臺北高等行政法院97年度訴字第41號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第41號判決

裁判日期：民國98年01月15日

裁判案由：土壤及地下水污染整治法

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第41號原告臺灣塑膠工業股份有限公司代表人甲○○（董事長）訴訟代理人 謝政達 律師（兼送達代收人）
楊景勛 律師被告行政院環境保護署代表人乙○○（署長）訴訟代理人丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院中華民國96年11月8日院臺訴字第0960093116號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴後，被告代表人變更為乙○○，是新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告於民國（下同）96年7月5日檢附土壤及地下水污染整治費投保環境損害責任險或等同效益之保險退費申請書件，向被告申請退還90年11月至93年底部分已繳納之土壤及地下水污染整治費新台幣（下同）2,870,999元。經被告以原告遲至96年7月5日始提出保險退費申請，與被告90年10月29日發布之土壤及地下水污染整治費收費辦法（下稱整治費收費辦法）第6條及92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第10條規定之申請期限不符，且無延遲申請之不可抗力原因之說明為由，於96年7月18日以環署土字第0960051571號函（下稱原處分）否准所請，並檢還其退費申請資料。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
三、原告起訴主張：㈠被告以須查證期間為由，謂整治費收費辦法第10條規定之期
間為失權期間，逾期即不予受理。惟被告處理整治費退費案件，僅須審查保費證明書即投保契約類型即可，無須審閱保險契約書內容，即予退費，是無被告所稱無法調查之情事。且依被告提供之「環境損害責任險或等同效益之保險退費申請案件申請時間統計表」，台灣中油股份有限公司（下稱中油公司）於91年度始申請90年度之退費及信昌化學工業股份有限公司（下稱信昌公司）於92年4月2日始申請91年度之退費，被告仍予受理，足見被告審查退費並無困難之處。
㈡整治費收費辦法第10條第1項規定係指申請退費之計算基礎
方式，得以會計年度為計算之單位，非指其為失權期限。又同辦法第10條第2項規定應於每年6月1日至7月31日申請，亦僅係被告之方便收件期間，非指前1年度之退費不得於次年度提出申請，此由被告亦曾退費予隔1年始申請者可知。且將上開期間規定解釋為具失權效，則得申請退費之情事如發生於該年7月31日後，將無法申請退費，顯不合理。
㈢94年預告之整治費收費辦法修正草案第10條第2項規定：「
前項退費，繳費人應於每年6月1日起至7月31日止，檢具載有投保環境損害責任險或等同效益保險金額之保險契約書及前1年度保險費繳費單據，向中央主管機關提出申請，逾期不予受理。‧‧‧」其中「逾期不受理」之規定於修正公佈時業遭刪除，足見該規定並不具失權效。
㈣整治費收費辦法並未規定逾相當期限者，不得再依規定投保
而申請退還部分實際繳納之整治費，被告自不得以該不明確之規定以原告未遵守期間規定而不予退費。且按司法院釋字474號解釋意旨，請求權之消滅時效屬法律保留事項，應以法律定之。被告將整治費收費辦法第10條規定之期間，解釋為失權期間，致原告不得再為請求，類同於消滅時效，顯係以行政命令規範類同於消滅時效之事項，有違法律保留原則。
㈤整治費收費辦法第10條第1項既規定「繳費人投保環境損害
