臺北高等行政法院105年度訴字第255號判決

裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第255號判決

裁判日期：民國105年11月16日

裁判案由：文化資產保存

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第255號105年10月26日辯論終結原告華南商業銀行股份有限公司代表人 吳當傑 （董事長）訴訟代理人 林雅芬 律師
姜威宇 律師 陳威韶 律師被告臺北市政府文化局代表人 鍾永豐 （局長）訴訟代理人 黃旭田 律師
陳景筠 律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服臺北市政府中華民國104年12月17日府訴三字第10409173800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告華南商業銀行股份有限公司代表人原為 徐光曦 ，訴訟進行中變更為吳當傑；被告臺北市政府文化局於起訴時代表人為 謝佩霓 ，訴訟進行中變更為鍾永豐，分別業據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣臺北市大安區民輝里里長 陳桓浩 於民國（下同）100年12月7日向被告提報，原告所有臺北市○○區○○路0段00號建築物（建號：臺北市○○區○○段3小段98建號，下稱系爭建物；坐落土地地號：臺北市○○區○○段3小段296及297地號等2筆土地）具文化價值，被告於依文化資產保存法第12條及同法施行細則第8條規定進行現場勘查後，認系爭建物具有文化資產價值保存潛力，予以列冊追蹤，並以100年12月19日北市文化二字第10032075800號函復提報人。嗣被告組成之○○○區○○路○段○○號」文化資產價值鑑定專案小組（下稱專案小組）於103年2月27日會勘，會勘結論依臺北市歷史建築登錄及廢止審查作業要點規定（105年2月1日廢止）續送臺北市文化資產審議委員會（下稱文資審委會）審議參考。嗣文資審委會於103年6月20日召開第58次會議，於聽取原告陳述意見後，結論：「本案經綜合討論後暫緩決議，請業務科進行相關歷史考證後，再行審議。」嗣經 張崑振 委員協助進行歷史考證，再於103年11月10日召開文資審委會第62次會議，結論：「（一）……同意登○○○區○○○路○段○○號』為本市歷史建築。1、歷史建築名稱：○○路0段00號。2、種類：宅第。3、位置或地址：臺北市○○區○○路0段00號。4、歷史建築及其所定著土地之地號及面積：建築物坐落於○○區○○段○○段296、297地號等2筆土地（面積1,283平方公尺），建物為同小段98建號（面積331.55平方公尺）。（實際保存面積須以保存範圍實測數據為準）。5、登錄理由及其法令依據：(1)基地東側鄰近中華民國空軍總部，沿濟南路兩側區域，為1960年代美援時期住宅建築群落分布所在，各棟建築外貌形式與風格相似，為地區發展歷史之見證。(2)建物由華南銀行於1955年興建，為地上2層加強磚造建築，外部觀音山石片壁面、水泥瓦屋頂，室內附設壁爐，皆充分表現美援時期建築特色。1971年經華南銀行收回後曾租借予中央銀行、臺灣省政府、考試院作為職務宿舍、俱樂部使用，包括 徐柏園 總裁、 宋楚瑜 省長、 姚嘉文 院長、 關中 院長皆曾入住。(3)本棟建物及基地規模皆為各棟建築中之首，內部空間格局與一般住宅不同，具職務宿舍特性，具體表現出特定歷史時期建築風格與特色價值。(4)符合歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項第1、4款評定基準。6、保存範圍：全棟保存……。」被告爰依文化資產保存法第15條、歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第3條等規定，以104年4月28日北市文化文資字第10430377300號公告（下稱原處分）登錄系爭建物為臺北市歷史建築，並以同日北市文化文資字第10430377301號函通知系爭原告。
原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：
㈠、依司法院釋字第553解釋及最高行政法院102年度判字第70號判決、105年度判字第69號判決可知，縱認行政機關就不確定法律概念有判斷餘地，行政法院仍應就適用不確定法律概念所為之行政處分為審查，如其判斷有恣意濫用及其他違法情事，仍應依法撤銷。原處分將系爭建物登錄為歷史建物，主要有3大登錄理由，惟相關事實有諸多錯誤，原處分顯然違法應予撤銷：
