高雄高等行政法院98年度訴字第659號判決

裁判字號：高雄高等行政法院98年訴字第659號判決

裁判日期：民國99年03月18日

裁判案由：土地公告現值

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第659號99年3月4日辯論終結原告甲○○訴訟代理人 謝國允 律師被告臺南縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間土地公告現值事件，原告不服內政部中華民國98年8月28日台內訴字第0980088083號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有坐落台南縣○○鄉○○○段三寮灣小段(下稱三寮灣小段)000-000（分割自891-3地號，分割前891-3地號編為74地價區段）、891-183地號土地（下稱891-182、891-183地號土地），經被告以民國95年6月14日府地用字第0950123783號公告徵收作為北門漁港港區工程用地，並以95年6月14日府地用字第0000000000E號函通知原告，原告主張891-182地號土地應比照891-183地號土地以新台幣（下同）761元/㎡補償，於公告期間之95年7月14日提出異議書，同時請求一併徵收分割後891-3地號土地。案經被告以95年8月28日府地用字第0950149580號函復在被告未開發建設北門漁港前，分割後891-3地號土地已因海浪侵襲坍塌，天然變遷成為可通運水道，依土地法第12條規定其所有權視同消滅，為國有土地，故分割後891-3地號土地不予徵收；另891-182地號土地地價並無偏低情事等語。原告仍有異議，於95年10月13日提出復議，被告未經提請台南縣地價暨標準地價評議委員會(下稱地價評議委員會)復議，即以95年11月13日府地用字第0950216139號函復並無地價偏低情事，故不提交地價評議委員會審議。原告不服，提起訴願，經訴願機關內政部以被告未將原告補償地價異議提交地價評議委員會復議，逕予否准，違反土地徵收條例第22條第2項規定，且891-3地號土地一併徵收之核准機關為內政部，被告應將原告請求被告徵收891-3地號土地移由內政部處理，其逕予駁回，依法不合為由，以96年4月4日台內訴字第0960029757號訴願決定（下稱96年訴願決定）將原處分撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處理。被告乃重新檢討劃分地價區段，將891-182地號土地整筆單獨劃分為74-1地價區段，而將原劃屬66區段之892地號土地及跨越66及74地價區段之891-3地號土地劃歸74地價區段，案經被告提請地價評議委員會96年第1次會議復議，經決議依據平均地權條例施行細則第63條規定，比照都市計畫公共設施保留地地價計算方式，將891-182地號土地單獨劃分為74-1地價區段，以其毗鄰地價區段比例加權平均計算，則其95年區段地價為216元/㎡；另同段892地號及891-3地號等2筆土地全部劃屬74地價區段，95年區段地價為45元/㎡，而891-183地號土地則維持原地價，不予變動。被告乃據以於96年9月19日以府地價字第0960192723號公告更正891-3、891-182及892地號等3筆土地95年、96年公告土地現值。原告對於891-3、891-182地號等更正公告土地現值表示不服，提起訴願，案經內政部審認：(一)若891-182地號土地所屬之74-1地價區段無買賣實例者，其區段地價之估計方法並非無法可適用，被告依據地價評議委員會96年第1次會議復議結果，依平均地權條例施行細則第63條規定，比照都市計畫公共設施保留地地價計算方式，計算891-182地號土地
95、96年度公告土地現值，與法未合。(二)同屬一般農業區水利用地之891-3地號土地，依被告96年9月19日府地價字第0960192723號公告內容，更正前95、96年度係跨屬66及74地價區段，更正前公告現值為86元/㎡；更正後劃屬為74地價區段，公告現值為45元/㎡；然綜觀被告檢附之地價評議委員會96年第1次會議紀錄，未見該土地之評議經過及決定，則被告之公告即具程序不備之瑕疵等由。而以97年9月8日台內訴字第0970130516號訴願決定（下稱97年訴願決定）將原處分予以撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處理。被告乃重新檢討適用法規，並提請地價評議委員會97年第3次會議復議，並決議：「本案891-182地號土地係按實地現況分割自891-3地號土地，依地價調查估計規則第21條第1項規定，無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同之區段，作為基○○○區段‧‧‧按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區段因素評價基準明細表，修正估計目標地價區段95年至97年公告土地現值區段地價為210元/㎡。另891-3地號土地地價區段95年至97年公告土地現值區段地價仍維持不變為45元/㎡。
