最高行政法院96年度判字第369號判決

裁判字號：最高行政法院96年判字第369號判決

裁判日期：民國96年03月09日

裁判案由：政府採購法

最高行政法院判決
96年度判字第00369號上訴人聯合資能興業股份有限公司籌備處代表人甲○○訴訟代理人丙○○律師
丁○○律師被上訴人臺灣電力股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人 張炳煌 律師
符玉章 律師上列當事人間因政府採購法事件，上訴人對於中華民國94年9月8日臺北高等行政法院93年度訴字第2739號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人參與招標機關被上訴人辦理之「大潭電廠發電用天然氣」採購案（下稱系爭採購案），於民國（下同）92年7月9日接獲被上訴人函通知，由最低報價廠商即原審參加人中國石油股份有限公司（下稱參加人中油公司）得標，其得標價格之合約期間總現值（PV值）為新臺幣（下同）118,356,142,392元。上訴人認參加人之報價偏低，顯不合理，且有違反公平交易法之情事，被上訴人逕予決標予參加人，業已嚴重損害上訴人權利，爰依政府採購法第75條第1項第3款規定提出異議，上訴人對被上訴人92年7月31日電燃字第92070956號函復異議處理結果未予同意其請求，提起申訴，遭申訴審議判斷駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：㈠參加人之標價約為底價之百分之76，其標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊行為，被上訴人逕予宣佈參加人得標，顯然違法。㈡參加人之標價中所報之Ao值與Bo值，亦有「低於相同部分項目底價之百分之70」之情形，亦即參加人之標價，不僅有總標價偏低之情事，亦有部分標價偏低之雙重情事。㈢參加人濫用其市場獨占優勢，藉低價搶標以維持其在國內液化天然氣市場之獨占地位，違反公平交易法第10條規定，而有政府採購法第50條第1項第7款規定之情形。㈣惟參加人所報PV值既低於底價百分之80，依採購法施行細則第79條之規定，參加人之報價構成採購法第58條所稱「總標價偏低」之情形，已足堪認定；況就此一合約總價3千億元之採購案言，若以之推算參加人之報價為底價百分之76來而言，其價格差距亦高達120億元，實難認此等差距為「些微」。被上訴人以120億元為些微價格差距，以掩飾其未依採購法規定辦理之行為，實無足採。為此求為撤銷原處分及申訴審議判斷之判決等語。
三、被上訴人則以：被上訴人係依據政府採購法規定，基於採購專業判斷並未發現應不予決標予參加人之事由。㈠依據政府採購法第58條投標廠商是否有報價偏低而顯不合理、有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形條件，「得」限期通知廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出說明或擔保，「得」不決標予該廠商。換言之，廠商是否報價偏低而顯不合理、有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形條件，以及是否不宜決標或者得要求提供說明或擔保後決標，仍需依據事實情節委由機關之專業採購判斷。此參工程會88年9月15日工程企字第8813251號函解釋可稽。㈡系爭採購案依投標須知規定之底價僅有PV值乙項。此參投標須知第11頁、柒、價格標書之決標，一、訂定底價乙節。因此，投標須知僅訂定合約期間總現值（PV值）之底價乙項之外，並無規定其他底價可稽。上訴人主張有所謂之「分項底價即Ao、Bo」云云，要屬誤會。又依據投標須知規定，決標時係就投標廠商所提報Ao、Bo及（a1）、（a2）、（b1）、（b2）等數值，依據評比價計算公式計算出之合約期間總現值（PV值）值進行評比，PV值應經被上訴人審查計算無誤後，由廠商報價PV值最低者得標。因此，依據投標須知規定，除（a1）、（a2）、（b1）、（b2）設有上下限之百分比例限制外，投標須知並無規定所謂Ao、Bo之底價，因此亦無所謂