1.登錄理由第1項在於系爭建物臨近空軍總部，被認定與美援時間美軍顧問團有關，惟系爭建物係原告銀行自行興建，僅為一般民宅，與空軍總部及所謂1960年美援時期住宅建築群落無關，縱使因為地點碰巧鄰近或外觀形式與該類住宅風格因仿製而有些近似，亦只是偶然造成之結果，系爭建物實無任何歷史保存價值。若如被告所稱，所有坐落在美援時期國際文化交流區域之建物，均應被認定為歷史建築，則同時期且緊鄰系爭建物之坐落於臺北市○○區○○段三小段294、2
95、298、299、300地號等52、54號建物卻未同時依民輝里里長陳桓浩之陳情書而登錄為歷史建築，益顯原處分確有認定事實之違誤，更有違平等原則。
2.登錄理由第2項前段謂系爭建物「充分表現」美援時期物建物特色之二大依據為，一為「外部觀音山石片壁面」，二為「室內附設壁爐」。惟系爭建築經登錄為歷史建築之過程中，被告或文資審委會從未明確說明何謂「美援時期之建築特色」，原處分已有理由不備欠缺明確性原則之違法；且系爭建物室內根本未設有壁爐，系爭建物外部亦非舖設觀音石牆面，該建築全棟外牆僅為簡易之油漆牆面，所謂之石片僅舖設於系爭建物北側廚房外煙囪之小小區塊上，原處分所謂之重要根據，與事實完全不符。原告援引陽明山美軍宿舍維護計畫及天母白屋之案例，係證明於被告之行政慣例，認定建物是否具美援時期之特色時，「雨淋板」與「壁爐」為重要之建築元素，故被告於本件認定系爭建物有無所謂美援時期之建築特色時，即應依循陽明山美軍宿舍維護計畫等行政先例，迺被告竟謂其先前之行政慣例對原處分無拘束力，顯悖於行政程序法第6條與行政自我拘束原則。
3.登錄理由第2項後段亦與事實不符，系爭建物於西元1971年前均由原告銀行自行使用，並未借予或租予其他第三人，實無所謂「1971年經華南銀行收回」之事，亦未有租予中央銀行之事，中央銀行總裁徐柏園，係退休後以個人名義向原告租用系爭建物，實與其退休前擔任中央銀行總裁職務毫無關連。再者，被告未查明宋楚瑜先生是否曾入住系爭建物，原處分認系爭建物早期為中央銀行、省主席職務宿舍之認定，顯然錯誤。事實上系爭建物係於近期即88年始借予考試院，迄今不過10餘年，系爭建物既非多年來作為政府首長之職務宿舍，益顯原處分所載登錄理由，與事實不符，更無法充實系爭建物具有歷史文化之價值。
4.登錄理由第3項謂具職務宿舍特性，具體表現出特定歷史時期建築風格與特色價值，惟系爭建物及坐落基地絕非同時期建築之首，且系爭建物內外歷年來多次翻修整建，早已與44年間不同，實為現代一般建築。又系爭建物係於44年新建、56年增建，至今不過50年餘，則原處分之登錄理由完全未論及文資法施行細則第2條規定之「年代久遠」及「重要部分仍完整」2要件，顯有不備理由、消極不適用法規之違法。原處分做成前，原告已於文資審委會第58次及第62次會議，就系爭建物並非一直作為職務宿舍等一再表示，且提出相關證據以實其說，詎被告無視原告之主張及所提證據，逕以文資審委會無據認定之理由，公告系爭建物為歷史建築，顯然違反行政程序法第9條規定，嚴重侵害原告財產權。
5.原處分公告事項第一、(六)項所記載之保存範圍為全棟保存，惟系爭建物內部縱有附設壁爐(事實上無)，全屋內部早已翻修不具歷史特色，又系爭建物全棟根本未舖有所謂之觀音山石片，原處分所謂之石片僅舖設於區區一根煙囪上，以上物品縱使有保存價值，亦有諸多其他方式為之(例如：移置博物館或其他適當方式)，僅為區區之壁爐或貼石片的小小區塊即將全棟主建物全部指定為歷史建物，致原告高達300餘坪之土地、建物全部受到限制，原處分所為全面保存系爭建物及坐落基地之方式，已然違反行政程序法第7條之比例原則。況且，陽明山美軍宿舍文化維護計畫之「陽明山美國在臺協會宿舍」(12處)、「山仔后美軍宿舍」(10處)均登錄為臺北市歷史建築，且天母白屋亦指定為臺北市之市定古蹟，上開具有美援時期特色之代表性建築，已獲臺北市政府妥善保存，相較系爭建物僅為1棟、與美援時期美軍毫無關聯之建築，益顯系爭建物欠缺登錄為歷史建築之必要性，原處分的確違反比例原則。
㈡、原處分作成之程序，尚有以下諸多違背法律規定之瑕疵：
1.依文化資產審議委員會組織準則第9條第1項規定，可知於文資審委會作成決議前，所進行文化資產之歷史及文化等價值評估，應組成專案小組進行調查，不得僅憑一人之調查結果即認定有無指定或登錄之價值。原處分作成前，被告已組成專案小組，於103年2月27日至系爭建物之所在地進行會勘，且當時會勘委員間之意見分歧，系爭建物是否應列為歷史建築，在委員間仍具有高度之爭議性。詎料文資審委會第58次會議時，會中決議由業務科進行相關歷史考證時，於法無據逕由張崑振委員獨自進行調查程序，並作成建議登錄之理由。於文資審委會第62次會議時，張崑振委員甚至請假未出席，而張崑振委員作成建議登錄之理由，則幾乎原封不動的抄錄於文資審委會第62次會議之結論，被告後續並依此認定系爭建物為歷史建物，作成原處分，益顯原處分之作成實有違反文化資產審議委員會組織準則第9條第1項等規定。