」被告據以98年1月5日府地價字第0970298288號公告更正891-182地號土地所屬之74-1地價區段95年至96年公告土地現值，並以98年1月8日府地用字第0980005912號函知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回（下稱98年訴願決定）；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）系爭土地原為漁塭作養殖漁類，因濱臨沿海常受颱風等浪侵，時有淹沒浮沈與漁獲流失之困擾，更因泥沙沖積而淹蓋漁塭各生產漁池。由於漁池被聚砂填平，須浚挖方能恢復為漁塭養殖，故自59年被告介入使用前，已有沿岸一片陸地形成，另部分漁塭則流為沿岸水面。原告之弟 陳珠水 、 陳子建 等以曾任職被告與區漁會之便，又與原告隔鄰之大片漁塭(即同地段853-14地號)亦有相同困擾，故假借原告之漁塭土地提供被告使用，以換取其漁塭外圍興建防波堤。另當時農村漁船捕漁作業，有闢設避風港之需要，故被告順勢在原告之漁塭臨海外圍興建堤防，並將漁塭浚挖以作為漁船避風泊地與碼頭，後又因漁獲交易，陸續有漁市場、儲油槽、製冰廠等附屬建物之興建；甚至民間團體亦隨被告加入擅自使用行列，興建祈福廟宇與碑塔等，此為現有北門漁港雛形形成之始末。當初原告發現被告未經同意擅自使用土地，雖一再反應與主張所有權，但被告認定土地係陳子建與陳珠水2人所提供，故至69年9月間仍以69府農水字第93279號函等函復原告之陳情稱：「．．．
經前北門區漁會(今南縣區漁會)取得該地所有權人陳子建與陳珠水兩君立具願無償提供用地同意書，在該地部分興建避風港(現今北門漁港)．．．。」本案被告既為土地主管機關，為何連土地所有權屬均未予詳查釐清即肆意侵占使用，實另人費解。又95年被告辦理「北門漁港港區工程」，為取得用地不得不遷就現況與事實，而辦理徵收，惟為壓低土地補償費，故就將891-3地號土地逕為分割成891-182地號(陸地)與891-3地號(水面)兩筆，並依跨越區段面積計算宗地地價為891-3地號土地(水面)為86元/㎡；891-182地號(陸地)為206元/㎡。其後經兩次訴願決定撤銷原處分，891-182地號由206元/㎡改為216元/㎡，再變更為目前評定之210元/㎡；而891-3地號土地由86元/㎡降為45元/㎡，目前仍以45元/㎡之海岸流失土地之區段地價評定。由被告其評定過程之反覆不一與內政部最終訴願駁回之決定，無非僅流於形式程序。同為漁港使用現況之土地亦屬同一計劃土地使用分區範圍內，卻有如此數倍差異之評價，除有違常理亦不符地價調查估計規則相關法令規定。又891-182地號土地經被告於95年6月14日以府地用字第0950123783號公告徵收，但因原告不服徵收補償費提出行政救濟而未領取，原徵收補償費業依據土地徵收條例第26條存入專戶保管。至891-3地號土地尚未經徵收，先予敘明。
（二）被告就系爭土地評定地價時，擅自加入選定地區「以有買賣或收益實例為必要」之要件，顯然錯誤適用地價調查估計規則第21條第1項第2款：
１、自地價調查估計規則第21條第1項第2款規定文義觀之，倘若如被告主張該款就選定之鄰近地價區段土地必須要有買賣或收益實例，則自當於條文中明訂此要件，然條文中卻無此明文，焉有對於被選定為區段地價土地之要件付之闕如之理，足證前開條文原即未將「有買賣或收益實例」作為在「鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同之區段」之要件。
２、自條文結構觀之，所謂「且依前款估計出區區」明顯係指「估算方法」，亦即係要求對於選定之沒有買賣或收益實例之鄰近土地，仍須依據第1項「求其中位數為各該區區地價」。
３、依條文規範目的觀之，既然沒有買賣及收益實例，要選定鄰近或適當區域時，若堅持一定也要有買賣實例，即會發生所選定之基準區段地價土地距離評估地價土地距離過遠，造成地價認定失去真實性。若以「不動產估價技術規則」第12條第2項規定意旨觀之，蒐集比較實例應與勘估標的位於同一供需圈之近鄰地區或類似地區，意即選取之比較實例距離不可太遠，否則不能成立替代關係而失去相互比較之意義。本件被告選定作為基準地價土地，與系爭土地相距半徑遠達3至10公里，顯非「同一供需圈」，已經失去比較意義。
４、系爭土地為沒有買賣或收益實例之土地，被告依地價調查估計規則第21條第1項第2款在選定作為基準地價區段之鄰近或適當土地，根本不得以「曾有買賣或收益實例」為要件，退步言之，依被告所提出之「區段地價估價報告表」及「買賣實例調查估價表」所載，891-182地號土地位於74-1地價區段，其土地使用類別為「特定目的事業用地」；而891-3地號土地所在之74地價區段，其土地使用類別為「水利用地」，故被告於區段地價估價報告表中選定作為基準地價區段之土地，其土地使用類別均與系爭土地不同，故原處分顯違反地價調查估計規則第21條之規定，應予撤銷。
（三）被告提供錯誤訊息予地價評議委員會，致該委員會基於錯誤事實做出錯誤之地價評定：