Ao、Bo必須低於或不得高於底價之問題。㈢除液化天然氣採購價格受國際天然氣市場價格因素影響外，其餘影響廠商報價之因素，尚包括投標廠商投資計劃、議約與風險管理能力及不同商業安排考量等。各個投標廠商對系爭採購案有不同之專業風險評估結果與商業投資考量，基於不同評估基礎而所需成本均難期相同。何況本件採類似總價決標之精神，依據評比價公式計算之合約期間總現值（PV值）作為決標原則，投標廠商在符合投標須知規定之前提下，如何提報Ao、Bo及（a1）、（a2）、（b1）、（b2）等數值及配置比例等，要屬各個投標廠商各自商業考量之範疇。㈣本件採購案決定供氣價格之因素尚非僅止於Bo一端，今上訴人遽憑報價之部分計算基礎（例如Bo）提出質疑，卻忽視供氣價格包含Ao以及其他計價項目與變動因素；或逕以不同供氣條件下之供氣價格率予比較，已有速斷之嫌。雖然合約總現值與底價間存有若干金額之差異，但與底價百分之80之間差異有限，況且被上訴人編定底價時，已較市場採取相對保守立場予以估列。如任意主張判斷投標廠商報價是否偏低顯不合理、有降低品質或不能誠信履約之主張，尚難謂客觀合理。因此，系爭採購案被上訴人基於採購專業考量後並未發現積極事證證明參加人有報價偏低而顯不合理、有降低品質、不能誠信履約之虞等語，資為抗辯。
四、參加人在原審則以：㈠參加人並無政府採購法第58條之報價偏低，顯不合理、降低品質或不能誠信履約之情形，是被上訴人決標予參加人，並無違反政府採購法之規定。影響天然氣供應價格之因素非常複雜，無論供氣條件、氣源地點、國外氣源市場、合約條件及簽訂合約之時空因素等各種情形，每一採購案皆有其截然不同之條件基礎，上訴人僅逕以不同供氣條件下之供氣價格逕予比較，顯失客觀。況且，參加人已向被上訴人說明，擁有龐大採購量之議價能力，可獲得較低之購氣價格，且參加人之報價與其他價格居次低之投標廠商相較，其間之差異亦應屬合理範圍。再者，被上訴人經審核參加人之投標文件後，亦認定參加人提報之氣源品質亦符合投標須知規定之天然氣品質規範要求，且參加人進口處理液化天然氣並負責國內民生及工業所需之經驗豐富，殆無可能因此降低品質或有不能誠信履約之虞。況且，工程會對此復認定，參加人於現今國內天然氣市場就經營規模、債信、歷年績效等觀之，且考量其為公營事業，人員及財務狀況完善，難謂有不能誠信履約之不良紀錄縱上，參加人並無政府採購法第58條之報價偏低，顯不合理、降低品質或不能誠信履約之情形，是以被上訴人依法決標予參加人，並無違反政府採購法之規定，應可認定。㈡參加人並無上訴人所指稱濫用獨占市場優勢，藉低價搶標以維持國內液化天然氣市場地位，參加人並無違反公平交易法第10條規定，自無政府採購法第50條第1項第7款規定之情形，是被上訴人決標予參加人並無不法：除被上訴人主張，政府採購法第50條第1項第7款「影響採購公正之違反法令行為」規定應屬第1至6款招標程序瑕疵之補充規定，該規定是否包括違反公平交易法第10條規定之情事仍有爭執外。本件申訴審議機關工程會經審議後認定：公平交易委員會曾函覆，重申有無為違反政府採購法之認定應屬申訴審議機關之權限。且本件並無法依投標廠商所提出之投標資料，或依招標機關所持有之資料，或依招標機關一般性查證即可獲得之資料，使招標機關立即足以認定該項定價，低於參加人之邊際成本或平均變動成本，或將使參加人之獲利能力明顯受影響，本件既無證據足以認定招標機關在招標過程中或決標時應依相關證據認定得標廠商參加人有違反公平交易法第10條第4款濫用市場獨占地位之行為，申訴廠商指稱，參加人藉低價搶標以維持國內液化天然氣市場地位，違反公平交易法第10條規定，而屬政府採購法第50條第1項第7款之情形云云，尚乏依據等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人雖爭議被上訴人之決標違法而提起本件訴訟，惟按人民因中央或地方機關（在政府採購法事件為招標機關）之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定（在政府採購事件指申訴審議判斷），得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條固有明文規定，又人民提起訴訟，必須其自身有利用訴訟途徑，值得予以保護之利益存在為必要，如其並無值得保護之利益存在，其訴即欠缺權利保護必要。