裁判字號：臺中高等行政法院101年簡字第116號判決
裁判日期：民國101年09月04日
裁判案由：消防法
臺中高等行政法院判決
101年度簡字第116號原告大鵬新城管理委員會代表人 符修明 被告臺中市政府代表人 胡志強 訴訟代理人 林吳亮廷
王宏誌 上列當事人間因消防法事件，原告不服內政部中華民國101年4月24日台內訴字第1010003330號、101年4月25日台內訴字第1010003329號、101年4月25日台內訴字第1010003760號、101年4月25日台內訴字第1010003569號、101年4月26日台內訴字第1010003275號、101年5月23日台內訴字第1010151241號及101年5月28日台內訴字第1010164965號等7件訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬消防局第八救災防護大隊水湳分隊於民國100年11月30日前往臺中市○○區○○路○○號等25棟大鵬新城社區實施消防安全設備檢查，發現該場所有13項消防安全設備缺失，經被告開具限期改善通知單（單據號碼第Z000000000、Z000000000、Z000000000、Z000000000號）交由該社區總幹事轉交原告，並通知原告於7日內得向該分隊提出改善計畫書，如逾期未提出者，視為放棄陳述之機會，並定於100年12月30日前往複查，如複查不合格者將依消防法第37條第1項規定處罰等語。嗣該分隊於101年1月2日前往複查，發現該等13項消防安全設備缺失仍有：1.泡沫滅火器設備：部分泡沫噴頭缺少。2.火警自動警報設備：部分探測器無法連動。3.避難器具：地上各棟建築物2樓至10樓緩降機主機未設、部分緩降機下降空間障礙。4.排煙設備：部分自然排煙窗故障、部分手動啟動開關故障、部分自動排煙窗無法連動開啟等4項缺失未為改善，被告所屬消防局乃開具舉發違反消防法案件及限期改善通知單（單據號碼第Z000000000號）予以舉發，並限期同年1月12日前改善完畢；被告認原告違反消防法第6條第1項規定，依同法第37條第1項規定，以101年1月3日101府授消預字第A001號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）12,000元。該分隊復於同年1月13日、1月19日分別前往該社區複查，仍有下述消防安全設備缺失未為改善：1.火警自動警報設備：部分探測器無法連動。2.避難器具：地上各棟建築物2樓至10樓緩降機主機未設、部分緩降機下降空間障礙。3.排煙設備：部分自然排煙窗故障、部分手動啟動開關故障、部分自然排煙窗無法連動開啟、部分排煙機故障等，被告所屬消防局再分別開具舉發違反消防法案件及限期改善通知單（單據號碼第Z000000000、Z000000000號）予以舉發，並分別限期同年1月18日、2月1日前改善完畢；被告並據分別以101年1月16日101府授消預字第A022號裁處書處原告罰鍰24,000元、101年1月20日101府授消預字第A023號裁處書裁處原告30,000元。該分隊再於同年2月2日、2月8日、2月15日分別前往該社區複查，發現上揭3項缺失中仍有：1.火警自動警報設備：部分探測器無法連動。2.排煙設備：部分自然排煙窗故障、部分手動啟動開關故障、部分自然排煙窗無法連動開啟、部分排煙機故障等仍未改善，被告所屬消防局又分別開具舉發違反消防法案件及限期改善通知單（單據號碼第Z000000000、Z000000000、Z000000000號）予以舉發，並分別限期同年2月7日、2月14日、2月21日前改善完畢；被告並據分別以101年2月4日101府授消預字第A024號、101年2月14日101府授消預字第A053號、101年2月17日101府授消預字第A054號裁處書分別處原告罰鍰30,000元。