裁判字號：最高行政法院97年裁字第3228號裁定
裁判日期：民國97年06月19日
裁判案由：檢舉獎金
最高行政法院裁定
97年度裁字第3228號抗告人甲○○
送達苓雅相對人臺南市政府代表人乙○○上列抗告人因與相對人臺南市政府間檢舉獎金事件，對於中華民國96年6月29日高雄高等行政法院96年度訴字第305號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理由
一、本件抗告人基於下述原因事實，以相對人於民國95年12月12日作成之電子郵件答覆作為行政訴訟之程序標的，請求原審法院作成「課予義務」之判決，即命相對人對抗告人檢舉第三人違反菸酒管理法之案件，作成裁罰處分：
㈠抗告人於95年11月27日以電子郵件向行政院檢舉位於臺南市
○○○路○○○號之阿宏海產店，在戶外懸掛旗幟促銷酒類活動之宣傳未標示警語，涉嫌違反菸酒管理法第37條及同法施行細則第13條之規定。
㈡行政院受理上開檢舉後，將檢舉事項，轉交權責機關相對人為後續之行政處理。
㈢相對人審理該檢舉事項，並進行調查後，認為阿宏海產店之
旗幟所標示內容未臻明確，無法認定為特定酒品之廣告或促銷，故無菸酒管理法第37條規定之適用，乃於95年12月12日以電子郵件答復抗告人上情。
㈣抗告人認為其檢舉之違規事實確定，且檢舉內容若經相對人
如實認定，而對第三人阿宏海產店作成裁罰處分，其亦可依菸酒管理法第44條之規定，領取獎金。現因相對人之違法否准，使其因正確檢舉而可預期之私人利益落空，而認上開電子郵件答覆為一違法之否准處分，而提起訴願。但經訴願機關認該電子郵件答覆非屬否准處分，而為訴願不受理之諭知。
二、原審法院則基於下述理由，以「相對人上開電子郵件答覆非屬行政處分，抗告人提起課予義務訴訟，其起訴不合法」為由，裁定駁回抗告人在原審之起訴：
㈠提起課予義務之訴，必須在實體法上有「請求行政機關作成行政處分」之公法上請求權，不包括反射利益。
㈡至於上開公法上請求權與反射利益之分辨則應視法律規範保
障之目的來決定。有關規範保障目的之探求，依司法院釋字第469號解釋理由書所示，應就具體個案定之。
㈢而菸酒管理法之立法目的係為健全菸酒管理，以維護公眾健
康，並防止逃漏菸酒稅捐等公共利益。即使同法第44條對檢舉行為，有酌予獎勵之規定，但該條規定或其附屬法規（指依該條法規範所授權制定之法規命令或相關行政規則），並無賦予檢舉人得對主管機關請求對被檢舉人作成裁罰行政處分之「公權利」。因此「檢舉」行為僅有促使主管機關注意執行職務，並未賦予人民「請求行政機關作成裁罰行政處分」之公法上權利。而檢舉成功所能取得之獎金也只是反射利益，尚難以有此檢舉獎金之規定，即謂檢舉人對其所檢舉之案件，有請求主管機關作成裁罰行政處分之公法上權利。
㈣是以上開電子郵件答覆僅係單純之事實敘述或理由說明，並非對抗告人之請求有所准駁，非屬行政處分。
㈤原裁定綜合以上所述，進一步提出以下之規範論述，據為判
斷抗告人在本案中無請求相對人對第三人為裁罰處分之法理基礎：
⒈人民就有關公共利益事項向行政機關提出檢舉，而行政法
令並未賦予該檢舉人就其所檢舉之公共事務，有請求行政機關為特定作為之權利時，行政機關對該檢舉事項所為之答覆，僅係事實之敘述或理由之說明，既未對檢舉人之權利或法律上利益發生具體法律上效果，核其性質，應屬觀念通知，而非具有法效性之行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
