裁判字號：臺中高等行政法院90年訴字第639號判決
裁判日期：民國90年08月16日
裁判案由：祭祀公業
臺中高等行政法院判決九十年度訴字第六三九號
原告甲○○訴訟代理人戊○○代表人乙○○訴訟代理人丙○○
丁○○右當事人間因祭祀公業事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十年一月十六日九○府訴委字第一九四九八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣祭祀公業 賴文記 於民國（下同）八十一年十二月十一日推舉 賴義鐘 提出派下員全員名冊、規約、系統表、財產清冊等件向被告申報，經公告程序登報等，屆期無人異議後，被告於八十二年七月十日以 龍鄉民 字第九○一七號函核發派下全員證明書，俟八十九年七月五日原告持最高法院八十九年度台上字第一二二○號民事判決申請被告撤銷八十二年七月十日龍鄉民字第九○一七號函中之規約備查及八十二年十一月九日龍鄉民字第一七五二○號函管理人備查，經被告查核後於八十九年七月十二日以龍鄉民字第一○九九五號函及八十九年七月二十六日龍鄉民字第一二○三三號函覆原告該八十二年七月十日龍鄉民字第九○一七號函所核發派下員證明書並非單獨規約之備查案號，並撤銷被告之八十二年十一月九龍鄉民字第一七五二○號函之管理人備查，原告不服被告之處分，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明、陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：
⑴內政部頒「祭祀公業土地清理要點」第二點中規定祭祀公業土地清理之申報，
所須檢附文件第七款明定，有原始規約者檢附之，但無原始規約者，免檢附；雖然內政部七十年五月二十二日台內民字第二二四二四號函中有准許管理人於清理公告時檢附過半數派下員同意之規約連同派下員名冊一併公告，但內政部七十五年十一月十八日台內地字第四五○三二三號函及八十一年十二月十六日台八一內民字第八一九○九八八號函已明白說明七十年五月二十二日台內民字第二二四二四號函已停止適用，亦即祭祀公業訂立規約是否應經派下員全體或過半數之同意為之，應視內政部七十五年十一月十八日祭祀公業土地清理要點修正前後而有所不同，內政部八十五年三月五日台八五內民字第八五○二○七九號函更已明白規定。是故，七十五年十一月十八日以後清理之祭祀公業規約須經全體派下員同意才能訂立規約已甚為炯明。
⑵而依被告八十六年七月九日八六龍鄉民字第一○四九六號函及其檢附之委員會
函，得知派下員賴義鐘、 賴光前 等人有將「祭祀公業賴文記派下全員大會手冊」送交龍井鄉公所備查及存檔，而由該手冊第六項中第２點可知祭祀公業賴文記規約係於民國八十一年十月十日文清字第十一號函徵求同意，即民國八十一年才取得派下員過半數同意而製定規約，竟遭被告機關「不察」或「其他理由」而准予規約備查，嚴重影響全體派下員權益。而台灣高等去院台中分院八十九年度再易字第二七號民事判理由中第三點第七行中更明白提及祭祀公業賴文記無原始規約為兩造所不爭執，且該判決亦支持祭祀公業規約應經全體派下員之同意，其所訂之約始為有效。
⑶再依內政部頒「祭祀公業土地清理要點」第四點規定：「民政機關於受理申報
後，應於當地市、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地、祀堂、辦公處或祖墓所在地之村里辦公處公告及陳列派下全員名冊、系統表、土地清冊三十日，並將公告文副本交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙三日」，亦即「規約」並不在公告文件之列，但被告於九十年四月四日提出之答辯狀中理由第一點即提到所核發派下員證明書內含派下全員名冊、規約、系統表、財產清冊等，被告所為顯然與該要點有所違誤，而被告於私下場合向原告陳明，及被告亦於嗣後的鈞院庭訊中辯稱「規約」乃是派下員之間的約定，並不在民政機關核發證明之列，但被告竟於訴願答辯書第二點第四行提及「其規約是否非原始規約本所實無從論斷」，顯係推卸責任之詞。再依被告機關因原告提起訴願而向台中縣政府請示原始規約認定事宜，及被告於訴願答辯書說明第二點未依八十七年十月二十八日總統令修正公布新的訴願法規程序而將訴願轉呈台中縣政府，可知被告所辯前後矛盾之處。