該分隊後於同年2月22日、3月1日分別派員前往該社區複查，發現其缺失仍有「排煙設備：部分自然排煙窗故障、部分手動啟動開關故障、部分自然排煙窗無法連動開啟、部分排煙機故障」未為改善，被告所屬消防局復分別開具舉發違反消防法案件及限期改善通知單（單據號碼第Z000000000、Z000000000號）予以舉發，並分別限期同年2月28日、3月21日前改善完畢；被告並據分別以101年2月29日101府授消預字第A055號、101年3月7日101府授府授消預字第A085號裁處書分別處原告30,000元，該分隊於同年3月22日再次前往該社區複查，缺失部分已改善完畢。原告不服上揭被告所為7件處分(第2次至第8次)，分別提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度
、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」為行政罰法第18條第1項所明定。又行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程序之裁罰處分時，除應符合法規之目的並不得逾越法定裁量範圍外，並應遵守一般法律原則如誠信原則、平等原則及比例原則。本件大鵬新城社區（下稱大鵬社區）自94年國防部陸續交屋以來，諸多公設缺失遲未修繕，致社區無法公設點交，幾經協調後由國防部發包第三公正單位台灣省建築師公會鑑定公設缺失多達10多冊數千頁，經社區多方努力協調，於100年6月14日終於完成組織報備。系爭社區於100年8月7日召開區分所有權人會議選出新任委員（同年9月1日就職）後，即刻著手該社區公共安全規劃，並確定消防設備缺失優先處理，於同年8月間原告會議決議社區建築物公共安全檢查發包作業於9月申報完成；9月1日並召開消防設備缺失修繕專案會議，決議由國霖機電管理服務股份有限公司(下稱國霖公司)以325萬元承包修復受信總機系統、廣播系統、消防泵系統、灑水系統、泡沫系統、採水系統恢復正常功能；同年10月3日又召開消防耗材缺失修繕專案會議，決議由同公司以220萬元承包，並於101年1月9日召開會議發包消防排煙窗等缺失工程305萬元等，自原告新委員會就任1個多月立即發包2次工程金額高達545萬元，3次發包消防改善工程計850萬元，上揭3次工程皆附合約書影本予被告消防局第八救災防護大隊水湳分隊（下稱被告所屬水湳分隊），顯見大鵬社區努力改善消防缺失之決心。
㈡承上，然被告所屬水湳分隊於100年11月30日至系爭社區檢查
後開出改善通知單，缺失項目計13項，101年1月2日至社區複檢後開立舉發單，缺失項目已剩4項，而被告於同年1月3日對原告開立12,000元之裁處書，原告即於同月9日會議決議就尚未改善完成之4項缺失，以350萬元發包廠商，並於隔日告知被告所屬水湳分隊，再於同月14日提出改善計畫書附合約書，詎遭其該分隊退件，當日被告又開立24,000元之裁處書。
其後，被告分別於1月20日、2月4日、2月14日、2月17日、2月29日、3月7日開立30,000元之裁處書。惟系爭社區已積極改善消防缺失，自原告新任委員就職後僅4個多月，已將大多數缺失改善完成，未改善部分亦已發包完成，被告無視原告之努力及誠意，連續開出8張裁處書，裁罰金額高達216,000元，除盡顯官僚作風，亦違反前揭法令規定及法律原則，且被告最後6次逕裁處原告法定最高額3萬元，不無可議。況依各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項（下稱注意事項）第4點之規定，限期改善案件被告應通知原告於7日內陳報改善計畫書，亦即該7日內被告不得開罰，惟本件被告所開立之裁處書，其中101年1月16日開罰至同月20日開罰，及同年2月14日開罰至同月17日開罰之間，均不滿7日，顯然違反注意事項第4點之規定。雖被告於第1次命原告限期改善時有通知原告7日內提出改善計畫書，然系爭社區為1千多戶之大型社區，改善需經各項會議程序通過，且改善所需設備龐大又有待料問題，致本件原告與國霖公司簽定消防缺失工程承攬契約於100年11月15日完工後半年始全部改善完成，但由原告本件時期之收支總表及會議記錄，可證原告已密集開會進行改善，被告仍密集裁罰且最後6次處法定最高額，實有違誤。