經查，本件採購案經開標後，第1低標為參加人，第2低標則為訴外人東鼎液化瓦斯興業股份有限公司（下稱東鼎公司），上訴人則係第3低標之投標人，又東鼎液公司就本件亦曾提起申訴，經審議駁回後，並未提起行政訴訟。本件被上訴人之採購，縱然如上訴人之主張不應決標予參加人，但在上訴人未另對於第2低標東鼎公司起訴主張其投標無效前，依政府採購法第58條規定，以次低標廠商為最低標廠商，即應由第2低標東鼎公司為最低標廠商得標，且東鼎公司為存續中之公司，有被上訴人所提東鼎之公司基本資料查詢結果可考，上訴人無從經由本件訴訟成為最低標之廠商而獲得與被上訴人締約之資格。從而，本件上訴人之訴即為欠缺權利保護要件，其訴為無理由，應予駁回等由，而駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：㈠綜觀現行法律規定，上訴人無從對第2低標之東鼎公司起訴主張其投標無效，原判決理由違背論理法則及經驗法則，有判決不適用法規之違法。㈡東鼎公司是否有能力承攬之疑點，攸關上訴人起訴是否合法，係原審應依職權調查之事實，原審未依職權調查，而命上訴人提起無從提起之訴，違反行政訴訟法第125條第1項規定，有判決不適用法規之違法。㈢上訴人雖為本件採購案第3低標之投標人，但仍有權利保護要件。若上訴人訴之主張有理由，此時第2低標得標人東鼎公司，依據政府採購法第58條，就有得標之期待權，於該公司無力承攬或拋棄其順位時，上訴人作為第3低標得標人，應取得該標案。然而，第3低標得標人於第2低標得標人無力承攬或拋棄其順位時取得該標案，性質上是否為「法律上之利益」，關鍵在於政府採購法第58條是否保障特定人之意旨。就該條整體結構等因素綜合判斷，可知政府採購法第58條為避免流標耗費行政資源，有保障第3低標得標人之意旨，是依司法院釋字第469號解釋意旨，本件上訴人有「法律上之利益」。是本件上訴人可主張法律上利益受損害而提起撤銷之訴，具備權利保護要件，因此，原判決有判決不適用法規或適用不當之違法。㈣查違反政府採購法第50條第1項之效果，乃是以同條第2項規定為依據，被上訴人可為「撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失」之處分。此時依政府採購法施行細則第58條第1項第1款，應重新投標決標。故對上訴人而言即有權利保護必要。原判決僅就政府採購法第58條論斷，進而認為上訴人欠缺權利保護要件，卻漏未審酌本件是否有政府採購法第50條及公平交易法第10條之適用，遽為不利於上訴人之判決，顯有判決不備理由之違法。㈤在「政府採購之市場」中，亦有公平交易法相關規定之適用。參加人目前為國內天然氣獨家供應商，如參加人濫用其市場獨佔地位，以不公平之競爭手段，參與本件採購案，則被上訴人就本採購案決標予參加人，即屬違法。參加人每立方公尺天然氣之進口成本高於其在本件採購案中之供氣價格，亦即參加人係以低於成本之價格搶標，因此，其低價搶標行為阻礙或排除競爭者之意圖至為明顯。而參加人於94年初已三度調漲天然氣之價格可知，其確有調升價格以彌補虧損之意圖。參加人報價顯不合理，構成「掠奪性訂價」而違反公平交易法第10條第4款規定。被上訴人決標予參加人，顯有政府採購法第50條第1項第7款規定之情形。是原判決漏為審酌上訴人此部分之主張，僅就政府採購法第58條論斷，顯有判決不備理由之違法。為此請求廢棄原判決，並撤銷原處分及採購申訴審議判斷等語。
七、被上訴人答辯意旨略謂：㈠上訴人就原判決理由論述欠缺權利保護必要乙節，並未具體爭執原判決有何適用法規不當。上訴人雖執詞爭執其他事實與理由，亦不影響原判決之結果。㈡假使有上訴人所述違反政府採購法之情事，即使依法撤銷決標結果，被上訴人仍得決標予次低標之廠商即訴外人東鼎公司，而非當然應決標予上訴人。因此，上訴人無因決標予參加人而致權利受到損害。㈢上訴人自投標迄今仍僅係籌備處性質而未完成公司立案登記。且上訴人始終未證明上訴人享有一定財產，自不符合非法人團體之要件，而不具備訴訟之當事人能力。原審判決雖認為上訴人符合投標資格要件，因此當然具備提起行政訴訟能力，惟與行政訴訟法第22條規定已有未合。原判決駁回之理由雖未及此，但依法應判決駁回結果則無不同，所以仍應維持原判決之結果。㈣不管東鼎公司資力現況如何，此純屬事實認定而非法律之問題，該事實亦與原判決駁回上訴人之理由無涉。㈤關於上訴意旨主張其有提起本件訴訟之法律上利益乙節，其對於在系爭採購案中居第3順位投標人之地位並不爭執。