裁判字號：最高行政法院95年裁字第1399號裁定
裁判日期：民國95年06月29日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院裁定
95年度裁字第01399號上訴人甲○○被上訴人高雄縣鳳山市公所代表人 許智傑 訴訟代理人 鄭曉東 律師
魏緒孟 律師上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國93年10月13日高雄高等行政法院93年度訴字第480號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有同法第243條規定所列各款情形之當然違背法令為理由時，其上訴狀應揭示合於該款之事實，及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。如上訴狀未依此項方法表明，或其所表明者，顯與上開法條規定之情形不相合時，即難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、本件上訴人於民國93年1月9日以其所有坐落高雄縣鳳山市○○段135之1、135之5、136之2、136之4地號等4筆土地（下稱系爭土地），面積共計411平方公尺，經被上訴人闢成「鳳山公二」公園，迄今未予徵收為由，請求被上訴人編列預算，以88年之土地公告現值加4成辦理徵收，經被上訴人於93年1月27日以鳳市公字第0930001383號函復上訴人，上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，遂提起上訴。主張：（一）本件系爭土地經被上訴人開闢為公園暨遊樂場多年，已符合土地徵收條例第3條得徵收之要件，原判決先謂「所謂土地徵收，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。」復稱「一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收補償其所有土地之公法上請求權」；另稱「次按土地徵收條例第13條規定：．．．。核其規定，應係關於需用土地人如有徵收土地之需要時應如何辦理徵收之程序規定，並非賦予人民請求徵收土地之請求權。」「至於地方政府在財政許可之範圍內，對其轄區內長期供公眾使用之道路雖有向內政部請求准予徵收之職責，而不應任由土地所有權人承受是項負擔，．．．，充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務。」無視系爭土地已符合徵收要件，實有判決理由矛盾之違法。（二）原判決認上訴人並無從依司法院釋字第400號及第440號解釋發動徵收請求權，以及監察院請被上訴人優先辦理徵收系爭土地之函釋，僅具建議性質，並無賦予上訴人實體上權利之效力等情，顯難令人信服。（三）原判決稱「司法院釋字第336號解釋認法律長期限制人民行使所有權者，如都市計畫法之指定公共設施保留地，屬應如何修正法律予以補償之立法問題，人民無法律之依據，即無從請求補償之意旨，足見尚無直接援引憲法作為徵收請求依據之餘地。」惟系爭土地既已開發，即非公共設施保留地，故無司法院釋字第336號解釋之適用，上訴人自得引憲法規定為徵收請求權之依據。另原判決稱上訴人不得基於平等原則請求徵收系爭土地一節，顯有違反行政程序法第6條及第8條規定之違法。（四）本件被上訴人先稱「誤用土地，願返還土地。」後以「循都市計畫變更程序審議」為由，拒不徵收，然系爭土地已經完成變更為「公園暨兒童遊樂場」，被上訴人仍繼續佔用拒不徵收，顯屬剝奪霸佔系爭土地等語，為此求為廢棄原判決。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）觀之土地徵收條例第1條第2項、第2條、第3條及第14條之規定，所謂土地徵收，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）；而公用徵收，僅國家始為徵收權之主體（本院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收補償其所有土地之公法上請求權。次按，土地徵收條例第13條之規定，應係關於需用土地人如有徵收土地之需要時應如何辦理徵收之程序規定，並非賦予人民請求徵收土地之請求權。易言之，需用土地之地方政府擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，向中央主管機關即內政部提出申請，乃內政部核准徵收土地之前提要件；至於地方政府在財政許可之範圍內，對其轄區內長期供公眾使用之道路雖有向內政部請求准予徵收之職責，而不應任由土地所有權人承受是項負擔，惟地方政府向內政部申請徵收土地與否，依現行之法律規定，乃為需用土地人即地方政府本身裁量權行使之範圍，故土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准，充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務。（二）按關於人民權利義務之事項應以法律定之，中央法規標準法第5條第2款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償事項，依現行土地徵收條例規定，土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告30日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後15日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例第11條、第13條、第14條、第17條、第18條、第19條、第20條、第22條之規定自明。故司法院釋字第400號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明。