責任險或等同效益保險，得申請退還部分實際繳納之整治費」，原告信賴上開辦法而洽詢保險公司訂定「環境損害責任險或等同效益保險」，繳納保費，並信賴被告將依該辦法退還部分已繳納整治費之合法利益，自應受保障。且原告遲延提出申請，僅對原告造成延遲退費之利息損失，並未損及政府及所屬基金應有收入，原告既已投保環境損害責任險或等同效益之保險，土壤及地下水污染整治法所欲保障之法益已獲保障，公益既未受有損害，被告自應選擇對人民權益損害最少之手段准予退費，被告以申請逾期為由作成否准處分，顯失衡平，而有違比例原則。又被告不予退費，享有不予退還該筆費用之利益，亦已構成公法上不當得利。
㈥原告申請時所提出之投保證明書已有承保「公共意外責任保
險附加意外污染責任保險」之記載及保單號碼，被告依此已可明確得知原告確有投保。復參照被告提供之投保環境損害責任險或等同效益之保險申請案件統計表所載，被告明知常態性之保單即會有「意外污染責任險附加公共意外責任險」之情形，且其他公司投保富邦產物保險公司之及明台產物保險公司之「公共意外責任保險附加意外污染責任保險」者，被告亦係以保險證明書為審核基準，足見被告認知該保險公司之上開定式類型保單，符合土壤及地下水污染整治法規定之保險類型。又整治費收費辦法第10條第2項規定雖賦予被告於資料不齊時得逕予駁回申請之權限，惟仍應以已踐行補充資料之通知為前提，被告未通知原告補充保險契約書，即逕予駁回，自有違法。
㈦土壤及地下水污染整治費之性質屬業者就其所可能造成污染
風險之預先繳納，原告既已投保環境污染責任保險，則原告除去污染之資力已獲擔保，是就該部分預防個人污染風險所支出之費用，應從已繳納之整治費予以退費，方符其規定目的。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應就原告96年7月5日申請退還已繳納90年11月至93年底土壤及地下水污染整治費事件，作成准許退還2,870,999元之行政處分。
四、被告則以：㈠按土壤及地下水污染整治法第22條第3項明定：「第1項土
壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」中央主管機關依上開法律之授權，就土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法，自有訂立收費辦法之義務及權限。是整治費收費辦法第10條之規定並無違反授權明確性原則。整治費收費辦法既為法律授權訂定，其所定作業及期限對全體繳費人應一體適用，不能例外，若容許個案恣意改變作業時間，各年度作業及整治費核計勢必雜亂而無法掌控。且整治費退費之申請係以年度為計，為鼓勵繳費業者投保環境損害責任保險或等同效益保險之授益規定、並非強制，未依規定於當年度申請，即當然失其權利。況所提保險契約書之內容、所佔金額皆須審查，故在此一鼓勵措施制度設計上，限定一定期間申請，以避免因時間久遠、調查及資料蒐集不易之困難實有必要。
㈡92年5月7日修正發布之整治費收費辦法將原條文第6條修
正遞移為第10條，修正條文僅係調整退費申請時段，退費之申請，同樣須以會計年度為計算單位，申請退還部分實際繳納之整治費，並無變更。且該條文係授予繳費義務人於繳納整治費用後，有退還部分費用之利益，並非限制義務人之權利，反係授予人民利益之規定，故該條規定限制退費申請人僅得申請前1年度之退費，並無不當。又94年整治費收費辦法之修正草案固有「逾期不予受理」之規定，惟保險退費係為鼓勵廠商之機制，本非必然須予退費，整治費收費辦法中既已明定申請期限，即無再訂明「逾期不予受理」之必要，故前開文字乃予以刪除。
㈢法律是否符合明確性原則，應依意義非難以理解、受規範者
可預見、司法審查得以確認等要件審查。整治費收費辦法第10條第2項規定授予義務人得於投保環境損害保險後，申請退還前1年部分費用之明文，顯為受規範者可預見且無難以理解之處，無違明確性原則。
㈣行政法上之信賴保護原則，係指人民信賴國家現存之法秩序
，因法秩序突為變更致人民權益受損，而給予人民得請求國家保護之權利。然整治費收費辦法之修正，係將申請當年度退費由每年10月1日至12月31日變更至每年2月1日至3月31日申請前一年度之退費，已考量避免人民權益受損，所為調整並無變更信賴基礎。被告係以原告所申請90年11月至93年底之退費部分已逾法令限制得申請之時限規定，而駁回所請。此部分自90年發布整治費收費辦法時，即已明定，並無變更人民信賴之基礎。
㈤整治費收費辦法第10條第1項規定係主管機關鼓勵繳費人積