⑷祭祀公業法令錯綜複雜，而公所承辦祭祀公業人員常見更替，常見承辦人員誤
以停止適用之法令、行政解釋來作行政處分，其錯誤本不能要求過苛，但若不能作正確的修正、更正，對於法令甚至硬柪，置人民權益如糞土，不能知錯能改，並非百姓之福。
⑸被告辯稱：「按內政部六十一年九月二十六日台內民字第四八五一九六號令祭祀公業之證明係便於行使並權：：故有「爭執」即應由當事人訴請法院審理：
：」，惟查，系爭被告所同意備查祭祀公業賴文記之規約，並非原始規約，不僅市民國八十二年申報人賴義鐘，或是祭祀公業賴文記訴訟繫屬之兩造，皆對之並非原始規約並無「爭執」，被告即不能以之卸責推給法院。
⑹按「行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。：：」為訴願法第
十三條所明定。「關於祭祀公業土地之申報及祭祀公業派下全員證明書之核發，依內政部七十五年十一月十八日台七五內地字第四五○三二三號函修正頒發之『祭祀公業土地清理要點』第二點至第八點規定：：則鄉鎮公所就人民申請核發祭祀公業派下全員證明書事項所為之行政行為，依首開法條規定，自應認為：：為原行政處分機關，法意甚明」，亦經行政法院七十八年六月一日七十八年度判字第一○二三號判決闡釋有案。再依行政院六十二年八月九日台（六二）內字第六七九五號函示：「對於有瑕疵之行政處分，實行該處分之原機關及有監督權之上級機關均得依職權撤銷之。：：」。另依沙鹿鎮公所八八沙鎮民字第一三七九二號函及內政部台八九內中地字第八九○一八八○號函，祭祀公業申報或備查之文件，可由原處分機關依職權予以撤銷，並不以提起民事訴訟予以撤銷為必要條件。
⑺又內政部頒「祭祀公業土地清理要點」第二點第七款之規定，祭祀公業土地之
申報，有原始規約者檢附之，但無原始規約者免檢附，再依該要點第四點之規定：「民政機關於受理申報後，應於當地市、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地、祠堂、辦公處或祖墓所在地之村里辦公處公告及陳列派下全員名冊、系統表、土地清冊三十日，並將公告文副本交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙三日。」亦即「規約」並不在公告文件之列，而被告竟不察申報人所檢附之規約是否為原始規約，且又誤將「規約」列入公告文件之列，並准予備查，被告機關不可謂沒有瑕疵。
⑻綜上所陳，本案原處分及訴願決定均未查明事實，顯有違誤，亦與法令未合，請將訴願決定及原處分撤銷，以保原告合法之權益。
二、被告部分：㈠聲明：求為判決駁回原告之訴。
㈡陳述：
⑴依祭祀公業土地清理要點二之規定，申報時應檢具申報書等各項文件，故被告
機關於八十一年十二月十一日受理祭祀公業賴文記土地申報時，即按該要點之規定，依該公業推舉之派下員賴義鐘所提文件逐項審查，其中該公業申報時檢附文件中規約即包含在內。因之，被告受理後，即依清理要點四之規定程序辦理，除公告、陳列文件於規定地點外，並將公告文副本交由申報人於公告日起連續刊登當地通行報紙三日。經異議期限屆滿後無人異議，於八十二年七月十日龍鄉民字第九○一七號函核發派下員證明（內含派下全員名冊、規約、系統表、財產清冊等）。
⑵本件係為撤銷被告八十二年七月十日龍鄉民字第九○一七號函中規約備查事件
而提起行政訴訟，惟該函文係被告所核發之祭祀公業賴文記之派下全員證明書，並非就該祭祀公業之規約單獨備查案件。
⑶查本案原告主訴原申報規約非原始規約乙節，按祭祀公業土地清理要點之規定