⒉依司法院釋字第423號及第496號解釋意旨及本院91年度聲
字第1475號裁定意旨，均不足以支持抗告人所稱：「上開電子郵件答覆具有否准行政處分性質」之法律主張。
三、抗告意旨中，針對原裁定以上之判斷理由，曾提出以下之法律論點，指摘原裁定上開法律論述明顯違法，而謂原裁定應予廢棄（至於其論述內容中，與上開判斷無涉之部分，例如謂原審法院在審理否准處分時，違反行政實體法之相關原理、原則等情，由於本案根本沒有進入實體審理階段，這些爭點不會影響裁定之結果，並無論述必要）：
㈠因為依菸酒管理法與其相關法規，檢舉成功可以領得獎金，
因此可以判斷菸酒管理法第44條及其相關附屬法規，已賦與人民「檢舉」之權利，且此項「檢舉」權利，與檢舉人之私益有關，因此得以認定，上開法規範兼有保護檢舉人私益之目的。
㈡另外菸酒管理法除了保障公共利益，也同時保障特定個人之
利益（例如未滿18歲之青少年、開車者、國民身體健康等等），所以檢舉人之檢舉獎金利益也應受保障。
㈢而菸酒管理法明定檢舉人有檢舉獎金可領，抗告人信賴此一規定而提出檢舉，應有信賴保護原則之適用。
㈣又司法實務曾在違反公平交易法之案件中，認為：「以第三
人違反公平交易法第22條及第24條之規定，侵犯到自己之商譽或營業利益，而提出檢舉者，對公平交易委員會認定被檢舉第三人無違反公平交易法情事之答覆，亦得認係否准處分，而准許檢舉人提起行政訴訟，以維護自身之利益」，則在本案之情形，法律上重要之點既然雷同，亦應得出相同之解釋。
㈤此外司法實務上亦有對否准發給獎金之案件，從實體上加以
裁判者（例如高雄高等行政法院95年度訴字第1117號判決及本院96年度判字第853號判決），本案亦應如此。
四、本院按：㈠抗告人在原審法院訴之聲明既然是：「請求相對人對被檢舉
之阿宏海產店，作成違反菸酒管理法之裁罰處分」，則本案之訴訟類型即確定為「課予義務訴訟」。全案之爭執重心即在於抗告人在實體法上有無此一公法上請求權。若其無此公法上權利，依目前司法實務見解，得以起訴不合法裁定駁回。
㈡而公權利有無之判斷，取決於二個面向，一為個人實質關心
在意之主觀利害，一為法規範對該實質利害實現之擔保。這個二面向之內部關係及作用，可以按以下之觀點來理解：
⒈在一般情況，實質利害是從實證之層面著眼，而擔保實質
利害之法規範，則是從規範的層面著眼。因此總是先有實質利害在實證上之客觀存在，而後才有擔保法規範之尋找議題。而在司法實務操作上，主觀公權利之有無，主要偏重在找法活動。詳言之：
⑴有關個人之主觀利害，基本上是建立在實證的基礎上，
並先於法規範而存在。其內涵為個人對特定事項之主觀感受，例如希望自己心智活動的經濟成果被尊重，希望自己的宗教信仰，不受到有偏見的無禮批評，不希望自己的性別或出身受到他人之歧視。這些主觀的感受，不論其是經濟的、宗教的、情感的，只要個人在意介意，即是一種主觀利害，而且先於法規範而客觀存在。
⑵實證層面的主觀利害，只要有特定實證法之法規範，出
面擔保其實現，即演變為一主觀權利。若該實證法之性質為規範高權作為之公法者，該權利即可被認定為主觀公權利。
⑶因為現代社會人際交往密切，社會各種活動之外部性遞