㈢況大鵬社區94年至100年6月14日前之消防缺失，被告對起造
人即國防部並未盡督促之責，致相關消防設備缺失延宕至今，被告罔顧該社區住戶生命財產安全，未盡把關責任即核發使用執照，限住戶於危險之中，其未處分相關單位過失，卻惡性開罰本屬受害者之大鵬社區，其行政作為顯然違法不當。
四、被告答辯略以：㈠按消防法第2條規定之管理權人係指依法令或契約對各該場
所有實際支配管理權者，大鵬社區於100年6月14日完成公寓大廈管理組織報備事宜並與起造人國防部完成該社區共用部分、約定共用部分與附屬設施點交，同年7月6日原告與國防部召開協調會作成結論以「消耗品由管委會負擔，國防部負擔修繕費330萬元」方式，由管委會委由維護廠商國霖機電公司辦理修繕、驗收並由消防專業檢修機構實施檢測及完成年度消檢後，即由管委會接管；費用支付等相關事項由國防部與管委會協商於2週內說明撥款時程。．．．」後，同月27日被告將該社區公共基金9,566,071元匯入原告帳戶，國防部修繕款項亦於同年8月間撥款進原告帳戶；同年9月5日原告與國霖公司簽定消防缺失工程承攬契約，工程期限自同9月16日正式開工，11月15日完工等情，則原告對共用部分之消防安全設備即有實際支配管理權。次按內政部消防署90年5月7日90消署預字第9005347號函釋意旨，無論系爭社區之消防設備起造人有無點交，消防安全設備檢修之申報及改善之執行均屬原告之權責，原告既為系爭建築物之管理權人，對該社區具實際支配管理能力，即應負設置並維護該社區消防安全設備之義務；且被告所屬消防局於原告完成組織報備後，於100年7月4日即至社區檢查將相關消防安全設備缺失告知原告，迨至原告與消防安全設備維護廠商簽訂之修繕合約完工日即同年11月15日後，於同月30日始前往該場所實施檢查，依法開具限期改善通知單要求儘速改善，已非無通情理；又該社區共25棟、樓高17層，社區住戶達1,286戶，多數住戶為年長老人，且緊鄰逢甲夜市，平、假日人潮眾多，消防車難以出入，100年6月又曾發生火警情事，考量該場所之高危險性，且該社區自100年7月接獲社區公共基金起，已7個月餘遲遲不能完成改善，為維護民眾生命、財產安全，被告本件為連續裁罰係認事量罰，並無不當。
㈡至原告於本件101年8月16日調查證據程序當庭主張依處理要
點第4點之規定，限期改善案件被告應通知原告於7日內陳報改善計畫書，亦即該7日內被告不得開罰，本件被告所開立之裁處書部分違反該規定等語，然該處理要點第4點所規定之7日期限，係指原告第1次收到限期改善通知單時，須於7日內提出改善計畫書，而之後的改善期限，並無任何規定限制要予7日以上提出改善計畫書之期限，僅有規定被告須於30日內複查；且被告第1次命原告限期改善時，即有通知原告7日內提出改善計畫書，惟原告提出時已超過7天，故被告未收受。另被告於96年至100年間對系爭社區起造人國防部共開出18件處分書，並有命限期改善，若國防部有於期限內改善，被告即不裁罰，是原告主張被告怠於監督國防部，並非事實。
五、本件兩造之爭點為：被告以原告未能依指定之期限改善消防安全設備缺失，違反消防法第6條第1項規定，依同法第37條第1項規定，所為7次連續處罰之裁罰處分，是否適法？
