北府農土字第一二六六五八號函請上訴人提供相關資料佐證，惟其並未照辦。又本案上訴人雖稱系爭土地係為田地非屬法定山坡地，上訴人祇是用來放置農具及肥料以方便鄰地耕作之用，且搭蓋鐵皮屋並無開挖整地，但上訴人所訴與事實並不相符，查平溪鄉於六十八、六十九年經依山坡地保育條例公告為山坡地時，因該鄉全鄉皆為山坡地及水源特定區，故未特別畫圖展覽，但被上訴人曾公告，上訴人若要在山坡地開發整地、建築房舍，須同時申請建築執照與擬定水土保持計畫，送被上訴人會同各單位至現場勘查核可後始發給建築執照；本件建築物雖為鐵皮屋，但仍須取得農舍建築執照，惟上訴人未先擬具水土保持計畫送被上訴人審核，亦未取得建築執照，即擅自從事前段所述之行為，已違反前述水土保持法規定，是以被上訴人依權責認定處上訴人行政罰鍰處分，於法並無不符等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「下列地區之治理或經營使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：一、集水區之治理。二、農、林、漁、牧地之開發利用。三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地．．．。」「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第八條第一項、第十三條第一項及第三十三條第一項第二款所明定。本件上訴人於其與他人共有系爭土地上，未先擬具水土保持計畫即擅自開挖整地、建築房舍違規使用山坡地，經被上訴人派員於八十九年三月三十一日會同相關單位人員至現場勘查發現，有會勘紀錄及照片附卷可稽，上訴人對上開建屋之事實亦不爭執，則其違規事實洵堪認定。雖其主張祇是用來放置農具及肥料以方便鄰地耕作之用，且搭蓋鐵皮屋並無開挖整地云云。查依原處分卷附之現場照片觀之，上訴人於建築本件鐵皮房屋時確有開挖整地之事實，是其否認開挖整地云云顯為卸責飾詞，不足採信。又台北縣平溪鄉早經台灣省政府依山坡地保育條例，於六十九年二月六日以六九府農山字第一二○一六六號公告全鄉為山坡地，再於八十五年三月六日以府農水字第一二三一四號公告沿用為水土保持法所稱之山坡地，上訴人長期居住台北縣平溪鄉，且為系爭土地之共有人（應有部分二分之一）及使用人，係水土保持義務人對上開公告及有關管制規定即有知悉及遵守之義務，又非不能注意，縱使不知，亦難辭過失之責。且在山坡地開發整地、建築房舍，須同時申請建築執照與擬定水土保持計劃，送被上訴人會同各單位至現場勘查核可後始發給建築執照；本件建築物雖為鐵皮屋，但仍須取得農舍建築執照。上訴人即使不知須先擬具水土保持計畫送主管機關審核，始得開挖整地，但對於須先申請取得建築執照，始得建築房屋之基本法律常識，實難諉為不知，其未先擬具水土保持計畫送主管機關審核，亦未取得建築執照，即擅自從事開挖整地、建築房屋之行為，尚難謂欠缺違法性之認識。上訴人否認其對前開違規行為有故意或過失，不足採信。從而被上訴人據以裁處罰鍰六萬元，揆諸首揭法條規定，並無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤，上訴人起訴意旨，仍執陳詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞，並主張水土保持之處理與維護，係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源，維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。申言之，水土保持之處理與維護，其目的在保育水土資源，維護自然生態景觀，防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害，若將水土保持區內土地所有之利用行為，均視為破壞水土保持之行為，而未就該土地利用行為是否可能造成水土流失、自然環境景觀之破壞及土石沖蝕、崩塌、地滑及土石流之情況加以認定，而任意擴張解釋水土保持法上之不確定法律概念，動則得咎，有違比例原則，不當限制人民之基本權利。又依水土保持法之立法原旨，解釋開挖整地之行為，應以是否造成水土流失、生態景觀之破壞為解釋標準，加以具體認定，始符合立法之原意，否則任意擴張該法之適用，顯有適用法則不當之違法。系爭土地地勢原即平坦，其地形、地貌數十年來從未改變，此有建屋前照片可證，上訴人並未就系爭土地本身為開挖或填土等，致使土地形貌改變之行為，僅係於其上舖以水泥，加蓋鐵皮屋，此有房屋搭建後之照片可證，且該鐵皮屋係簡易搭蓋而成，對系爭土地本身與週遭環境並未有任何改變或破壞，亦顯不至造成該系爭土地有任何水土流失之情形。