2.依文化資產審議委員會組織準則第3條第2項規定，可知文化資產審議委員會應有3分之2以上、具有文化資產相關背景之專家學者，就此應由被告舉證證明當時文資審委會之委員名單、相關背景、專家學者比例是否合乎上開規定。文化資產審議委員會組織準則第7條第1項、第2項、臺北市文化資產審議委員會設置要點第6點規定，文資審委會之決議應由過半數委員出席，出席委員3分之2同意始得作成決議，惟文資審委會第62次會議記錄，並未詳列同意將系爭建物登錄為歷史建築之出席委員人數，被告應舉證證明文資審委會第62次會議，已達到前揭規定之同意人數。被告於105年4月26日陳報狀所提文資審委會第5屆委員名單及學經歷一覽表，無法與其提出之103年6月20日文資審委會第58次會議簽到表核對，則被告提出之前揭委員名單及學經歷一覽表，應非系爭建物遭登錄為歷史建築時文資審委會之委員名單。被告雖提出文資審委會第62次會議之出席委員名單及其學經歷，然原告無法自該等表格中，得知出席委員係以專家學者或機關代表或其他身分出席上開會議，故被告仍未證明該次會議之出席委員有2分之1以上為專家學者。況被告亦未證明文資審委會第62次會議之出席委員，有3分之2以上同意將系爭建物登錄為歷史建築等語，並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
㈠、被告接獲訴外人陳桓浩提報系爭建物為具文化資產保存價值之建造物即依文化資產保存法第12條及同法施行細則第8條第1項列冊追蹤，並為系爭建物是否應登錄為歷史建築，由文資委員組成專案小組，依歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第3條，於103年2月27日進行現場勘查，被告並於專案小組勘查後，分別於103年6月20日、同年11月10日召開第58次及第62次文資審委會，就本件系爭建物是否應登錄為歷史建築進行討論及議決，經文資審委會第62次會議中出席之文資審議委員全數同意登錄系爭建物為歷史建築，被告始依據文資審委會議決結果作成原處分；又文資審委會委員共21人，該次決議出席委員共15人，已達法定出席人數2分之1以上，，該決議亦經出席委員3分之2以上同意，且被告於專案小組會勘、二次文資審議委員會議決時，均有通知並邀集原告列席並表示意見；而登錄歷史建築之程序，依文化資產保存法施行細則第8條第1項、歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第3條、101年修正之臺北市歷史建築登錄及廢止審查作業要點第3點及第4點規定，歷史建築指定之法定程序經專案小組現場勘查並經文資審委會議決，原處分之作成程序均屬適法。
㈡、依歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項規定、司法院釋字第553號解釋、最高行政法院104年度判字第419號判決，均肯認行政機關就其專業事項具有判斷餘地。被告審議系爭建物為歷史建築與否時，不僅依法由文資委員組成專案小組實地前往現場履勘考察，復經文資審委會先後召開第58次及第62次等2次文資審議委員會，並邀集原告列席參與會議討論，嗣將勘查結果、專家意見與原告之意見等各種不同意見一併列入考慮，審認系爭建物為地區發展歷史之見證、充分表現美援時期建築特色、曾有多位名人入住、具體表現出特定歷史時期建築風格與特色價值等情，與歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項第1、4款及臺北市歷史建築登錄及廢止審查作業要點第2點第1、4款評定基準「具歷史文化價值者」、「其他具歷史建築價值者」相符，故同意予以登錄。基於文資審委會係選任嫻熟文化資產專業領域人士進行專業審查，就依法提報之系爭建物，綜合考量是否具有歷史、文化、藝術、科學等價值、是為文化資產保存法所定之歷史建築及依歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法之審查基準是否應登錄為文化資產等事項，並經討論後作成決議，是該本件審查結果之判斷，程序既未違法又無違反行政法上一般法律原則，對於專家學者之決議自應予以尊重，是以原處分就系爭建物是否為文化資產之認定，應屬被告之判斷餘地。