六、按「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人。」、「本法所定各類場所之管理權人，對其實際支配管理之場所，應設置並並維護其消防安全設備。」、「違反第6條第1項消防安全設備設置、維護之規定．．．經通知限期改善，逾期不改善或複查不合規定者，處其管理權人新台幣6仟元以上3萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以30日以下之停業或停止使用之處分。」為消防法第2條、第6條第1項前段及第37條第1項所明定。次按「公寓大廈區分所有權人如將公寓大廈共有部分、約定共用部分設置維護消防安全設備之責授與管理委員會，依消防法第2條規定之『管理權人』應為管理委員會。」內政部87年6月6日台(87)內消字第8774364號函所明釋。
七、又按消防法第1條規定之立法目的及適用範圍，係為預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產，又該法未規定者，適用其他法律規定，公寓大廈屬集合住宅，其專有及共有部分之消防設備，均涉及集合住宅之安全，是其共有及約定共用部分所設置維護消防安全設備，所成立之管理委員會，依公寓大廈管理條例第10條第2項前段規定「共用部分、約定共用部分之修繕、管理、維護，由管理負責人或管理委員會為之」；又同法第36條第2、3、11及12款之規定，管理委員會之職務為「共有及共用部分之清潔、維護、修繕及一般改良。公寓大廈及其周圍之安全及環境維護事項。消防、管線圖說、公共安全檢查及消防安全設備檢修之申報文件及有關文件之保管。共用部分、約定共用部分及其附屬設施設備之點收及保管。依規定應由管理委員會申報之公共安全檢查與消防安全設備檢修之申報及改善之執行。」是公寓大廈管理委員會對於集合住宅之消防安全設備負設置並維護之責任，內政部上開函釋，符合消防法及公寓大廈管理條例規定之意旨及精神，並未創設人民法律所未規定之義務及裁罰要件，自得適用。查被告稱大鵬社區於100年6月14日完成公寓大廈管理組織報備事宜，並與起造人國防部完成該社區共用部分、約定共用部分與附屬設施點交，原告並稱大鵬社區自94年國防部陸續交屋，於100年6月14日終於完成組織報備，該社區於100年8月7日召開區分所有權人會議選出新任委員（同年9月1日就職），並有原告於100年9月1日召開消防設備缺失修繕專案會議紀錄在卷可稽(本院卷31頁)，是原告為大鵬社區之管理權人，對於該社區之消防安全設備負設置及維護之責，可資認定。
八、再按行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政法上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定連續處以罰鍰之方式使義務人遵從，以達到將來履行義務之效果。上開消防法第37條第1項所規定得連續處罰，係對於未能符合消防安全設備設置及維護之規定，未能依限期改善或複查不合規定者，其處罰之方式為連續處罰之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。
九、經查，原告為大鵬社區之管理權人，應負該社區之消防安全設備設置及維護之責任，經被告所屬消防局第八救災防護大隊水湳分隊於100年11月30日前往大鵬社區實施消防安全設備檢查，發現有13項消防安全設備缺失，經被告開具限期改善通知單（單據號碼第Z000000000、Z000000000、Z0000000
00、Z000000000號）交由該社區總幹事轉交原告，並原告於7日內得向該分隊提出改善計畫書，如逾期未提出者，視為放棄陳述之機會，並定於100年12月30日前往複查，如複查不合格者將依消防法第37條第1項規定處罰(同卷100-101頁反面)。嗣該分隊於下列8次時間複查及裁罰如下：㈠101年1月2日前往複查，發現該等13項消防安全設備缺失仍有：1.泡沫滅火器設備：部分泡沫噴頭缺少。2.火警自動警報設備：部分探測器無法連動。3.避難器具：地上各棟建築物2樓至10樓緩降機主機未設、部分緩降機下降空間障礙。4.排煙設備：部分自然排煙窗故障、部分手動啟動開關故障、部分自動排煙窗無法連動開啟等4項缺失未為改善，被告所屬消防局乃開具舉發違反消防法案件及限期改善通知單（單據號碼第Z000000000號，同卷102頁）予以舉發，並限期同年1月12日前改善完畢；被告認原告違反消防法第6條第1項規定，依同法第37條第1項規定，以101年1月3日101府授消預字第A001號裁處書處原告罰鍰12,000元(同卷102頁反面)。㈡及㈢該分隊復於同年1月13日、1月19日分別前往該社區複查，仍有下述消防安全設備缺失未為改善：1.火警自動警報設備：