另查司法院釋字第440號解釋固闡明主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲應予合理補償之意旨，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第5條第2款所明定，且本號解釋理由書並引據司法院釋字第400號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之內容，足見特別犧牲之應予補償亦僅為國家立法及施政之指針，況本號解釋主要是解釋臺北市市區道路管理規則第15條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援用，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據向國家請求特別犧牲之補償。是人民尚無法逕據前開司法院釋字第400號及第440號解釋，主張其有請求需用土地人發動其「徵收請求權」之請求權存在（參照本院92年度判字第828號判決及91年7月9日91年度各級行政法院行政訴訟法律座談會研討結果）。故上訴人依據該2號司法院解釋，請求被上訴人擬具土地徵收計畫，送請核准徵收機關辦理徵收，而請求被上訴人發動其徵收請求權，洵無可採。再者，上訴人固另提出監察院93年6月7日（93）院台內字第0931900322號函，主張：監察院業請被上訴人應優先辦理徵收系爭土地云云，惟查監察院前開函示，僅具建議性質，並無賦予上訴人得請求被上訴人報請內政部徵收系爭土地實體權利之效力，是上訴人以該監察院函為其請求之依據，亦難謂有理。（三）上訴人另訴稱：基於法官遵守、適用憲法之義務，因本件涉及憲法所保障之人民財產權，是法令雖未明確規範，法官亦應直接援引憲法基本權利條款或憲法原則作為判令被上訴人報請內政部徵收之基礎云云，惟按基於「權力分立」原則，司法權係屬執行權之一種，與行政權相同皆必須受到立法權之拘束，倘許可法官對一尚未形成立法意志的事務，逕由法官決定之，將形成司法意志凌駕立法意志，而侵害立法權之情形，況若由法官以個案的見解，取代立法者的整體性規範，恐亦將破壞法律的「安定性原則」，是在無法律依據之情形下，憲法並不得直接作為法院判決之主要依據（ 陳新民 著中華民國憲法釋論參照）。據此，就對人民損失補償之情形而言，國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償，固為司法院釋字第400號及第440號解釋所明示，然而如何給予補償，涉國家財政負擔之能力，預算支付之方式，行使公權力之態樣，及人民財產所受損失之程度等因素，非可一概而論，而該等因素之考量，既涉及國家政策及預算分配，自應由憲法中之民意政治機關即立法機關訂立法律決定處理之方式，法院並無越俎代庖直接援引憲法作為基礎予以判決之餘地，此由司法院釋字第336號解釋認法律長期限制人民行使所有權者，如都市計畫法之指定公共設施保留地，屬應如何修正法律予以補償之立法問題，人民無法律之依據，即無從請求補償之意旨，足見尚無直接援引憲法作為徵收請求依據之餘地（本院92年度判字第918號判決參照）。（四）復查憲法第7條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字第211號、第412號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事物為相同處理；不同事物不同處理」，國家機關不得將其事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係依單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，人民之主觀公權利是否受損，仍須依其他公法法規判斷之。至於平等權雖屬主觀公權利，惟其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及於另一與平等權相結合之基本權的問題。依前所述，於現行法律規定，人民既無請求需用土地人發動其「徵收請求權」之依據，則尚不得以「平等原則」導出人民有請求需用土地人發動徵收之主觀公權利存在，故上訴人執司法院釋字第400號解釋所闡示之「平等原則」及「平等原則轉化主觀公權利之理論」，主張平等原則亦可推衍出具有實體權利性質之主觀公權利，而請求行政機關為同樣之給付，尚非有據。是上訴人復訴稱：系爭土地四周之其他土地，既均因興建公園而經徵收完畢，上訴人基於平等原則，自有訴請被上訴人報請內政部徵收系爭土地之權利云云，自不足採。（五）土地徵收條例第58條第1項、第2項係賦予人民對國家之徵收請求權之立法目的，係因徵用係對土地使用權利之暫時性限制，其性質本與徵收之性質尚有不同，然如長期徵用即形同剝奪，國家即應予徵收，故乃允許人民得依據該規定請求徵收，但此項徵收請求權，乃於既存之徵用處分及於特定之情況下，人民始得享有，非謂人民於國家因公益需要，興辦土地徵收條例第3條各款所定事業時，有請求國家徵收其私有土地之權（本院92年度判字第1693號判決參照）。查本件並無關於國家對於私有土地徵用之情形，則與前開規定之要件不同，又其事物之本質亦有所不同，上訴人自無援引土地徵用體系中之徵收請求權，向被上訴人請求辦理徵收系爭土地之餘地等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：原判決以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。上訴人雖以前開各詞指摘原判決理由矛盾、違反平等原則，惟上訴人所述並未具體指明原判決理由如何互有矛盾；關於違反平等原則部分，原判決業予詳述原處分未違反憲法關於平等權之規定之理由，上訴人所述無非係執原審不採之陳詞，而為指摘。至上訴人指摘原判決違反行政程序法第8條規定一節，未據上訴人為具體之指摘，其泛引前開法條提起上訴，尚難認係合法。揆之首開規定及說明，本件上訴為不合法，應予駁回。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國95年6月29日
第五庭審判長法官蔡進田
法官黃合文法官吳明鴻法官林茂權法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國95年6月29日
書記官阮桂芬