㈢、所謂「美援時期建築」之基準，自建築、藝術、歷史之面向而言，包含可表徵特定時期、工程史與營建史上的特殊表現、不易再現性、表現人類與自然互動之文化意義及其他人文特徵等內涵，而建築本身具有之元素是否符合上述意涵，具體而言則係具有可表徵美援關聯機關（構）之特性與意義（如因應美援成立的特定機構與其相關建物），具美援時期特定歷史事件或人物之關聯意義、臺灣戰後現代建築與營造價值採用新式建材或營造工法、其他文化價值（如與地方社區發展關係緊密者）等任一要件。依原處分登錄理由、系爭建物曾租借予政府機關，並有多位政經名人如徐柏園、宋楚瑜、姚嘉文、關中曾入住使用、系爭建物之建築外觀採斜頂，且該斜頂與建物牆面為筆直平接、系爭建物原設計具有壁爐且煙囪有保留兩個裝煤孔、系爭建物坐落位置鄰近美援時期聯合國發展方案駐中華民國辦事處及美國在華教育基金會等國際交流機構區域，其所坐落之濟南路區域亦為美援時期政治文化中心。綜上，系爭建物確同時與歷史名人有所連結而具有歷史性，且建築本身亦同時具有美援時期建築特色，而具有地方性、特殊性之文化，符合文化資產保存法第3條之規定。原告雖一再指摘原處分對於系爭建物壁爐之有無判斷有誤且為重大瑕疵，然文資審委會於認定系爭建物為歷史建築時，並非如法律適用般逐一核對要件是否該當，而係由整體綜合判斷，揆諸上述對於判斷建物是否具有特定風格特色之說明，亦足徵系爭建物由文資審委會認定為歷史建築之審查，並非僅由與相類建物比較或核對設施機械式作法，而係據文化藝術專業以判斷之。是以，系爭建物確符合文化資產保存法第3條第1項第1款第2目之歷史建築定義。
㈣、行政機關所訂之行政計畫，係為一定目的所為之設定與規劃，僅係於特定範圍內具有效力，並不若法規命令、行政規則等具一般性拘束力，不得拘束一般人民或拘束該計畫範圍以外之事件，從而當不得據以為作成其他行政處分之理由。原告固以系爭建物不具「陽明山美軍宿舍群文化景觀保存維護計畫」、「天母白屋」，而謂系爭建物與美援時期建築特色未符。惟上開「陽明山美軍宿舍群文化景觀保存維護計畫」係為被告於97年間為特定區域之建築群所定之維護計畫，屬行政計畫性質，並非行政規則或法規命令，尚不得適用於該特定目的範圍以外之事件。且被告作成原處分時亦已另有成立專案小組調查，並經文資審委會就系爭建物為獨立之審酌，以判斷系爭建物是否與文化資產保存法第3條之構成要件是否相符。是以原處分係針對系爭建物經個別判斷而獨立作成，法源依據則為文化資產保存法、歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法及臺北市歷史建築登錄及廢止審查作業要點等，自毋須受上開「陽明山美軍宿舍群文化景觀保存維護計畫」中保存及管理原則之限制及拘束。「天母白屋」與系爭建物坐落之位置相去甚遠而非同一群落，不得直接將其中之判斷準則適用於系爭建物。至「陽明山美軍宿舍群文化景觀保存維護計畫」之維護標的為「陽明山美軍宿舍群」，當年係由美方建築並供軍方使用，為位於山區之軍事機構，與原處分認定系爭建物坐落「1960年代美援時期住宅建築群落分布所在」，且係由本國私人營利機構所建築而座落濟南路二側區域，屬市區範圍，兩者之坐落地區、建築目的、起造者、使用者均迥不相同，原告未說明系爭建物與陽明山美軍宿舍群實質上自何處可推斷為相同或同一性質之建築，並就其相同或相類似處為舉證，僅以兩種建築類型均以「美援」為名即逕比附援引，而謂該二者應受相同處理，甚而將該計畫之「美軍宿舍」保存元素及管理規則直接挪用至本件以判斷本件系爭建物是否為「美援時期住宅」，顯然與文化資產基於其特性，依法均採個案審議之邏輯不符，且亦有悖於經驗及論理法則。
㈤、系爭建物與臺北市○○路○段○○號及54號係屬不同建物，而本件系爭建物之用途、曾居住名人、建物起造者、使用歷程、建築元素及技法等，均與52號、54號建物不同，原告倘以平等原則為主張，則須就系爭建物與52號、54號建物有關於登錄為歷史建築之要素具有同一性質而須為相同對待之比較基礎為說明，始得主張有行政程序法第6條之適用，尚不得直接據以主張，亦非謂基於適用文化資產保存法而由同一人所提報之建物均謂其受相同標準之判斷。況原處分僅及於系爭建物，隔壁建物根本與本案無涉，原處分作成時僅需就系爭建物之範圍為個案判斷是否符合文化資產保存法之要件即為已足，隔壁建物是否亦有登錄為歷史建築之必要或可能，均非本件行政處分合法與否所應考量之依據。又原告既未提出證據以證明原處分究係如何違反平等原則，自應由原告負擔舉證責任之不利益。綜上，原處分並無違反行政程序法第6條平等原則及第7條比例原則等行政法一般原則等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭建物新建及增建證明（第57頁）、被告104年4月28日北市文化文資字第10430377300號公告（第59-62頁）、臺北市政府104年12月17日府訴三字第10409173800號訴願決定書（第63-73頁）、系爭建物文化資產價值鑑定專案小組會勘紀錄（第74-76頁）、臺北市文化資產審議委員會第58次會議紀錄（第77-78頁）、臺北市文化資產審議委員會第62次會議紀錄（第78-82頁）、被告100年12月19日北市文化二字第10032075800號函（第171頁）、具古蹟或歷史建築價值建造物提報表（第268頁）、會勘照片（第303-315頁）等件影本附本院卷一可稽，洵堪認定。是本件爭點乃在被告公告登錄原告所有之系爭建物為臺北市歷史建築，是否適法？