「：：管理人、派下員或利害關係人對祭祀公業申報或備查事項或土地登記事項有異議者，除依本要點規定程序辦理外，得逕向法院起訴，是故按內政部六十一年九月二十六日台內民字第四八五一九六號令祭祀公業之證明係便於行使同意權：：故有爭執即應由當事人訴請法院審理，清理要點二十一亦有明定，行政機關原發證明除由當事人提出法院判決請求部份變更外，尚為有效證明不得撤銷，又依該要點五之規定業已逾異議期限。
⑷依祭祀公業土地清理要點第二條中㈦規定申報時檢附原始規約，但無原始規約
者免附，而該祭祀公業於八十一年十二月十一日申報時即附有其規約。故依原告理由二中所稱之該公業管理委員與監事會之會議紀錄，於八十二年十月十八日申請被告備查時，被告業已核發派下全員證明書。又按祭祀公業土地清理要點之規定並無管理委員會議及監事會議紀錄之備查，故被告檢還所送紀錄全卷並函告知規約修正應依清理要點第十五點規定辦理。
⑸祭祀公業土地清理要點第五、六點所規定派下全員證明書之核發應於鄉公所公
告派下員名冊等事項，並於異議期間屆滿後無人異議者，始得為之，可知在上開祭祀公業規約訂立之時，派下員全員證明書尚未經被告機關核發，又原告曾提起訴訟請求法院判決確認有關祭祀公業賴文記管理人之管理權不存在亦係根據其未依規約產生管理人，是故台灣台中地方法院民事判決八十六年度訴字第二二五二號判決書內乙，實體方面㈡中略以「綜上所述：：該規約應已合法生效」。從而原告主張上開規約未經全體派下員同意，不生效力云云，即不足取。
⑹綜上所述，請求鈞院駁回如答辯狀之聲明，以保公權力。
理由
一、按「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具左列文件，向該土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之。其土地分屬不同民政機關（單位）管轄者，民政機關（單位）受理時應相互會知。㈠申請書。㈡沿革。㈢派下員系統表及現員名冊。㈣土地清冊。㈤派下員全員戶籍謄本。㈥土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。㈦原始規約，但無原始規約者，免附。祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員一人，加附推舉書為之」、「民政機關（單位）於受理申報後，應於當地市、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地、祀堂、辦公處或祖墓所在地之村里辦公處公告及陳列派下全員名冊、系統表、土地清冊三十日，並將公告文副本交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙三日」、「祭祀公業派下員或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告之日起二個月內以書面向受理申報之民政機關（單位）提出。民政機關（單位）應於異議期限屆滿後將異議書轉知申報人於二個月內申復，並將申請人之申復書繕本轉知異議人。異議人如仍有異議，應於接到通知之翌日起二個月內向法院提起民事確認派下權之訴，並將訴狀副本連同起訴證明送民政機關（單位）備查。」、「異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申復意見之翌日起二個月內，逾期未向民政機關（單位）提出法院受理訴訟之證明者，民政機關（單位）應核發祭祀公業派下全員證明書。其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」、「管理人、派下員或利害關係人對於祭祀公業申報或備查事項，或土地登記事項有異議者，除依本要點規定之程序辦理外，得逕向法院起訴。」，分別為祭祀公業土地清理要點第二點、第四點、第五點、第六點、第二十一點所明定，又「祭祀公業派下所立之規約或章程，係屬派下間私權上權益關係，以不干涉為原則，其有顯著違反法令或公序良俗時，得通知改正。」