極投保之授益規定，若申請人未依規定就當年應申請退費之部分為申請，即當然失其權利。該項規定並非使人民永久取得申請退費之權利，況整治費徵收及退費，涉及年度預算之估列及決算，原告就主管機關之授益規定，主張於任何時間均得申請退費，與前開條文不符，顯係誤解整治費收費辦法之意旨。原告未把握法律明文賦予其之退費權利及遵守申請期間，顯係可歸責於原告之事由，自不得因之主張被告有公法上不當得利。
㈥原告申請退還90年至93年度環境損害責任保險或等同效益保
險退費，其退費上限為各年度實際繳納整治費額之5%，合計為8,465,288元。原告96年7月5日函檢附之申請資料，僅包含退費申請書及繳費收據，並無保險契約書以茲證明其公共意外責任險之保險收據中符合環境損害責任保險或等同效益保險退費之比例，且其公共意外責任保險證明書均係保險公司於95年11月24日事後始出具之補發文件。按相關公共意外責任險之保險契約書內容，常包括公共意外、機具、車輛、人員安全、設備運作等主要對人及廠房設備產物作保，而其中對於意外發生污染環境時所負擔之保險比例較難評估。原告公共意外責任險收據與申請環境責任險金額一致，顯不合社會常理。被告仍須檢閱保險契約書內容，審視其環境損害責任保險所佔比例，並非單以保費證明書為審核基準。
㈦有關中油公司於91年11月25日申請90年度及91年度之退費一
節。就中油公司90年度申請案，因整治費自90年11月起徵收，繳費義務人於90年11月1日至12月底所產製及進口指定公告化學物質，應於91年1月底前繳納，而90年10月1日至12月31日期間尚無廠商繳納整治費情形，自當無任何廠商得申請退費，被告機關基於公平合理維護繳費業者權益，於適法條件及保全相關資料下，併同於次年度規定期限內受理申請，應屬合情合理。至於所稱信昌公司92年4月2日申請一節。查當時該公司並無正式函文，再查當時申請郵寄之郵戳為
17.12.02-17，經洽圓山郵局，係指2002年12月17日下午5時，符合當時應於10月1日起至12月31日止申請之規定，而
4月2日之日期為被告委辦廠商資料庫建檔之時間。原告有關中油公司及信昌公司申請日期之爭點，係屬誤解等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直
轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。」「第1項土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」為土壤及地下水污染整治法第3條、第22條第1項及第3項所明定。次按被告依前開規定授權，於90年10月29日發布之整治費收費辦法第6條規定：「繳費義務人如投保環境損害責任險或等同效益之保險者，得以會計年度為計算單元，申請退還部分已繳納之整治費。前項退費之申請，由繳費義務人於每年10月1日起至12月31日止，檢具保險契約書及保險費繳費單據，向中央主管機關辦理；其退費金額，以該年度所繳整治費之5%為上限。」92年5月
7日修正發布之整治費收費辦法第10條規定：「繳費人投保環境損害責任險或等同效益保險，得以會計年度為計算單元，申請退還部分實際繳納之整治費。前項退費，繳費人應於每年2月1日起至3月31日止，檢具保險契約書及前1年保險費繳費單據，向中央主管機關提出申請；經審查核定者，其退費金額，以其前1年度實際繳納整治費費額5%為上限，並得充作其後應繳納費額之一部分。」㈡如事實概要欄所載之事實，有原告96年7月5日96台塑高工
安字第01550號函暨所附土壤及地下水污染整治費投保環境損害責任險或等同效益之保險退費申請書、95年11月24日公共意外責任保險證明書等件影本可稽（見本院卷1第14-17頁），且為原告所不爭執，堪認為真實。是被告以原告提出保險退費申請，與整治費收費辦法規定之申請期限不符，且無延遲申請之不可抗力原因之說明，否准所請，揆諸首開規定，並無不合。
㈢原告雖為前開主張，惟查：
⒈中央主管機關即被告為整治土壤、地下水污染，得對指定公