１、按地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價(含市價)之評定係基於客觀專業知識，其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，法院得以審查，此有最高行政法院91年度判字第1396號判決可參。又行政法院對其有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項得加以審查，亦經最高行政法院95年度判字第2143號作有判決可參。
２、查891-3地號所在之74地價區段，依被告檢附之「區段地價估價報告表」所載，地價區段號為0074-00，依被告選定之基準地價區段即北門鄉13及15號地價區段為基準，並以0.115修正調整後，其調整後地價應為52元/㎡。而891-182地號土地所在之74-1地價區區地價估價報告表記載，地價區段號為0074-01，依被告選定之基○○○區段即北門鄉19及62號地價區段為基準，並分別以0.483及
0.388修正調整後，其調整後地價為210元/㎡。然被告於地價評議委員會97年第3次會議中，於「擬辦」欄位中隱匿891-3地號經估價後在「區段地價估價報告表○○○區段號：0074-00」中記載之目標地價為52元/㎡此事實，而記載一完全未有任何根據之45元/㎡，提交委員會議決，此觀地價評議委員會97年第3次會議紀錄即知。
３、按地價評議委員會均係依照被告提供之目標地價議決，此觀諸前開會議紀錄中「議決欄」，對於891-182地號土地，依被告擬辦之目標地價「210元/㎡」議決，而891-3地號土地，依被告擬辦之目標地價「45元/㎡」議決即知，地價評議委員會並未提出不同之地價進行議決，而悉依被告擬辦中提出之錯誤事實進行評定。又被告所引用均為96年價格，以之作為系爭土地95、97年度相關區段地價之評價依據，更顯非適法。
（四）被告所提之「區段地價估價報告表」中所載「影響地價區域因素總修正數」如何得出？何以不同？未見說明，系爭土地基準地價之認定顯然違反一般有效評價基準：
１、891-3地號位於74地價區段，而原處分選定北門鄉13及15地價區段作為基準地價區區地價尚有450元，然原處分卻以「0.115」之總修正數調整該金額。891-182地號土地位於74-1地價區段，而原處分選定北門鄉19及62地價區段作為基準地價區區地價分別尚有430元及550元，而原處分卻分別以「0.483」及「0.3888」之總修正數調整該金額。何以選定之兩鄰近或適當地價區段，其調整之總修正數不同？該調整數如何獲得？均未見被告於地價估價報告表中記載，顯係為湊合既訂之數據(即45元/㎡與216元/㎡)而已，否則何以總修正數不是1.1、0.8或
0.9之修正數？被告以何理由排除專業顧問臺灣漁業技術顧問社於89年1月規劃書所載比照毗鄰土地當時約700元/㎡公告現值徵收之地價建議，系爭土地地價評定中人為操控意味濃厚，再觀被告前後不一，用盡各種評估方式，就是不直接採用毗鄰地價區段與其地價之最基本法定評價方式，而作出該區域範圍最低之地價現值，當有刻意壓低補償地價之嫌。
２、又依「不動產估價技術規則」第25條規定，調整因素任一單獨項目之調整率大於百分之15，或總調整率大於百分之30(即超過1.3至0.7間)時，因差異過大，應排除該比較標的之適用。而綜觀被告最後所用總修正數(總調整率)各為
0.115、0.483與0.388均遠超過百分之30，已不具法定適用性。
（五）被告將系爭土地分別劃分為74及74-1兩地價區段，違反地價調查估計規則第18條之規定：
１、查891-3、891-182地號土地為北門漁港原址，數十年前即有魚市場、製冰廠、碼頭等建築物與漁港設施，其工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素甚為優渥，此有84年間之「北門漁港空照圖」可證。被告未依地價調查估計規則第18條規定依土地利用現況等調查其地價動態，按實繪製地價區段圖與編製土地現值，劃設為與現況不符之「海岸流失土地」地價區段。而891-3地號土地復於92年正式被劃為北門漁港區域，被告復於94年將北門漁港劃為74地價區段(海岸流失土地)，並於95年6月14日公告徵收逕為分割成兩筆(即891-3、891-182地號土地)，將部分土地列為66地價區段、部分土地列為74地價區段，因而以跨區段號面積比率計算宗地地價(891-3地號土地為86元/㎡，891-182地號為206元/㎡)，經第1次訴願後被告於96年9月19日公告將891-182地號土地單獨劃為74-1地價區段，並以跨區段號之周邊長度比率計算為216元/㎡；而屬水面之891-3地號土地仍劃為74地價區段之45元/㎡區段地價。則何以891-3及891-182地號土地同屬北門漁港區域範圍，同一土地使用分區計畫與使用管制、相同土地利用現況、地段相連、情況相同之土地，卻不按地價調查估計規則第18條第1項規定劃為同一地價區段？且被告將891-3地號劃為海岸流失土地之7○○○區段，業經內政部函示有違誤，惟被告迄今亦未更正。又891-182地號土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素等均優於相鄰之土地，何以另行新設之74-○○○區段○○○○段相連、情況較近之鄰地，劃為同一66或87地價區段？並對此新設之74-1地價區段給予較低之地價評定？顯然係刻意壓低補償地價。