、「：：二、按本部七十五年十一月十八日修正發布祭祀公業土地清理要點第十四點規定，祭祀公業土地申報時無原始規約，而於派下全員證明書核發後始訂立規約者，應經全體派下員之同意。惟於上開要點修正前訂立規約者，依本部七十五年五月二十二日台內民字第二二四二四號函釋，得以派下員過半數之同意為之。是祭祀公業訂立規約是否應經派下員全體或過半數之同意為之，應視本部七十五年十一月十八日祭祀公業土地清理要點修正前後，而有不同。：：」、「查祭祀公業之證明，係便於其行使同意權，初非確定人民之私權，故有爭執時，即應由當事人訴請法院審理，至審判結果如何，亦當事人間權利得喪問題，行政機關原發證明，除由當事人提出法院判決請求部分變更外，尚為有效之證明不得撤銷。」、「受理機關只作形式上審查，不在實質上加以審查。」、「祭祀公業公告時所謂形式上的審查者，係指就祭祀公業土地清理要點第二點之管理人或其派下所推舉之代表身分證明，與原申請公告應附文件是否具齊，程式是否相符而言。」，內政部七十年八月十七日台內民字第三七○六七號函、內政部八十五年三月五日台八五內民字第八五○二○七九號函、內政部六十一年九月二十六日台內民字第四八五一九六號令、內政部七十年五月二十二日台內民字第二二四二四號函及內政部七十年八月十七日台內民字第三七○六七號函亦分別函釋有案。
二、查祭祀公業賴文記清理小組（召集人為賴義鐘）於八十一年十二月十一日檢附申報書、推舉書、沿革、派下員系統表、派下員全員名冊、財產清冊、派下全員戶籍謄本、土地所有權、土地登記簿謄本、規約等件申請被告核發祭祀公業賴文記派下員證明，經被告審核後將祭祀公業賴文記派下員名冊、系統表、規約、財產清冊及公告各一份通知賴義鐘張貼並徵求異議，期滿無人提出異議，被告方核發證明書等情，有被告所提祭祀公業賴文記清理小組八十一年十二月十一日文記清字第０一三號申報書、台中縣龍井鄉公所八十二年二月十二日八二龍鄉民字第一九五四號函、公告、祭祀公業賴文記清理小組八十二年六月十一日文記清字第二十號申請書、台中縣龍井鄉公所八十二年七月十日八二龍鄉民字第九○一七號函、證明書各一件（以上均影本）附於本院卷可稽（見本院卷第五十七頁至第六十四頁）。而本件被告八十二年七月十日龍鄉民字第九○一七號證明書乃係被告所核發之祭祀公業賴文記之派下全員證明書，並無就該祭祀公業之規約予以備查案件（見本院卷第六十四頁，被告所提八十二年七月十日八二龍鄉民字第九○一七號龍井鄉公所證明書影本）。參諸首揭內政部函釋意旨，關於人民申請就祭祀公業土地之申報，受理機關只作形式上審查，所謂形式審查，係指就管理人或其派下所推舉之代表身分證明，與原申請公告應附文件是否具備，程式是否相符者而言，本件被告於八十一年十二月十一日受理賴文記祭祀公業土地申報時，被告只需就申請人所提供文件作形式上審核文件是否備齊，程序上是否相符即可。另依祭祀公業土地清理要點第二點祭祀公業土地之申報，由管理人檢具㈠申請書。㈡沿革。㈢派下全員系統表及現員名冊。㈣土地清冊。㈤派下全員戶籍謄本。㈥土地所有權狀㈦原始規約，但無原始規約者，免附。向該土地所在之縣（市）政府民政機關（單位）為之。又異議期間屆滿後，無人異議，或異議人於接到申復意見之翌日起二個月內，逾期未向民政機關（單位）提出法院受理訴訟之證明者，民政機關（單位）應核發祭祀公業派下全員證明書。其經向法院起訴者，依確定判決辦理之，前揭祭祀公業土地清理要點第六點定有明文。被告於八十一年十二月十一日受理祭祀公業賴文記土地申報時，按該要點之規定，依該公業推舉之派下員賴義鐘所提文件逐項審查，其中該公業申報時檢附文件中規約雖亦包含在內。而被告受理後，即依清理要點四之規定程序辦理，除公告、陳列文件於規定地點外，並將公告文副本交由申報人於公告日起連續刊登當地通行報紙三日。經異議期限屆滿後無人異議，於八十二年七月十日龍鄉民字第九○一七號函核發派下員證明（內含派下全員名冊、規約、系統表、財產清冊等），並未就該規約另予以備查，揆諸首揭祭祀公業土地清理要點之規定及內政部函釋意旨，該處分核無違誤。