增，國家高權基於高權作用而介入私人活動之情況日趨頻繁，個人在此實證環境中所關心在意之實質利害自然也大增。但當個人為這些利害尋求行政法院協助時，基於行政訴訟主觀訴訟制度之設計，行政法院首先必須確定當事人主張之實質利害有特定法規範擔保其實現，才能進行實體審查。這時主觀公權利之有無，對法院而言，實際是一個「找法」活動。
⒉但在本案之情形，抗告人主張之主觀公權利，其具體內涵
卻與上開一般情形有所不同，其間最大之不同在於：抗告人主張之主觀公權力，其主觀利害之內容，並不是先於實證法而存在，反而是因實證法所創造者。此時在司法實務上討論之聚焦已不再是「找法」過程（因為人民是「按圖索驥」，依實證法之具體條文，來主張特定內容之主觀公權利），而是如何從規範價值及規範功能之角度，決定該等主觀公權利之內涵及界限，詳言之：
⑴抗告人在本案中所主張之實質利害為「檢舉獎金」之有
無，但若無菸酒管理法第44條之制定，這個經濟上的實質利害即不存在，此等實質利害乃是因為實證法之制定而新形成者。主張此等實質利害者必然明瞭形成利害之根源，當然不會有「找法」之必要。
⑵但因實證法之制定，而讓社會成員因此取得一個在自然
狀態下所不存在之特殊私人利益，此等特殊利益之新創，既然不是用來維持社會成員既有之主觀利害，則該特殊利益之賦與，當然不會是立法者無故、隨興的決定，而是取向實證法規範目標所為之安排，而且一般而言，社會成員之所以能取得此等特殊利益，乃是因為其付出對價，有助於該實證法所欲達成之規範目標。
⑶因此這種因特定實證法而新形成之主觀公權利，其權利
之內涵及界限為何，自應從規範的觀點，探究該實證法之規範意旨。
⒊在本案中抗告人主張之「主觀公權利」，其內涵論之實質
，不外是檢舉成功，其依菸酒管理法第44條規定，所可能取得之檢舉獎金。但此等主觀公權利之權利界限，是否還包括「請求受理檢舉機關，對被檢舉對象，做成裁罰處分」之權能﹖即須從以下之論點來檢證：
⑴按在公法違規檢舉規範中，對因檢舉成功而給予檢舉獎
金之相關規範，其規範目標主要是：為求有效壓制具有負外部性違規行為之頻率及數量，在公務資源有限之情況下，打算經由人民之參與，以較低之公務成本，產生較高之舉發成功比例，以提升行政效率。但人民參與檢舉之行為或許成本較行政部門為低，但並非毫無成本，如果沒有給予誘因，其檢舉數量可能未達「最適」檢舉量（數量是否「最適」，決定於檢舉活動所生之『全部』邊際成本與檢舉活動之邊際效益相等時，其意涵詳後所述），因此有必須提供檢舉獎金，以激勵其舉發活動之數量。
⑵檢舉獎金之設計是為了給人民為檢舉違規行為之誘因，
而為了確保此項誘因之有效性，行政機關在接受了人民之檢舉行為後，即有義務按檢舉內容為調查行為，以免人民為檢舉所花費之成本落空。在此限度內，提出檢舉之人民，有請求受理檢舉機關，對檢舉內容為事實調查之「主觀公權利」。
⑶但若行政機關調查結果認定被檢舉之人，實際上無違規
事實存在，此時從檢舉獎金制度之規範設計功能言之，即不能再給予檢舉人「請求受理檢舉機關，對被檢舉人作成裁罰處分」之主觀公權利，因為：
①如果給予檢舉人此等權利，即意味著容許私人執行公
共任務，因為當檢舉人自認為「被檢舉人違規事實明確，一定應該接受處罰」，即可要求行政機關一定要對被檢舉人作成裁罰處分。則檢舉人等於是自己在執行行政違規行為之糾舉。然而正如同現行刑事法制，不許可一般社會大眾去執行刑事逃匿被告之搜尋逮捕活動一般，公共事務原則上亦不容許私人去執行。
②而且在上開情況下，若容許檢舉人執行糾舉違章行為