部分探測器無法連動。2.避難器具：地上各棟建築物2樓至10樓緩降機主機未設、部分緩降機下降空間障礙。3.排煙設備：部分自然排煙窗故障、部分手動啟動開關故障、部分自然排煙窗無法連動開啟、部分排煙機故障等，被告所屬消防局再分別開具舉發違反消防法案件及限期改善通知單（單據號碼第Z000000000及Z000000000號，同卷103頁反面及105頁）予以舉發，並分別限期同年1月18日、2月1日前改善完畢；被告並據分別以101年1月16日101府授消預字第A022號裁處書處原告罰鍰24,000元、101年1月20日101府授消預字第A023號裁處書裁處原告30,000元(同卷104頁及105頁反面)。
㈣㈤㈥該分隊再於同年2月2日、2月8日、2月15日分別前往該社區複查，發現上揭3項缺失中仍有：1.火警自動警報設備：部分探測器無法連動。2.排煙設備：部分自然排煙窗故障、部分手動啟動開關故障、部分自然排煙窗無法連動開啟、部分排煙機故障等仍未改善，被告所屬消防局又分別開具舉發違反消防法案件及限期改善通知單（單據號碼第Z000000000、Z000000000及Z000000000號，同卷106頁反面、108頁及109頁反面）予以舉發，並分別限期同年2月7日、2月14日、2月21日前改善完畢；被告並據分別以101年2月4日101府授消預字第A024號、101年2月14日101府授消預字第A053號、101年2月17日101府授消預字第A054號裁處書分別處原告罰鍰30,000元(107頁、108頁反面及110頁)。㈦㈧該分隊後於同年2月22日、3月1日分別派員前往該社區複查，發現其缺失仍有「排煙設備：部分自然排煙窗故障、部分手動啟動開關故障、部分自然排煙窗無法連動開啟、部分排煙機故障」未為改善，被告所屬消防局復分別開具舉發違反消防法案件及限期改善通知單（單據號碼第Z000000000、Z000000000號，同卷111頁及112頁反面）予以舉發，並分別限期同年2月28日、3月21日前改善完畢；被告並據分別以101年2月29日101府授消預字第A055號、101年3月7日101府授府授消預字第A085號裁處書分別處原告30,000元(111頁反面及113頁)。查被告所屬水湳分隊於100年11月30日前往大鵬社區實施消防安全設備檢查，因有上開缺失，經被告開具限期改善通知單，請原告於7日內得向該分隊提出改善計畫書，並定100年12月30日前往複查，因原告逾期未提出改善計畫，於101年1月2日前往複查，此時已逾上開檢查日1個月期間以上，仍發現該等13項消防安全設備缺失，仍有4項未改善，乃為第1次處罰鍰12,000元，並令原告限於同月12日前改善，因原告仍未按期改善，第2次處罰鍰24,000元，予以連續處罰，又於上開過程，原告仍均未依被告限期之時間改善，第3次至第8次處最高罰鍰30,000元，被告係依序漸進要求原告改善，第2次裁處後，所定限期改善之期間均有5日以上，此時僅餘4項缺失未改善，衡情期間應屬相當，原告如認為改善期間過短，亦應向被告要求延期，而其並未如此為之，是本件被告為上開之連續處罰(本件原告爭訟之範圍，係第2次至第8次之處分)，自屬有據。