２、再查891-3地號土地之區段地價，依地價調查估計規則第18條規定，應與系爭891-182地號土地劃屬同一區段，與同一用地(特定目的事業用地)編定，蓋依92年北門漁港區域公告，即為同一土地使用分區計畫內；更不應錯用為「海岸流失土地區段」。本此，被告將891-3及891-182地號土地劃為不同地價區段，未與鄰近土地劃為同一地價區段，顯然違反地價調查估計規則第18條之規定等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告98年1月8日府地用字第0980005912號函）關於891-3、891-182地號土地，95年至97年土地公告現值評定均撤銷。
三、被告則以︰
（一）被告未開發建設北門漁港之前，891-3地號土地已因海浪侵襲坍沒，天然變遷成為海域(該一帶漁民藉以通運之水道)，如非被告逐年編列龐大經費建造防波堤，891-3地號土地已為汪洋大海，至891-182(分割自891-3地號)、891-183(分割自891-16地號)地號等2筆土地業經行政院農業委員會（下稱農委會）核定公告為北門漁港港區範圍，依漁港法第8條規定，主管機關建設漁港基本設施及公共設施需用之私有土地，得依土地徵收條例及有關法律徵收之。故被告依法予以陳報徵收，而因分割後891-3地號土地為流失成海面之土地，並未在陳報徵收之範圍，而將891-3地號土地一併徵收亦為原告所訴求，被告則以土地法第12條及第10條第2項規定函復原告不予徵收；案經內政部96年訴願決定撤銷原處分。
（0）000-000及891-183地號土地於95年3月14日奉內政部以台
內地字第0950096745號函核准徵收在案，並經被告95年6月14日府地用字第09500123783號公告徵收，查私有土地之徵收範圍，依土地徵收條例第3條、土地法第208條及土地徵收條例施行細則第2條規定及最高行政法院95年度裁字第62號裁定意旨，該管主管機關自得本其法定職權依據法令擬具徵收計畫書，並檢具徵收土地圖冊等資料，報經核准徵收機關核准，且一般人民並無公法上之徵收請求權，故本案土地之徵收範圍係依法由事業主管機關勘查判定。經查系爭土地之現況如原告訴狀中主張略以，95年被告辦理「北門漁港港區工程」，為取得用地不得不遷就現況與事實，而辦理徵收，另該2筆更正公告之土地現值，其地價區段之劃分未依照同屬「漁港港埠用地」之土地利用現況，劃分為同一地價區段等語，其現況與事實即是有陸地與流失為海面之別，故原告意使分割後891-3地號土地(流失為海面)應與實地現況不同因預定徵收而分割出之(陸地)000-000地號土地，應劃屬同一地價區段應予辦理徵收而把與核定徵收範圍並無關係且實地現況不同之「891-3地號土地、891-182地號土地應劃分為同一地價區段」之論述乙節，實不足採。
（三）次按海岸邊之土地，經海浪長期之沖刷，定會有自然之浮覆、滅失，政府逐年編列龐大預算，填海築堤造地，係為保護沿海居民土地、財產、生命安全、造福當地漁民之舉，有關原告提及被告誤信陳子建等2人以非地主身分出具無償提供用地同意書，而強行從事闢港工程乙節為另一事件，跟本件徵收案無關，亦與事實不符。且在被告95年公告徵收前，原告為何無使用收益系爭土地之事實，係其早已認知已流失變為無用之海域，方有原告於63年間與北門製冰冷凍股份有限公司訂立割讓300坪以每坪200元共6萬元給予作為永久不定期使用之同意書。此與原告所提被告69年9月2日69府農水字第93279號函中即已答覆說明與實際情形不符之原因並無不合；又95年7月14日原告異議書中曾提及其可將之填土成為陸地，又云將流失為海面之891-3地號土地予以圍起來，進行水產養殖，被告將如何開發作觀光休憩漁港等說？另填海築堤造地工程何其浩大，如無政府編列龐大預算，其沿岸將有更多被沖刷坍塌流失的漁塭，進而影響當地居民生命、財產之安全，究如其所認為長達40年期間，嚴重造成其長期無法墾殖，進行土地改良與使用等巨額損失，或早已認知漁塭已被流失變為無用之海域，投資報酬不符、難以使用收益之事實，應可提出具體事證，循行政救濟或法律途徑以爭取本身之權益，焉能以信賴政府應有合理補償措施，而未積極主張拆屋還地恢復原狀之說詞，來掩飾以上所述為何長達近40年不行為之真正原因。被告此保護當地居民土地、財產、生命安全、造福當地漁民之舉，竟一再被原告陳指為非法常期占用，被告長期來並未對該漁港有使用收益之行為，何來非法長期占用之說？
（四）再按北門漁港徵收範圍內土地，雖屬同一計畫徵收之相鄰土地，然依上開規定，各筆土地應視其所處區位各種條件之優劣差異，依其實際現況明確合理區隔劃分其分屬不同地價區段，地價當有其差距分別。且自67年至97年歷年公告土地現值調整情形可知，94年以前891-3地號土地未分割前係全筆劃屬74地價區區地價尚僅為45元/㎡，而於95年5月16日因預定徵收，爰針對漁港之填海護岸築堤建設完成之現況，予以確定分割將891-3地號土地增加891-182地號土地，且被告為顧及所有權人之權益，故95年方將上開2筆土地各劃為跨越66(公告現值450元/㎡，一般農業區養殖用地)及74地價區段(公告現值45元/㎡)，其宗地地價依其跨越區段面積計算結果，891-3地號土地為86元/㎡，891-182地號為206元/㎡，故原告稱被告95年辦理北門漁港港區工程用地徵收補償，為變相降低徵收補償費支出，何以仍劃分為公告現值懸殊的兩種不同地價區段之指摘亦與事實不符。