原審就上訴人舖水泥及搭蓋鐵皮屋之行為，認定係屬開挖整地之行為，並未就上訴人之行為是否足以造成水土流失，破壞生態景觀為衡量，顯有適用法則不當之判決違背法令。且水土保持法第八條所稱「開挖整地」如何解釋，原判決並未就「開挖整地」不確定法律概念為闡釋，及何以上訴人於系爭土地上搭蓋鐵皮屋及農舍之行為即符合開挖整地，顯有判決不備理由之違背法令。人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，此有釋字二七五號可資參照。本件原判決認台北縣平溪鄉早經台灣省政府依山坡地保育條例，於六十九年二月六日以六九府農山字第一二○一六六號公告全鄉為山坡地，再於八十五年三月六日以府農水字第一二三一四號公告沿用為水土保持法所稱之山坡地，上訴人長期居住台北縣平溪鄉，且為系爭土地之共有人及使用人，係水土保持義務人對上開公告及有關管制規定即有知悉及遵守之義務，又非不能注意，縱使不知，亦難辭過失之責。且上訴人即使不知須先擬具水土保持計畫送主管機關審核，始得開挖整地，但對於須先申請取得建築執照，始得建築房屋之基本法律常識，實難諉為不知，是故具違法性之認識，上訴人否認其對前開違規行為有故意或過失，不足採信云云。惟按「過失」係指行為人怠於依客觀情狀及其個人情況所應為，且係其能力所及之注意，因而對於構成要件之實現無所認識而言。上訴人已年逾七十，學歷僅係日據時代小學畢業程度，所受係日本教育，所識中文甚少，如何能其期待上訴人有能力了解政府所公佈法令之內容，進而施行法令所要求之行政措施。上訴人根本不具了解行政法令之注意能力，如何具備過失之責。原審未就上訴人個人情況為考量，即認定上訴人違反水土保持義務，且就鄉公所公告及有關管制規定即有知悉及遵守之義務，又非不能注意，縱使不知，亦難辭過失之責，顯有違背經驗法則及論理法則之判決違背法令。又按違法性之認識，係指行為人明知，且有意的實現不法構成要件，原審認上訴人搭建鐵皮屋之行為，應具備先申請取得建築執照，始得建築房屋之基本法律常識，其未取得建築執照，即擅自從事建築房屋之行為，尚難謂欠缺違法性之認識，然上訴人係幾近文盲農夫，如何期待上訴人知悉搭蓋農舍須先取得建築執照之法令規定，而具備違法性之認識。原判決未就上訴人之個別情況加以衡酌，即率為認定上訴人搭建鐵皮屋，具有違法性之認識，實有判決違反經驗法則及論理法則之判決違背法令等語。然查原判決已就本件爭點即上訴人於搭蓋本件鐵皮屋時是否有水土保持法第八條第一項第五款之「開挖整地」行為？又上訴人對於其未先擬具水土保持計畫即擅自開挖整地、建築房舍，違規使用系爭山坡地之行為，是否有故意或過失？論以上訴人於其與他人共有系爭土地上，未先擬具水土保持計畫即擅自開挖整地、建築房舍違規使用山坡地，經被上訴人派員於八十九年三月三十一日會同相關單位人員至現場勘查發現，有會勘紀錄及照片附卷可稽，上訴人對上開建屋之事實亦不爭執，則其違規事實洵堪認定。且依原處分卷附之現場照片觀之，上訴人於建築本件鐵皮房屋時確有開挖整地之事實。又台北縣平溪鄉早經台灣省政府依山坡地保育條例，於六十九年二月六日以六九府農山字第一二○一六六號公告全鄉為山坡地，再於八十五年三月六日以府農水字第一二三一四號公告沿用為水土保持法所稱之山坡地，上訴人長期居住台北縣平溪鄉，且為系爭土地之共有人（應有部分二分之一）及使用人，係水土保持義務人對上開公告及有關管制規定即有知悉及遵守之義務，又非不能注意，縱使不知，亦難辭過失之責。且在山坡地開發整地、建築房舍，須同時申請建築執照與擬定水土保持計畫，送被上訴人會同各單位至現場勘查核可後始發給建築執照；本件建築物雖為鐵皮屋，但仍須取得農舍建築執照。上訴人即使不知須先擬具水土保持計畫送主管機關審核，始得開挖整地，但對於須先申請取得建築執照，始得建築房屋之基本法律常識，實難諉為不知，其未先擬具水土保持計畫送主管機關審核，亦未取得建築執照，即擅自從事開挖整地、建築房屋之行為，尚難謂欠缺違法性之認識。因認上訴人於原審所主張搭蓋鐵皮屋祇是用來放置農具及肥料以方便鄰地耕作之用，搭蓋鐵皮屋並無開挖整地；且上訴人否認其對前開違規行為有故意或過失各節，為不可採等情。明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開水土保持法令規定要無不合，亦未違背經驗法則及論理法則，尚無上訴人所指判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當；亦難謂有判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年一月二十九日
最高行政法院第五庭
審判長法官徐樹海
法官吳明鴻法官鄭淑貞法官林家惠法官林茂權右正本證明與原本無異
法院書記官王褔瀛中華民國九十二年一月二十九日