十、原告雖主張依注意事項第4點之規定，關於限期改善案件，被告應通知原告於7日內陳報改善計畫書，該7日內被告不得開罰等語，按該注意事項第4點之規定(同卷137頁)，固有消防主管機關限期管理權人改善之規定，應依違反事實及法規認定之，並注意程序之合法及完整，惟另有規定經限期改善，逾期不改善或複查不合規定案件，應立即舉發(同卷159頁)，可知通知陳報改善計畫，係指第1次檢查不合格，容許再訂寬限期間，要求管理權人依改善計畫書內容，按期改善，以免受罰，如未按期改善，即予舉發處罰，無須一再通知陳報改善計畫。而被告所屬水湳分隊於100年11月30日前往大鵬社區實施消防安全設備檢查，業經被告開具限期改善通知單，請原告於7日內得向該分隊提出改善計畫書在案，有如前述，被告已踐行該程序，自不以各次複查不合格，再通知原告陳報改善計畫書之必要，否則亦與消防法第37條第1項所規定得連續處罰，藉由不斷的處罰，促使管理權人履行其公法上義務之立法目的有違。至原告未依被告所定7日內陳報改善計畫書，因被告已具體指明各項消防安全設備缺失，原告應依期改善，是被告以原告逾7日後方陳報改善計畫書而未收受，對於原告應按期改善之義務自不生影響。原告另稱其新任委員就職後僅4個多月，已將大多數缺失改善完成，未改善部分亦已發包完成，被告無視原告之努力及誠意，連續開出8張裁處書，裁罰金額高達216,000元，有違行政罰法第18條第1項之規定及行政法上之誠信、平等及比例原則等云。然查大鵬社區於100年8月7日召開區分所有權人會議選出新任委員，並於同年9月1日就職，原告於100年9月1日召開消防設備缺失修繕專案會，距被告所屬水湳分隊於100年11月30日前往大鵬社區實施消防安全設備檢查，有3個月期間，被告該次檢查後，又有訂1個月期間複查，俾原告有充裕期間改善消防安全設備，本件被告係依上開法令及注意事項之規定，循序漸進要求原告改善，避免受罰，因原告經被告裁罰2次以後仍未按期改善，第3次後方為處最高額罰鍰，以促使原告依期改善，自無原告所稱有違上開原則之情形。至原告稱被告對大鵬社區起造人即國防部未盡督促之責，致相關消防設備缺失延宕至今，被告罔顧該社區住戶生命財產安全，未盡把關責任即核發使用執照，其未處分相關單位過失，卻裁罰本屬受害者之大鵬社區，其行政作為顯然違法不當乙節。惟查大鵬社區既經起造人國防部取得使用執照後，移交社區住戶居住使用，由住戶成立管理委員會即原告，原告即為大鵬社區之消防法第2條及第6條第1項所規定之管理權人，且在本件原告違章之前，被告自95年11月8日起，即至該社區執行消防檢查事宜，並多次通知國防部限期改善及對該部裁處罰鍰18次(同卷163-211頁限期改善通知單及裁處書)，是原告所稱被告對國防部未盡督促之責，與事實不符，其上開主張，亦非可採。
、復按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，應以行為人之故意或過失為其責任條件，依司法院釋字第275、521號解釋意旨及行政罰法第7條第1項之規定甚明。查大鵬社區為大型社區，住戶有一千多戶，消防安全涉及眾多住戶生命及財產之安全，原告係依法令對社區之消防安全設備，盡其設置及維護之責，又查原告並無未能遵守該義務之情事，是其於本件違章，縱非故意，亦難謂無過失責任，不得主張免罰。
、綜上所陳，原告所訴各節，均無可取，本件原告均未能依被告指定之期限改善大鵬社區之消防安全設備缺失，被告以原告違反消防法第6條第1項之規定，依同法第37條第1項規定，所為系爭7次連續處罰之裁罰處分，依上開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。另本件為簡易案件，依兩造到庭所述各節及卷內資料，事證已臻明確，本院亦認無經言詞辯論之必要，爰不經言詞辯論而判決之。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年9月4日
臺中高等行政法院第三庭
法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中華民國101年9月4日
書記官許騰云