本徵收案北門漁港港區工程用地(000-000地號土地)，依確定分割結果予以適當之區隔調整，並調高其地價，足證業已相當顧及所有權人之權益，並無原告所指摘變相降低徵收補償費之情形，原告所指「．．．今為遷就事實再以徵收手段壓低土地公告現值取得土地，．．．。」確為不實之指控。而分割後891-3地號土地實際現況為已流失成海面之土地，經查其東側同段850-1地號土地與西側隔鄰同段892-1地號土地同為流失成海面之土地，曾於房地產景氣尚佳之年代85年12月5日經台灣台南地方法院（下稱台南地院）拍賣，價格為10.5元/㎡及20.7元/㎡，乘以85年12月物價指數108.1/100等於11.35元/㎡及22.38元/㎡，尚遠低於74地價區區地價45元/㎡，足證891-3、891-182地號等2筆土地地價並無偏低之情事，而2筆土地予以區隔各劃屬不同之地價區段，尚屬合理、合法。
（五）本案係屬專案計畫徵收之漁港港區工程用地，891-3地號土地現況已全部為海域，該流失為海面之土地及由政府編列龐大預算，填海築堤造地；而自891-3地號分割出之891-182地號土地，雖其編定為一般農業區水利用地，實為政府長年編列經費建築而成之水泥堤防及水泥實地，除公益以外，私人既不能建築亦不能作農漁業使用收益，已然無其實質價值，亦無其房地產買賣市場，而將其依地價調查估計規則第3條及第21條第1項規定，無買賣實例及收益實例之區段，於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同之區段，作為基準地價區段，修正估計目標地價區段95年至97年公告土地現值區段地價為210元/㎡，及考量上述各項理由因素，其地價尚屬合理，於法亦無違誤。另亦不知如何方能依原告所言恢復原狀而比照毗鄰之853-14地號漁塭土地475元/㎡之公告現值。故辦理891-182、891-183地號土地之逕為分割，係根據實際現況將海面與陸地區隔分割後，再依地價調查估計規則所規定之各項地價影響因素劃分地價區段，各訂其合理之地價。非如原告所稱，應劃為同一地價區段，而絕無水面與陸地之分等情事。又891-182地號土地前經內政部97年訴願決定撤銷原處分後，被告重新檢討劃分並依地價調查估計規則第18條、第21條規定劃分地價區區地價，惟○○○區段屬無買賣實例及收益實例之區段，被告依上開規定於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地○○○區段，作為基準地價區段，檢附重新查估之地價區段勘查表及區段地價估價報告表按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段95至97年公告土地現值為210元/㎡。另將全部同為流失為海面之891-3地號土地劃屬74地價區區地價及宗地單位地價係依地價調查估計規則第21條第1項第2款、第23條第1項第2款規定及參考上述實際情形與法拍案例評定其95至98年公告土地現值維持45元/㎡，合情合理，經提請地價評議委員會於97年第3次會議復議決議照案通過，並經被告以98年1月5日府地價字第0970298288號函公告更正，並以98年1月8日府地用字第0980005912號函告知原告，被告所為之處分均依上開規定辦理，於法並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有原告異議書、內政部歷次訴願決定書、地價區段勘查表、區段地價估價報告表、影響地價區域因素分析明細表(農業用地)、買賣實例調查估價表、土地登記第二類謄本、地籍參考圖、徵收費用估算表、被告上開各函、92年11月13日府農漁字第0920193495號、95年6月14日府地用字第0950123783號、96年9月19日府地價字第0960192723號、98年1月5日府地價字第0970298288號公告、98年1月8日府地用字第0980005912號函、空照圖等附於訴願卷及本院卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，自堪認定。而本件是因原告所有891-182、891-183地號土地經徵收為北門漁港港區工程用地，原告對於891-183地號土地地價補償及公告現值部分並不爭執，其有爭執者乃認為作為計算891-182地號土地地價補償基礎之891-182地號土地公告現值過低，及原告就其申請一併徵收惟未經內政部核准之分割後891-3地號土地亦認其公告現值過低，遂對被告98年1月8日府地用字第0980005912號函關於891-182地號及分割後891-3地號土地95年至97年期公告土地現值不服，提起本件撤銷訴訟，業據被告訴訟代理人於本院審理時陳述甚明（見本院第18頁準備程序筆錄）。
