裁判字號：高雄高等行政法院93年訴字第3號裁定
裁判日期：民國93年02月27日
裁判案由：有關建築事務
高雄高等行政法院裁定九十三年度訴字第三號
原告傑寶開發事業股份有限公司代表人甲○○董事長送達代收人 黃溫信 律師被告屏東縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丙○○右當事人間因有關建築事務事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年十月二十四日勞訴字第○九二○○三八六○七號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項定有明文。故依該規定提起撤銷之訴，須以有行政處分存在為前提。而此所謂行政處分，依行政程序法第九十二條第一項及訴願法第三條第一項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政契約者，係指兩個以上之當事人，就公法上權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約（參 吳庚 著行政法之理論與實用增訂第七版第三八九頁）。又行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係（司法院釋字第三四八號解釋理由書參照）。再者，行政機關倘選擇行政契約作為行為方式，則雙方當事人均有依其約定而履行契約內容之義務。是行政機關以契約相對人有違反契約內容之行為，而依契約規定變更或消滅相對人原已取得之公法上權利，是項行為，乃係根據雙方所訂行政契約內容而行使其契約上所賦予之權利而已，而非係行政機關單方面以行政處分之方式作為促使或強制相對人履行行政契約之手段，從而相對人自不得以行政機關之該項行為為行政處分，進而提起訴願。又起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款亦有明文規定。
二、原告於民國（下同）八十七年間投資興建屏東縣○○鄉○○段勞工住宅社區，乃與被告於八十七年十二月三日簽訂「屏東縣○○鄉○○段勞工住宅社區開發興建協議書」，並經台灣屏東地方法院公證在案。茲依照協議書第八條約定，原告應於動土興建之日起七三○日內（日曆天）取得使用執照，惟原告未於期限內完成相關作業，被告乃於九十一年七月二十四日以屏府社勞工字第○九一○一一九四八六號函請行政院勞工委員會撤銷原告之開發許可。嗣原告於九十一年七月二十九日以九一寶設字第九一○二○號函向被告申請展延竣工期限，而被告於九十一年十月十四日以屏府社勞工字第○九一○一六八○九三號函請原告應於九十一年十二月三十一日前與被告完成展延協議書之簽訂。惟原告於九十一年十二月二十五日另以九一寶設字第九一○二六號函，要求被告准予延期至九十二年一月十五日前完成雙方展延協議書之簽訂，案經被告以九十一年十二月三十一日屏府社勞工字第○九一○二一一○三八號函同意後，並說明如逾期將撤銷延展案等語。詎原告卻遲至九十二年一月十五日始將展延協議書送達被告，致未能如期簽訂協議書。嗣經行政院勞工委員會於九十二年三月十日以勞福一字第○九二○○○九六三八號及九十二年四月十一日勞福一字第○九二○○一六二○七號函覆被告，本案依前函應辦理撤銷展延。被告遂於九十二年四月二十四日以屏府社勞工字第○九二○○六七八二七號函知原告撤銷展延，並於九十二年六月十六日以屏府社勞工字第○九二○○九六○六七號函通知原告撤銷開發許可及辦理土地恢復原編定事宜。原告不服，循序提起訴願，經訴願決定機關以被告上開撤銷開發許可（實為解除原開發協議契約）之行為，非屬行政處分，而決定不予受理。原告仍未甘服，遂向本院提起行政訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，無非以系爭協議書延誤簽訂，乃因公文程序延誤所致，並非可歸責於原告之事由，被告上揭九十二年六月十六日屏府社勞工字第○九二○○九六○六七號函通知原告撤銷開發許可及辦理土地恢復原編定事宜之行政處分，顯然違反信賴原則及誠實信用原則，資為爭執。
三、惟查，被告前為配合政府照顧勞工生活之政策，協助勞工購屋解決居住問題，乃依據行政院核定之「勞工住宅輔建方案」及行政院勞工委員會訂定之「徵選私有土地興建勞工住宅作業要點」，與原告於八十七年十二月三日簽訂「屏東縣○○鄉○○段勞工住宅社區開發興建協議書」，就有關屏東縣○○鄉○○段勞工住宅社區之規劃、開發事宜，委由原告投資興建勞工住宅，雙方並約定原告應捐贈之公共設施用地、設備及其用地處理、勞宅出售對象與售價限制、土地移轉之限制、開發時程等公法上權利義務，此有協議書影本附於原處分卷可稽。而上開協議書，核其性質，乃被告基於其法定職權，為達特定行政上目的，而與原告合意設定、變更或消滅公法上權利義務之行政契約。茲依協議書第八條約定，原告應於動土興建之日起七三○日內（日曆天）取得使用執照，惟原告未於期限內完成相關作業，嗣後申請展延又未依限於期間內與被告簽訂展延協議書，則被告認為原告違反該協議書之約定，遂以九十二年四月二十四日屏府社勞工字第○九二○○六七八二七號函及九十二年六月十六日屏府社勞工字第○九二○○九六○六七號函，分別通知原告撤銷展延及開發許可，並辦理土地恢復原編定事宜。準此以觀，被告所為撤銷展延簽訂協議書及本案開發之許可，乃為根據雙方訂定之協議書內容，而就該公法契約之約定所為撤銷約定之意思表示（其真義應為解除原來之開發協議契約），並非被告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施之單方行政行為，揆諸首揭之說明，被告九十二年六月十六日屏府社勞工字第○九二○○九六○六七號函並非行政處分，自不得對之提起訴願。訴願決定以上開函文非屬行政處分，而為不予受理之決定，尚無不合。原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，自難認為合法，應予駁回。
四、又依現行行政訴訟法規定，訴訟類型除撤銷訴訟外，尚設確認訴訟及一般給付訴訟。原告如對行政契約之效力生有爭執，自得選擇該當之訴訟類型，並循此訴訟程序解決，併此說明。
五、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中華民國九十三年二月二十七日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官高秀真法官簡慧娟法官邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中華民國九十三年二月二十七日
法院書記官藍慶道