六、本院判斷如下：
㈠、按為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，訂有文化資產保存法。依該法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。……」第4條第1項規定：「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」第12條規定：「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」第15條規定：「（第1項）歷史建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。對已登錄之歷史建築，中央主管機關得予以輔助。……（第3項）建造物所有人得向主管機關申請登錄歷史建築，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」同法施行細則第2條第1項規定：「本法第3條第1款所定古蹟及歷史建築，為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、關塞、衙署、車站、書院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產業設施等。」第8條規定：「本法第12條、第37條……所定主管機關普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物或自然地景價值者或具保護需要之文化資產保存技術及其保存者，其法定審查程序如下：
一、現場勘查或訪查。二、作成是否列冊追蹤之決定。（第2項）前項第2款決定，主管機關應以書面通知提報之個人或團體。」又依文化資產保存法第15條第2項授權訂定之歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條規定：「歷史建築之登錄，依下列基準為之：一、具歷史文化價值者。二、表現地域風貌或民間藝術特色者。三、具建築史或技術史之價值者。四、其他具歷史建築價值者。前項基準，直轄市、縣(市)主管機關得依地方特性，另定補充規定。」第3條規定：「歷史建築之登錄，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成登錄處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣（市）登錄者，報中央主管機關備查。」第4條第1項、第2項規定：「（第1項）主管機關對審議登錄之歷史建築，應辦理公告。（第2項）前項公告，應載明下列事項：一、名稱、種類、位置或地址。二、歷史建築及其所定著土地之地號及面積。三、登錄理由及其法令依據。四、公告日期及文號。」再臺北市政府為辦理歷史建築登錄及廢止審查之相關作業，於95年9月25日訂定「臺北市歷史建築登錄及廢止審查作業要點」（105年2月1日廢止），依行為時該要點第3點規定：「歷史建築登錄作業程序如下：（一）現場勘查。（二）召開歷史建築登錄審議會議。（三）經市長核定作成登錄處分之決定。（四）公告並通知。（五）函報中央主管機關備查。」準此，歷史建築指定處分性質上係對物之處分，此指定處分之作成，得由主管機關普查或接受個人、團體提報，亦得由建造物所有人向主管機關申請指定。主管機關於受理提報或申請後，原則上均應依法定程序辦理現場勘查、審議並作成指定處分之決定、辦理公告，乃至報中央主管機關備查。核此等規定，均未逾越母法之授權，亦未牴觸母法，主管機關辦理相關案件，自得適用。