五、而原告提起本件訴訟無非以：被告為壓低補償費，刻意將891-3地號土地分割為891-3及891-182地號2筆土地，惟該2筆土地同屬北門漁港港區計畫使用分區內土地，被告未將之劃為同一地價區段，違反地價調查估計規則第18條之規定。又891-182地號位於74-1地價區段，土地使用類別為「特定事業目的用地」，另891-3地號土地位在74地價區段，其土地使用類別為「水利用地」，然被告卻未選取毗鄰之66、85與87地價區段作為基準地價區段，反而選取較遠且土地使用類別不同之13、15地價區段及19、62地價區段作為891-3及891-182地號土地之基準地價區段，違反地價調查估計規則第21條第1項第2款規定。又被告在地價評議委員會97年第3次會議中，於「擬辦」欄位隱匿891-3地號所屬74地價區段估價調查報告表記載之目標地價52元/㎡之事實，致地價評議委員會依被告所擬辦之45元/㎡之錯誤事實作成決議，則地價評議委員會基於錯誤事實作成之地價評定即屬違法。另被告所提「區段地價估價報告表」中所載「影響地價區域因素總修正數」如何得出？既然被告選定13、15地價區段及19、62地價區段作為891-3及891-182地號土地之基準地價區段，何以不直接以該基準地價區段之地價作為891-3及891-182地號土地之區段地價，還要以修正數調整？足見被告不採取臺灣漁業技術顧問社就系爭土地比照隔鄰之853-14地號土地公告現值700元/㎡之建議，且被告使用之修正數超過30%，顯係恣意操控，違反不動產估價技術規則等語，資為爭議。經查：
（一）按「直轄市或縣(市)政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」為平均地權條例第46條、土地法施行法第40條所明定。
（二）次按地價調查估計規則第18條第1項及第21條第1項分別規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。」查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃分地價區區地價之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予以援用，於進行地價區段之劃分及區段地價之估計時予以遵守，因此查估之區段地價，則作為每年公告土地現值表編製之依據及日後徵收時主管機關補償徵收土地地價之憑據。
（三）經查，891-182地號土地已於95年間徵收補償完畢，雖原告對補償費有爭議，惟該土地補償費應適用95年期之公告現值計算，其與該土地歸國有後之96及97年期公告現值無涉，則原告應無對891-182地號土地96及97年期公告現值提起撤銷訴訟之法律上利害關係。再者，891-182及891-3地號土地分割前共同母地號為891-3地號，分割前891-3地號土地全筆劃屬74地價區區地價45元/㎡），94年期公告現值為45元/㎡，為原告所不爭，並有該土地67年至97年歷年土地公告現值調整情形附卷可佐（本院卷第115頁）。又分割前891-3地號土地原已因海浪侵襲坍沒，嗣於59年間經原告之弟陳珠水、陳子建同意被告於該土地興建防波堤，其後，被告擬辦理北門漁港港區工程用地徵收，預定於95年5月16日徵收土地，爰針對漁港之填海護岸築堤完成之現況，將分割前891-3地號土地分割為891-3地號（水域）、891-182地號（土堤），並將上開2筆土地各劃為跨越66（公告現值450元/㎡）及74地價區段（45元/㎡），其宗地地價依其跨越區段面積計算結果為891-3地號為86元/㎡，891-182地號為206元/㎡，換言之，被告95年調高徵收土地891-182地號土地區段地價，此有北門漁港空照圖（97年訴願卷第109頁）、現場照片（98年訴願卷第123頁-127頁）、土地使用同意書、覺書、被告69年9月11日69府農水字第93279號函（98年訴願卷第128-132頁）、分割前891-3地號歷年公告現值表（98年訴願卷第134頁）、土地登記簿謄本（96年訴願卷第50頁-57頁）、北門漁港港區區域範圍圖、北門漁港漁港計畫土地使用分區計畫圖、891-3、891-182地號相對位置圖（96年訴願卷第
73、74、81頁）、北門漁港區域範圍內土地徵收示意圖（本院卷第169頁）、分割前891-3地號94年地價區段圖、95年地價區段圖（本院卷第172頁、173頁）附卷可稽。嗣原告不服891-182地號土地徵收補償費，於公告期間之95年7月14日提出異議，同時請求一併徵收分割後891-3地號土地。案經被告以95年8月28日府地用字第0950149580號函復在被告未開發建設北門漁港前，分割後891-3地號土地已因海浪侵襲坍塌，天然變遷成為可通運水道，依土地法第12條規定其所有權視同消滅，為國有土地，故分割後891-3地號土地不予徵收；另891-182地號土地地價並無偏低情事等語。原告仍有異議，於95年10月13日提出復議，被告未經提請地價評議委員會復議，即以95年11月13日府地用字第0950216139號函復並無地價偏低情事，故不提交地價評議委員會審議。原告不服，提起訴願，經訴願機關內政部以被告未將原告補償地價異議提交地價評議委員會復議，逕予否准，違反土地徵收條例第22條第2項規定；且891-3地號土地一併徵收之核准機關為內政部，被告應將原告請求被告徵收891-3地號土地移由內政部處理，其逕予駁回，依法不合為由，以96年訴願決定將原處分撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處理。