之公共事務，則更嚴重的問題出在：檢舉人對該公共事務之執行，因為涉及其檢舉獎金之多寡，因此有自利誘因，因此可能為了自己之利益，而產生誘人違規或陷人違規之風險，並造成輕率之檢舉活動，進而發生檢舉數量過多之無效率結果（即社會大眾競相動用資源而提出檢舉，試圖透過檢舉獎金之機制，將資源由其他社會成員手中，移轉為自己所有，而其移轉過程，因為不是自願性之移轉，只會產生淨損，經濟學上稱之為「競租」行為）。
③再從受理檢舉之行政機關，及被檢舉人之角度言之，
其等與檢舉人，在面對檢舉內容有無之事實爭議時，同樣必須動用資源來進行訴訟防禦，而這些防禦成本的支出，並無任何生產性，無法創造新效用，其結果會造成更大之淨損。因此在容許檢舉人以私人之身分來執行糾舉行政違規之行政任務時，私人之檢舉活動即會大增，其中誣陷、輕率之檢舉數量也會隨之增加，而行政機關及被檢舉人為了自辯清白，又須花費防禦成本，結果社會上實際發生之檢舉活動中，大部分檢舉活動之「全部」邊際成本將越來越大，而且都不會產生「因違規行為被正確檢舉而獲糾正，對社會具有之效益」，造成社會整體福利之下降（即形成社會福利之淨損）。
④這也是為何現代社會不賦與私人警察權，也不容許收
取報酬之「獵人公司」逮捕逃匿之債務人或犯罪者之理由，因為賦與私人執行具有公共任務特質之職務，又容許其從中謀取私人利益，將引發成本高昂之「競租」戰爭。
㈢在以上之法理基礎下，原裁定認定抗告人無提起本件課予義
務訴訟之主觀公權利，其判斷結論即無錯誤可言。至於抗告意旨所提出之各項法律論點，在上開判斷體系下，均非可採，爰逐一說明如後：
⒈本案之爭執重點不在於主觀公權利有無之抽象判斷，而在
於依菸酒管理法第44條所形成之主觀公權利，其在本案中之具體界限為何。本院從未否認抗告人有請求相對人對檢舉內容進行調查之主觀公權利，只不過認為此項公權利之內涵，不包括「直接請求行政機關對被檢舉人作成裁罰處分」之權能。抗告人提出「保護規範理論」，實則與本案之勝負判斷實無太大之關連性。
⒉信賴利益之所以在本案中沒有引用之餘地，其法理在於：
檢舉獎金之提供，並不構成一個「只要有檢舉成本之付出，即保證必然有檢舉獎金收入」之「信賴基礎」。最多只構成「相對人必須對檢舉內容進行查證，以使檢舉成本之投入不致於白白浪費」之「信賴基礎」，而後面這個信賴基礎，與本件課予義務訴訟之訴訟程序標的（即否准處分）無涉。
⒊公平交易法案件中，對第三人不公平競爭行為提出檢舉，
要求處理之主觀公權利，其權利中所內含之「實質利害」內容，性質上與本案中有關檢舉他人違反菸酒管理法違章行為之主觀公權利之「實質利害」內容並不相同，前者是在一般情形下，先於法規範存在之實證層面經濟利害。而在本案中，主觀公權利之實質利害是因實證法所新形成者，二者之差異性，在前面已有論述，在此不予重複。
⒋至於抗告人所引用之高雄高等行政法院95年度訴字第1117
號判決及本院96年度判字第853號判決，均是在「檢舉成功，被檢舉人已因此遭受處罰」之事實基礎下，實體審查檢舉人有無請求檢舉獎金之權利。與本案之事實特徵完全不同，當然不能在本案中援用。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國97年6月19日
最高行政法院第一庭
審判長法官鄭淑貞
法官吳慧娟法官林樹埔法官鄭小康法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國97年6月23日
書記官莊俊亨