㈡、次依文化資產保存法第6條第2項授權訂定之文化資產審議委員會組織準則第3條規定：「（第1項）主管機關得視需要依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會。（第2項）審議委員會各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。（第3項）前項專家學者應具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景，且其人數不得少於委員總人數3分之2。」第4條規定：「（第1項）審議委員會置主任委員1人，由主管機關首長為主任委員兼任主席，或由機關首長指定之。（第2項）主任委員不克出席時，由出席委員互推1人為主席。」第6條規定：「（第1項）審議委員會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。（第2項）前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」第7條規定：「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。（第2項）前項出席委員中，專家學者委員人數不得低於2分之1。（第3項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」第9條規定：「（第1項）審議委員會審議文化資產之指定或登錄前，得由主管機關依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學及自然價值進行評估，並提出文化資產評估報告。（第2項）前項審議委員會審議時，得參酌前項評估報告內容，進行文化資產指定或登錄之審議。（第3項）審議委員會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。（第4項）前項審議委員會或專案小組，得邀請專家學者及有關機關代表提供諮詢意見。」上開歷史建築登錄應踐行之法定程序、審查委員會之組織及通知文化資產所有人或其他利害關係人程序參與之規定，乃主管機關應履行之法定義務。
㈢、復按不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等，行政機關就該等事項之認定，係享有判斷餘地，行政法院就行政機關此等事項之判斷，乃採取較低之審查密度，僅審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法情事，而構成應予撤銷或變更之情形。易言之，行政法院就涉及上開判斷之行政處分，僅得就：(1)行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。(3)行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。(4)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。(6)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查，不得替代行政機關為決定（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）
㈣、再按臺北市政府96年6月1日府文化秘字第09631165300號公告：「……公告事項：一、本府依『文化資產保存法』規定主管之文化資產保存業務事項，自公告之日起依規定委任本府文化局辦理……。」而臺北市政府為審議古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物與古物等相關事項，依文化資產保存法第6條第1項規定，訂有臺北市文化資產審議委員會設置要點，依該要點第2條第1項規定：「本會置委員9至21人，主任委員由市長指派之副市長兼任，副主任委員1人，由市長指派文化局局長兼任，其餘委員由主任委員就本府民政局、工務局及都市發展局之首長，以及經本府公開遴選之下列領域專家學者，陳請市長聘派之：（一）古蹟、歷史建築、聚落、遺址及文化景觀之保存理論及技術。（二）歷史研究、考古研究及人文社會科學研究。（三）文化理論及文化研究。（四）建築史及建築理論。（五）文化景觀、造園及景觀設計。（六）都市計畫、都市設計及地理資源空間規劃研究。（七）法律。（八）文化產業或博物館空間規劃及經營管理。（九）相關公會、學會、基金會、公益團體及社會公正人士。」足見組成文資審委會之專家學者，均具備審議文化資產之相關專業背景，且其人數逾15人，符合文化資產審議委員會組織準則第3條第3項關於專家學者人數不得少於委員總人數3分之2之要求。