經被告重新調查，提交台南縣96年第1次地價評議委員會檢討劃分地價區段，考慮891-3及891-182地號土地均屬非都市土地一般農業區水利用地（詳96年訴願卷第50頁、52頁土地登記簿謄本），雖同位處北門漁港港區工程用地內，惟使用狀況分屬水域及土堤，二者明顯不同（詳見97年訴願卷第109頁空照圖），遂斟酌各該土地之土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢、其他影響地價因素，及其地形、地勢、交通位置之特殊情形等，自分割前891-3地號土地分割出891-182地號土地，分割後891-3及891-182地號分別劃屬74及74-1地價區段（變更前後地價區段圖見本院卷第172頁-174頁），重新評定其區段地價，惟原告仍表不服，循序提起訴願，嗣經97年訴願決定後，復經被告提交台南縣97年第3次地價評議委員會再次評議，仍決議將分割後891-3地號劃歸74地價區段、891-182地號劃歸74-1地價區區地價估價報告表○○○區段勘查表、94年地價區段略圖、95年更正前後地價區段略圖、被告97年第3次地價評議委員會會議紀錄附卷可稽（本院卷第102頁-106頁、第172頁-174頁）。按「地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷。」最高行政法院著有91年度判字第1396號判決可參，是台南縣地價評議委員會基其地價所為之專業審查，所為上開土地地價區段之劃分，核與地價調查估計規則第18條規定無違，其評議程序亦無違法情事，則其有○○○區段之劃分判斷，即應予以尊重。原告主張被告為壓低補償費，刻意將891-3地號土地分割為891-3及891-182地號2筆土地，惟該2筆土地既同屬北門漁港港區計畫使用分區內土地，被告未將之劃為同一地價區段，違反地價調查估計規則第18條之規定云云，即非可採。
（四）次按有關區段地價估計方法，依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定使用○○○區段，且依第1款（有買賣或收益實例）估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。是選取作為估計891-3、891-182地號土地所在區區地者，除於鄰近適當地區選取2個以上使用分區區外，必以該鄰近區段業已經過地價調查估計規則第21條第1項第1款估計出區區為必要。經查，891-3及891-182地號經調整為74及74-1地價區區為無買賣實例或收益實例之區段，應適用地價調查估計規則第21條第1項第2款規定估計其區段地價，為原告所不爭，並有74及74-1地價區段勘查表、區段地價估價報告表附卷（98年訴願卷第113頁-118頁）可憑。而被告依97年訴願決定撤銷意旨，重新辦理系○○○區段地價估計，考量891-3地號土地所屬之74地價區段範圍為蘆竹溝西面潮間帶土地，被告乃選取鄰近有買賣實例之同屬農業用地之13區區地價450元/㎡）及15區區地價450元/㎡）為891-3地號土地（目標區段）之基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區因素評價基準明細表修正，修正估計74區區地價為52元/㎡；另關於891-182地號土地所屬之74-1地價區段，則審酌該區段範圍為北門漁港碼頭用地，被告乃選取鄰近同為農業用地之19區區地價為430元/㎡）及62區區地價為550元/㎡）作為891-182地號土地（目標區段）之基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區因素評價基準明細表修正，修正估計74-1區區地價為210元/㎡，此復有各該土地區段地價估價報告表、買賣實例調查估價表、地價區段圖（本院卷第146頁-159頁、176頁-177頁）及74、74-1區段影響地價區段因素分析明細表（98年訴願卷第115頁、118頁）可佐。上開估計地價均經提交台南縣97年第3次地價評議委員會評議，決議：「本案891-182地號土地係按實地現況分割自891-3地號土地，依地價調查估計規則第21條第1項規定，無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同之區段，作為基準地價區段‧‧‧按影響地價區域因素評價基準表及影○○○區段因素評價基準明細表，修正估計目標地價區段95年至97年公告土地現值區段地價為210元/㎡。另891-3地號土地地價區段95年至97年公告土地現值區段地價仍維持不變為45元/㎡。」被告據以98年1月5日府地價字第0970298288號公告更正891-182地號土地所屬之74-1地價區段95年至96年公告土地現值，並以98年1月8日府地用字第0980005912號函知原告，核與地價調查估計規則第21條第1項第2款及平均地權條例第46條、土地法施行法第40條無違，自無不合。至於原告主張本件應適用66、85、87地價區段乙節，經查，此3個地價區段並無買賣實例，且85地價區段為鄉村區乙種建築用地，為原告所不爭，並有各該區區圖附卷可參（本院卷第175頁），揆諸前引地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，此3個區段不足作為891-3及891-182地號之基準地價區段。