在原審未積極舉證證明東鼎公司不具備得標資格，亦未爭執東鼎公司仍依法存續之事實。在原審判決後空言假設如第2順位投標人東鼎公司無力承攬本件採購案時，即有機會承攬本件採購案，以其具有權利保護必要之主張而提起上訴，誠不足採。㈥政府採購法係以建立公開公平之採購制度，以促進採購效益為其立法目的，而公平交易法則主要規範產業間之競爭秩序，以維護市場公平競爭秩序為其立法目的。兩者所欲保護之公共利益不同。查政府採購法第50條第1項第1至6款規定，性質屬於投標程序具有重大瑕疵而導致影響採購公平性等事由以為規範對象。同條第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」為一概括補充性規定，並以足資影響採購公正結果之違法行為始足當之。不得任意擴大解釋結果。是以解釋政府採購法第50條第1項第7款規定時，應侷限於前6款相當情形或其他違反政府採購法規定之情事為限。㈦依據行政院公平交易委員會92年2月24日公貳字第0920001636號函、公平交易法第25條、第26條規定，被上訴人於招標過程中無權限調查認定是否違反公平交易法，自難課以被上訴人承擔此項調查與認定之義務。況且，截至目前為止，並無任何具體事證足資認定參加人已因違反公平交易法第10條規定或因此構成政府採購法第50條第1項第7款之情事等語，資為抗辯。
八、本院查：按人民因中央或地方機關（在政府採購法事件為招標機關）之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定（在政府採購事件指申訴審議判斷），得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條固有明文規定。惟人民提起訴訟，必須其自身有利用訴訟途徑，值得予以保護之利益存在為必要，如其並無值得保護之利益存在，其訴即欠缺權利保護必要。經查，本件採購案有4家投標廠商，經開標後，第1低標為參加人中油公司，第2低標為訴外人東鼎公司，上訴人則係第3低標之投標人，業據被上訴人提出說明，復為上訴人所不爭執，又東鼎公司就本件亦曾提起申訴，經審議駁回後，並未提起行政訴訟，亦為兩造所不爭執，自堪信為真實。依政府採購法第58條規定：機關辦理採購最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部份標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。是以本件被上訴人之採購，縱然如上訴人之主張不應決標予參加人，但在上訴人未另對於第2低標東鼎公司起訴主張其投標無效前，依政府採購法第58條規定，以次低標廠商為最低標廠商，即應由第2低標東鼎公司為最低標廠商得標，且東鼎公司為存續中之公司，有被上訴人所提東鼎公司之基本資料查詢結果可考，上訴人既無從經由本件訴訟成為最低標之廠商而獲得與被上訴人締約之資格，從而原審認其起訴欠缺權利保護要件，其訴為無理由，而駁回上訴人在原審之訴，核無不合，並無判決不適用法規或適用不當等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。此外，上訴人主張參加人濫用其市場獨佔地位，以不公平之競爭手段，顯不合理之報價搶標，違反公平交易法第10條第4款規定，被上訴人就本採購案竟決標予參加人，顯有違反政府採購法第50條第1項第7款規定之情形，被上訴人可為「撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失」之處分，此時依同法施行細則第58條第1項第1款，應重新投標決標，對上訴人而言即有權利保護必要云云。惟查依卷附投標廠商所提投標資料，或依被上訴人所持有之資料，並無法立即足以認定參加人有以顯不合理之報價搶標，且事經多年，公平交易法之主管機關未曾認定參加人有濫用市場地位參與本件投標行為，上訴人就此部分主張亦始終未提出具體證據供核，其此部分主張，自亦不足採。本件上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年3月9日
第五庭審判長法官林茂權
法官鄭小康法官劉介中法官鄭忠仁法官黃本仁以上正本證明與原本無異中華民國96年3月9日
書記官彭秀玲