㈤、承前所述，文資審委會共有21位委員（000-000年、102-103年委員名單及其學經歷見本院卷第280-281、364-366頁），其中之專家學者委員均具審議文化資產之相關專業背景。被告受理訴外人陳桓浩於100年12月7日提報系爭建物具文化價值，於進行現場勘查後，即予列冊追蹤，並函復提報人。嗣文資審委會專案小組（文資審委會委員 李乾朗 、 章晚教 、詹添全、張崑振、 李訓良 ）於103年2月27日下午3時30分許進行會勘（見本院卷一第276頁專案小組會勘簽到單），於103年6月20日召開之文資審委會第58次會議，並未達成決議，經張崑振委員協助進行歷史考證後，再於103年11月10日召開文資審委會第62次會議，21位委員有15位出席，（11位專家學者及4位機關代表），超過2分之1法定出席人數，經原告及提報人陳桓浩列席（見本院卷一第334-338頁文資審委會第62次會議簽到表），固經文資審委會作成同意登錄系爭建物為臺北市歷史建築之結論，被告因而據為原處分，於原處分載明登錄系爭建物為歷史建築之理由為：「1.基地東側鄰近中華民國空軍總部，沿濟南路兩側區域，為1960年代美援時期住宅建築群落分布所在，各棟建築外貌形式與風格相似，為地區發展歷史之見證。2.建物由華南銀行於1955年興建，為地上2層加強磚造建築，外部觀音山石片壁面、水泥瓦屋頂，室內附設壁爐，皆充分表現美援時期建築特色。
1971年經華南銀行收回後曾租借予中央銀行、臺灣省政府、考試院作為職務宿舍、俱樂部使用，包括徐柏園總裁、宋楚瑜省長、姚嘉文院長、關中院長皆曾入住。3.本棟建物及基地規模皆為各棟建築中之首，內部空間格局與一般住宅不同，具職務宿舍特性，具體表現出特定歷史時期建築風格與特色價值。」然查：
1.原告否認系爭建物室內附設壁爐，並稱所謂「外部觀音山石片壁面」之觀音山石片僅設於北側廚房外煙囪部位，乃為被告所不爭，且經本院查看被告所提出之上述專案小組之會勘照片（見本院卷一第303-315頁），亦未見室內設有壁爐，而「觀音山石片壁面」係僅見於屋外煙囪表面無誤，則系爭建物室內並無壁爐，且「外部觀音山石片壁面」僅存在於屋外煙囪之事實，乃堪認定。雖被告辯稱：系爭建物原設計具有壁爐，此由煙囪保留有兩個裝煤孔可見云云，惟仍為原告所否認，依被告所稱裝煤孔係設於屋外之煙囪，而該煙囪目前係位於系爭建物廚房外部（見本院卷一第315、82頁照片）之情狀，充其量僅得認該煙囪曾經使用，惟究係提供室內暖氣、或烹飪所用係有未明，自無得遽以該煙囪之存在即為系爭建物室內必定設置有壁爐之推論。再觀之系爭建物文化資產價值鑑定專案小組會勘紀錄（見本院卷一第74-76頁），其上亦僅載有5名委員之會勘意見，並無就系爭建物內部及外觀之會勘情狀為具體描述，是於委員意見欄之委員一、四之審查意見，縱載系爭建物係具壁爐，惟既與系爭建物現狀不符，自難採據；此外，被告復未舉出足資證明系爭建物確有壁爐設置之其他事證，是其此部分抗辯，尚無足取。
2.次查，系爭建物44年5月至60年3月係供原告宿舍使用，60年4月至70年4月出租給前中央銀行總裁徐柏園退休後當住家用，72年至87年空置，87年2月至88年3月短暫出租省政府辦公室作為招待貴賓之用（非宋楚瑜宿舍），89年9月1日起至97年11月30日止，出租予考試院，並自97年12月1日起出借予考試院，經姚嘉文、關中入住等情，乃經原告 陳明 在卷（見本院卷一第288頁準備㈡狀），並提出60年4月3日與徐柏園簽立之房屋租約、原告88年4月2日內部簽稿、原告總行89年7月25日（89）總財字第07235號函、92年7月24日（92）總財字第07477號函（見本院卷一第83、88、389-390頁）等件影本為證，堪信為真實。其中關於系爭建物於87年2月至88年3月係短暫出租省政府辦公室作為「招待貴賓之用」（非宋楚瑜宿舍）乙節，且迭經原告於文資審委員會第58次、第62次會議派員提出資料說明在案（見本院卷一第77-80頁）；文資審委會第58次會議並因而暫緩決議，要求業務單位於進行相關歷史考證後，再行審議。惟觀之被告於文資審委會第62次會議提供委員審議之資料中，仍無此部分之考證事證，被告於訴訟中，亦未舉證證明宋楚瑜於擔任省長期間確曾入住系爭建物之事實，是原告主張系爭建物於87年1月至88年3月間係短暫租予臺灣省政府祕書處，供作招待所而非官邸，被告未查明宋楚瑜是否曾入住系爭建物，逕認宋楚瑜曾入住系爭建物，原處分關於此部分之事實認定係有錯誤等語，即非無據，而屬可採。
3.復查，原處分稱系爭建物「內部空間格局與一般住宅不同，具職務宿舍特性，具體表現出特定歷史時期建築風格與特色價值」。惟何以由系爭建物內部空間格局及具職務宿舍特性，即可得出具體表現出美援時期建築風格與特色價值之結論，實有未明。就此，被告訴訟代理人於本院105年10月26日言詞辯論期日固說明：「系爭建物內部規劃陳設並非供一般住居使用，其陳設外有庭園、玄關較為寬闊，見被證17會勘照片，適宜接待賓客使用，因此具職務宿舍特性。」等情在卷（見本院卷二第122頁），然就系爭建物內部空間規劃陳設如何與一般住宅不同，仍未具體陳明；觀之上述專案小組之會勘照片及紀錄，又無關於系爭建物內部格局之照片（僅有大門緊閉之玄關照片）及會勘委員審查意見。參之被告陳明（見本院卷一第292-293頁陳報狀），其就文資審委會第62次會議關於系爭建物審議部分，除上述專案小組之會勘紀錄、照片外，並提供歷史圖資47、58、69年版地形圖，地籍地形圖、周邊地區都市計畫圖、建物位置圖（見本院卷一第294-302頁）等件供委員審酌，亦均無涉系爭建物內部空間格局之事證，顯然文資審委會就此部分之事實認定係乏憑據支持，則原處分就此部分之事實認定亦有違證據法則。