原告主張地價調查估計規則第21條第1項第2款並未規定選取之基準地價區段必須要有買賣實例，該規定充其量僅要求依第1款求其中位數為各該區區地價而已云云，核係對法令之誤解，亦無可採。又土地公告現值應提交地價評議委員會評定，為平均地權條例第46條所規定，被告雖估計891-3地號所屬74區段之地價為52元/㎡，然經其將載有推估該區段地價52元/㎡之區段地價估價報告表提交台南縣地價評議委員會評議結果，該會於斟酌地價調查估計規則第21條第1項第2款所定一切因素後，依然決議891-3地號所屬74區區地價維持為45元/㎡，有台南縣地價評議委員會97年第3次會議紀錄附卷（本院卷第103頁）可憑，被告既無隱匿74地價區區地價估價報告表記載52元/㎡之事實，原告訴稱台南縣地價評議委員會97年第3次會議係基於錯誤事實作成錯誤地價評定云云，洵非可取。
（五）再按「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。五、估計區段地價。六、計算宗地單位地價。」「（第1項）第3條第2款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。（第2項）前項影響區段地價之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」「影響地價區域因素評價基準，由內政部定之。」分別為地價調查估計規則第3條、第9條及第21條第3項所規定。內政部據此訂定影響地價區域因素評價基準，其第2條及3條規定：「影響地價區域因素主要項目，計有土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、發展趨勢及其他影響因素等。」「直轄市或縣（市）地政機關於估計區段地價，對於無買賣實例及收益實例之區段，應按影響地價區域因素主要項目，按住宅用地、商業用地、工業用地及農業用地，分別依影響住宅用地區域因素評價基準表（如附件一）、影響商業用地區域因素評價基準表（如附件二）、影響工業用地區域因素評價基準表（如附件三）及影響農業用地區域因素評價基準表（如附件四）格式之各主要影響項目細項，由各直轄市或縣（市）政府於規定最大影響範圍內，按影響地價區域因素評價基準明細表，依地價調查估計規則第21條規定，修正估計目標地價區區地價。」（條文及其附件詳本院卷第216頁-220頁）。查，被告調查891-3及891-182地號土地之區段地價，業已依上開規定詳實填載於影響地價區域因素分析明細表（農業用地），依其各項條件優劣等級修正百分比，計算影響地價區域總修正數，有各該明細表、地價區段勘查表及區段地價調查報告表附卷可稽（98年訴願卷第113頁-118頁）可佐，復經提交台南縣地價評議委員會評議通過，與上開規定核無不合。又區段地價應按上揭平均地權條例第46條及地價調查估計規則等規定辦理，至於不動產估價技術規則乃在規範不動產估價師進行不動產估價之作業程序、方法及估價時應遵行事項等技術規則，不能與平均地權條例第46條及地價調查估計規則等規定，混為一談，系爭土地區段地價之評定自無依不動產估價技術規則辦理之餘地；另台灣漁業技術顧問社所製作之「北門漁港港區劃定暨漁港計畫擬訂規劃報告」（見本院卷第160-168頁）僅係被告委託該顧問社所為漁港建設可行性之事前規劃，此種評估性質之規劃，祇是作為被告行政計畫之參考，不足作為系爭土地區段地價或公告現值之基準地價。因此，原告質疑被告所提「區段地價估價報告表」中所載「影響地價區域因素總修正數」之客觀性，同時認為被告既選定13、15、19、62地價區段作為891-3及891-182地號土地之基準地價區段，卻不直接以該基準地價區段之地價作為891-3及891-182地號土地之區段地價，竟再以修正數調整，主張被告不採取臺灣漁業技術顧問社就系爭土地比照隔鄰之853-14地號土地公告現值700元/㎡之建議，且被告使用之修正數超過30%，顯係恣意操控，違反不動產估價技術規則云云，亦無可採。
六、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告更正891-3地號所屬74地價區段95年至97年期公告現值為45元/㎡，及891-182地號所屬74-1地價區段95年至97年期公告現值為210元/㎡，於法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤；原告起訴意旨請求判決訴願決定及原處分關於891-3、891-182地號土地，95年至97年土地公告現值之評定均撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年3月18日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官江幸垠
法官吳永宋法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國99年3月18日
書記官涂瓔純