告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金。行政院即基於土壤及地下水污染整治法第22條第1項規定之授權，依預算法第21條：「政府設立之特種基金，除其預算編製程序依本法規定辦理外，其收支保管辦法，由行政院定之，並送立法院。」之規定，於90年6月11日以（90）台孝授三字第05020號令訂定發布「土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法」，由是可知，整治基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，編製附屬單位預算，有其固定之來源、用途，其存儲應依國庫法及其相關法令規定辦理，並得購買政府公債、國庫券或其他短期票券，有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理，會計事務之處理應依規定訂定會計制度，年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理，結束時，並應予結算解繳國庫其餘存權益。而被告依土壤及地下水污染整治法第22條第3項之授權所訂定發布之整治費收費辦法，以「會計年度」為計算單元，准由繳費義務人於「每年一定期間」（90年10月29日訂定發布之整治費收費辦法第6條係規定「每年10月1日起至12月31日止」，92年5月7日修正發布之該辦法第10條則規定「每年2月1日起至3月31日止」，94年12月30日修正發布之同條則規定「每年6月1日起至7月31日止」），檢具保險契約書及前1年度保險費繳費單據，向被告申請退還部分實際繳納之整治費，符合行政院依據土壤及地下水污染整治法第22條第1項及預算法第21條規定所訂定發布之「土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法」所要求整治基金會計事務之處理，應依規定訂定會計制度，其收支、保管、運用、存儲、預算編製與執行及決算編造，應依國庫法、預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理之規定，並未逾越土壤及地下水污染整治法第22條第3項授權之目的、內容及範圍，與法律明確性原則尚無違背（司法院釋字第432號解釋意旨參照）。原告稱整治費收費辦法未明文規定申請退費之失權期限，該辦法規定之退費申請期限，僅係行政機關為方便行政作業之訓示規定，予以退費未損及任何公共法益，顯係不明整治基金之性質、來源、用途等事項應依前述相關法令規定辦理所致。
⒉土壤及地下水污染整治費係被告依土壤及地下水污染整治法
第22條之授權，就經其公告指定之化學物質之製造者及輸入者，以各該業者所經營之業務對於土壤及地下水造成污染之可能性，遠較其他國民之日常生活與其他產業之業務行為造成土壤及地下水污染之可能性為高，除污染行為人(同法第
2條第12款)及污染土地關係人(同法第2條第15款)分別就其行為責任及狀態責任對污染結果須負清除責任外，為避免對環境安全及國民健康形成危害，對相關製造者及輸入者課徵整治費，並成立整治基金，以作為政府為預防、控制、清理、移除污染等整治土壤及地下水污染所為必要措施之經費來源，屬學理上所稱之特別公課，其對被課徵者具有合理之特殊法律關聯，且依前開規定，其用途限於使用在有關預防及整治土壤及地下水污染等相關事項，係專款專用，符合人民財政負擔之平等原則。
⒊又因土壤及地下水有發生污染之虞或發生污染時，對於週遭
環境及國民健康將發生難以預期之危害，有必要迅速釐清原因，採取適當之措施，以預防、減輕並控制危害之繼續擴大。台灣地狹而人稠，工商住宅農業區域往往交錯設置，更使污染原因難以判斷；而污染原因調查及控制涉及各項環境有關專業，非迅速投入大量經費無以為功，故土壤及地下水污染整治法第22條規定，有關各級主管機關對整治場址污染範圍之調查及對環境影響之評估、審查所支出之經費（同法第12條）；為減輕污染危害及避免污染擴大而對控制場址或整治場址採取必要措施所支出之經費（同法第13條）；污染行為人不明或不遵行整治計畫時，主管機關自行訂定整治計畫所支出之相關經費，及變更整治計畫所支出之經費（同法第16條、第17條）；對有污染之虞之場址查證時，發現污染達管制標準，但污染來源不明時，採取應變措施所支出之費用（同法第21條），由污染整治基金支出，以期可以迅速解決對環境安全及週遭居民健康可能發生之危害。