4.雖被告於辯論意旨狀（見本院卷二第144-146頁）陳稱：「系爭建物曾租借予政府機關，並有多位政經名人如徐柏園、宋楚瑜、姚嘉文、關中曾入住使用，除具有歷史性外，租借予臺灣省政府之歷史亦可見證臺灣省政府曾作為重要行政機關之歷史軌跡……除上述歷史意義外，關於其具有美援時期建築特色之具體意涵，首先可由系爭建物之建築外觀採斜頂，且該斜頂與建物牆面為筆直平接……係受美國建築技法與風格導入之影響，與同時期未受美國風格影響之臺灣本地傳統建築屋頂設計及連接建築技法不同……；其次，系爭建物原設計具有壁爐……亦屬具有美援建築特色之設計；此外，系爭建物坐落位置鄰近美援時期聯合國發展方案駐中華民國辦事處及美國在華教育基金會等國際交流機構區域，且系爭建物於民國44年興建，斯時華南銀行控股權由行政機關佔有大幅比例因而具有國營行庫色彩，其所坐落之濟南路區域亦為美援時期政治文化中心……因此依系爭建物之建築者背景、功能及所在區域，亦足以表現該地區曾於美援時期發展，而與地區文化有緊密關聯……系爭建物確同時與歷史名人有所連結而具有歷史性，且建築本身亦同時具有美援時期建築特色，而具有地方性、特殊性之文化……文資審議委員會於認定系爭建物為歷史建築時……係由整體綜合判斷……」等情在卷。核系爭建物經文資審委會同意登錄為歷史建築之判斷，固涉專業，而得認具判斷餘地；惟仍得就文資審委會據為上開判斷所及之基礎事實，亦即就文資審委會對系爭建物歷史文化背景事實之認定是否有誤部分為審查。蓋此屬該會於涵攝過程及其判斷所植基之客觀事實，並無關專業判斷。而該會對於系爭建物壁爐有無、前臺灣省長宋楚瑜是否曾入住系爭建物之認知，既有上開違誤之處，此違誤除非經文資審委會重新審議，予以釐清，尚無法排除此違法瑕疵。故縱如被告所陳，系爭建物係經文資審委會綜合考量上揭因素，始作成具歷史建築價值之判斷，亦無法依被告所抗辯：該錯誤之事實，並非該會認定系爭建物之唯一論據云云，即逕謂在文資審委會綜合考量上揭因素中，上開違誤之處，非屬重要之依據。因上述違誤之處是否重要，係屬文資審委會依其專業判斷系爭建物是否具歷史建築之核心，如入住名人對系爭建物經評價具歷史建築之影響，究係以「量」或「質」（原處分所載名人於臺灣歷史之定位及重要性並非相同）為考量，到底排除宋楚瑜於擔任省長期間曾入住系爭建物及系爭建物未設置壁爐之事實後，是否會影響系爭建物具歷史建築價值之判斷，乃應由文資審委會決斷，要非被告或司法所得臆測論斷。
㈥、按「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」乃行政程序法第43條所明定。綜上所述，文資審委會本於其文化藝術相關專業同意登錄系爭建物為「歷史建築」，所憑據之基礎事實既有上開違誤之處，且採證有悖於證據法則之違失，則被告據而作成原處分，自有違誤；訴願決定予以維持，於法係有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，原告聲請本院至系爭建物現場會勘，核無必要；另兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，亦與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明。再系爭建物登錄為歷史建築，應經文資審委會會議之決議，並以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之，前已述及；惟本件作成登錄系爭建物為歷史建築之文資審委會第62次會議記錄（見本院卷一第79頁），僅載結論；「㈠本案經委員綜合討論後，同意登錄……」被告固稱所載「同意」即係出席委員全數同意等語在卷（見本院卷二第121頁本院105年10月26日言詞辯論筆錄），然為原告所質疑，為杜爭議，關於文資審委會之表決情形，被告應於會議記錄中載明，爰俱附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年11月16日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官許瑞助
法官洪慕芳法官林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年11月16日
書記官徐子嵐