三、原告雖起訴主張：依內政部頒「祭祀公業土地清理要點」第二點中規定祭祀公業土地清理之申報，所須檢附文件第七款明定，有原始規約者檢附之，但無原始規約者，免檢附；雖然內政部七十年五月二十二日台內民字第二二四二四號函中有准許管理人於清理公告時檢附過半數派下員同意之規約連同派下員名冊一併公告，但內政部七十五年十一月十八日台內地字第四五○三二三號函及八十一年十二月十六日台八一內民字第八一九○九八八號函已明白說明七十年五月二十二日台內民字第二二四二四號函已停止適用，亦即祭祀公業訂立規約是否應經派下員全體或過半數之同意為，應視內政部七十五年十一月十八日祭祀公業土地清理要點修正前後而有所不同，內政部八十五年三月五日台八五內民字第八五○二○七九號函更已明白規定。是故，七十五年十一月十八日以後清理之祭祀公業規約須經全體派下員同意才能訂立規約已甚明。而依被告八十六年七月九日八六龍鄉民字第一○四九六號函及其檢附之委員會函，得知派下員賴義鐘、賴光前等人有將「祭祀公業賴文記派下全員大會手冊」送交龍井鄉公所備查及存檔，而由該手冊第六項中第２點可知祭祀公業賴文記規約係於民國八十一年十月十日文清字第十一號函徵求同意，即民國八十一年才取得派下員過半數同意而製定規約，竟遭被告機關「不察」或「其他理由」而准予規約備查，嚴重影響全體派下員權益，且被告於八十七年十二月十七日八七龍鄉民字第○二○三二四號函復原告時，亦述明規約備查在案云云。然查：本件被告八十二年七月十日龍鄉民字第九○一七號證明書，係被告所核發之祭祀公業賴文記派下員全員證明書，並非就該祭祀公業之規約有另予以備查，已如前述，而依首揭內政部之函釋意旨，原處分機關之被告就祭祀公業申報案件既僅就形式上所附文件是否具備、程式是否相符而已，至於所附資料被告若無法得知是否為原始規約，被告就申報資料依規定審查、公告後，祭祀公業或利害關係人如有異議，應於異議期限屆滿前提出異議，或逕向法院起訴請求救濟，本件被告於八十一年十二月十一日受理祭祀公業賴文記土地申報時即係依前揭祭祀公業土地清理要點第四點之規定程序辦理，並於公告及刊登當地通行報紙三日後，經異議期限屆滿無人異議後，始於八十二年七月十日核發派下員證明書，揆諸首揭祭祀公業土地清理要點規定及內政部之函釋，並無不合，至原告所主張之被告上開八十七年十二月十七日八七龍鄉民字第○二○三二四號函（見原告所提，附於本院卷第一四○頁），依該函所述則僅係就原告申請之祭祀公業賴文記之規約是否備查乙案予以函復八十二年七月十日八二龍鄉民字第九○一七號「證明」（按應指派下員證明，而非規約）備查在案，並未指明「規約」備查在案，又參諸原處分卷內被告八十二年十一月八日八二龍鄉民字第一六六七六號函說明三載明所送會議紀錄中有關規約之修正並請依祭祀公業土地清理要點第十五點規定辦理，若該規約被告有予以備查，被告即得請申請人依規約辦理即可並予以備查，何須於該函中要求申請人應依祭祀公業土地清理要點第十五點規定辦理，蓋祭祀公業土地清理要點第十五點其第一項即係規定：「祭祀公業規約之變動，依規約之規定，規約未規定者，應經派下員全體之同意」，是原告主張規約已經被告備查云云，顯不足採。
四、綜上所述，原告申請撤銷被告備查之祭祀公業賴文記之規約，被告予以函復「該八十二年七月十日龍鄉民字第九○一七號函，經查係經貴公業申報人賴義鐘先生提出（派下員全員名冊、規約、系統表、財產清冊等）並經公告程序登報限期無人異議，後所核發派下員證明書並非單獨之規約備查案號」，而否准原告申請撤銷原告所稱經被告備查之祭祀公業賴文記之規約之處分，並無不合，訴願決定予以維持，亦無不合，原告前開主張，尚無可採，原告起訴意旨請求撤銷原處分及訴願決定，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年八月十六日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官許金釵法官莊金昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中華民國九十年八月十六日
法院書記官蔡宗融