⒋惟污染之發生如有應負責之行為人（行為責任人），或土地
關係人（狀態責任人），則各該行為人或土地關係人本應負污染之清除責任，尤以污染之危害既由污染行為人所致，自應負終局之清除責任。此由土壤及地下水污染整法第25條（關於污染土地關係人責任）及第38條（關於污染行為人責任）之規定，足見運用整治基金先行為防止污染或控制並清除污染之必要措施，係為環境安全及國民健康之社會公益，而基金支出之費用應由土地關係人或污染行為人負償還之責，土地關係人償還基金支出費用時，得向污染行為人求償，亦即污染行為人始為最終之清除責任人。故業者投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程之支出，與整治基金之繳納並無直接之替代關係。蓋業者進行設置預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，其目的在於避免其因業務行為所肇致環境損害及應負之污染賠償責任，與整治基金成立係為環境安全及國民健康之社會公益，在責任人不明，或責任雖已明，但責任人無法或不願積極處置時，運用整治基金，依土壤及地下水污染整治法規定，迅速介入污染事件，以為釐清原因，預防或避免污染發生或擴大，或儘速清除污染等必要之措施，二者之目的不同，故無司法院釋字第
515號解釋所指構成公法上不當得利之問題。⒌污染整治費之徵收，攸關土壤及地下水污染之預防及整治、
土地及地下水資源永續利用之確保、生活環境之改善、國民健康之增進（土壤及地下水污染整治法第1條參照）等公共利益，原告依法負有繳納之義務，惟遍觀土壤及地下水污染整治法並無繳納後應予退費之規定。亦即上述申請退費之機制，本非法律所賦予原告之權利，亦不能由法理推論出原告有此權利(以上已說明原告無不當得利請求權存在)，其請求權之基礎反係主管機關即被告基於土壤及地下水污染整治法第22條第3項之授權，於訂定「土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法」時，為鼓勵業者新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，以確保土地及地下水資源之永續利用、生活環境之改善及國民健康之增進（土壤及地下水污染整治法第1條參照）等公共利益，而於整治費收費辦法特為規定之鼓勵措施，核與課稅處分係增加人民給付義務之性質不同，自應容許被告於符合相關法令規定之情形下訂定申請退費期限，要無違反法律保留原則可言。⒍整治費繳納義務人之得以申請退費既係基於被告訂定之整治
費收費辦法規定，自應遵循該辦法之期限規定辦理，不生行政程序法第131條第1項規定5年時效之問題。90年10月29日訂定發布之整治費收費辦法第6條及92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第10條，均已明文規定申請退還已繳納整治費之期間，原告未予遵循，難謂有何值得保護之信賴利益存在。是被告以原告於96年7月5日始申請退還90年11月至93年底部分繳納之土壤及地下水污染整治費，已逾首開整治費收費辦法規定之申請期限，否准所請，核屬正當，並無原告所稱違反比例原則之情事。至於原告所指中油公司及信昌公司均未違反整治費收費辦法所定期限，業據被告敘明如前（見被告理由㈦），核無不合（見本院卷2第23-25頁），亦無違反平等原則可言。
六、綜上所述，原告之主張均無足採。從而原處分及訴願決定均無違誤，原告徒執前詞訴請撤銷，並請求被告就其本件申請作成准許退還2,870,999元之處分，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年1月15日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官楊莉莉
法官畢乃俊法官陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年1月15日
書記官陳圓圓