臺灣臺南地方法院臺南簡易庭民事判決 98年度南簡字第955號
原 告 國立臺灣歷史博物館
法定代理人 甲○○
訴訟代理人 蔡文斌 律師
被 告 臺南市政府
法定代理人 丙○○
訴訟代理人 乙○○
上列當事人間請求損害賠償事件，經本院臺南簡易庭於民國99年
1月5日言詞辯論終結，判決如下：
主文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用新臺幣參仟貳佰元由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：
㈠原告原編制為臺灣省立歷史博物館，受臺灣省政府教育廳管
轄，後改隸臺灣省政府文化處，是以，環境影響說明書及環
境影響差異分析報告上所列開發單位始會有「臺灣省政府教
育廳」及「臺灣省政府文化處」之差異，於精省後，原告則
正式由行政院文化建設委員會管轄，並於民國88年10月15日
成立籌備處。原告（即前臺灣省政府教育廳）、訴外人內政
部（即臺灣省政府地政處）及被告三方於85年間辦理「臺南
市和順寮農場區段徵收範圍（含臺灣省立歷史博物館）開發
計畫」（下稱和順寮農場區段徵收開發案）環境影響說明書
，封面由三方共同列名為開發單位，嗣於88年間曾提出環境
影響差異分析報告，亦由三方共同列名為開發單位，但實際
執行開發及環境影響評估之單位為被告。嗣行政院環境保護
署（下稱環保署）以系爭工程有：⒈滯洪池未依環境影響說
明書所載內容確實執行；⒉施工前未送環境保護執行計畫到
署備查；⒊環境監測有中斷（92年4月至93年3月間未依環境
影響說明書執行）等情事，依環境影響評估法第23條第1項
第1款規定，於97年6月24日裁處內政部、被告及原告各新臺
幣（下同）30萬元之罰緩。原告與內政部均曾於訴願程序中
以相關環評事項係屬被告應辦事項為由提訴願，主張本件行
政裁罰對象應僅限於被告，但均經行政院決定駁回，原告與
內政部均未再提起行政訴訟。被告已繳交罰鍰，同時為內政
部繳交罰鍰完畢，惟被告拒絕替原告繳交罰鍰，故原告已自
行繳交罰鍰。又內政部迄於91年10月2日同意撥予原告開發
部分所需之系爭土地給原告，行政院則於92年1月16日同意
撥用，被告則於92年12月18日將系爭土地移交原告使用，但
原告係於93年3月18日始實際開工。
㈡又本件和順寮農場區段徵收案，係由前臺灣省政府地政處與
被告共同合作開發，並訂有「臺南市安南區和順寮農場區段
徵收業務分工表」，前臺灣省政府地政處擔任開發主體（即
需用土地人），開發經費由其等共同負責籌措，前臺灣省政
府地政處負責籌措本區所需行政作業費用，其餘土地及地上
物補償費、公共工程費等則由被告負責籌編，區內公共工程
亦由被告負責辦理規劃、設計及施工。此外，被告亦曾主動
要求將全區公共工程由其統一規劃及施工，以求工程之完整
性，經原臺灣省政府地政處85年3月20日同意在案，惟當時
本區即已進行環境影響評估作業中，環境影響評估說明書內
即已將前臺灣省政府地政處及前臺灣省政府教育廳（省立歷
史博物綰建館單位，即原告前身）列為共同開發單位，該環
評說明書嗣於85年12月通過，該區工程即由被告繼續進行發
包及施工等事宜，且被告係遲至92年底始將系爭土地移交給
原告使用。是以，被告既曾同意依「臺南市安南區和順寮農
場區段徵收業務分工表」負責區內工程之設計、規劃及施工
，更曾主動要求將全區公共工程由其統一規劃及施工，以求
工程之完整性，則本件關於和順寮農場之開發計畫，原告與
被告間應存在類似委任之無名契約關係，即由被告負責區內
所有公共工程之設計、規劃及施工。從而，關於系爭和順寮
農場區段徵收開發案工程應依法送環境保護執行計畫到環保
署備查、依環境影響說明書執行相關工作等事項，即屬被告
應執行之工作。
㈢觀諸被告所呈臺灣省政府地政處83年2月8日八三地二字第57
77號函所載，系爭和順寮農場區段徵收開發案起初或為原告
之籌建計畫而起，惟經整體考量後已擴大為「臺南市安南區
和順寮農場區段徵收計畫」，而原告所占面積僅約占10分之
1，且依原告所舉「臺南市安南區和順寮農場區段徵收業務
分工表」，其形式上固記載為「區段徵收業務分工表」，惟
其內容包括徵收、施工，剩餘土地標售及財務結算、公共設
施用地交管等項目，均由被告辦理，原告並未參與，而本件
所涉之環評事項，即為此等區段徵收開發過程中所應為之事
項，是以，被告徒以該分工表係名為「徵收業務分工表」，
即指並非原告所稱之開發事項，顯係以名害義，尚嫌速斷。
又行政院環保署裁罰事項中之「環境監測有中斷」，乃係指
92年4月至93年3月間，原告於該期間根本尚未開工，無法為
監測行為。再者，本件滯洪池量體之變更事項本即應由被告
辦理，於91年5月22日「臺南市安南區和順寮農場區段徵收
博物館與藝術體育公園用地開發第1次討論會議」召開時，
被告尚未將系爭土地移交原告使用，原告如何辦理相關細節
。再依卷內臺灣省政府地政處於85年11月9日以85地六字第6
8938號函知被告之函文中說明二所載：「本區工程依分工計
畫，係委由貴府辦理施工發包，故有關本案所送環境影響說
明審查結論，請於施工時切實依所列事項辦理」，此更足以
證明被告確實受原告委辦理相關工程事項。
㈣被告對於應由其負責執行之環境影響評估工作，竟未依環境
影響評估法之規定執行相關工作，即未送環境保護執行計畫
到環保署備查、未依環境影響說明書執行滯洪調節池容量及
環境監測等，應屬違反原告與被告間所成立之類似委任之無
名契約約定，構成契約債務不履行之責任，致原告因此被環
保署裁處罰鍰30萬元，造成原告之財產損害，依民法第227
條第2項及第544條規定，被告自應對原告負損害賠償責任。
㈤並聲明：
⒈被告應給付原告300,000元，及自起訴狀繕本送達被告之翌
日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
⒉原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：
㈠本件所以會進行系爭和順寮農場區段徵收開發案，主要係因
為要設立國立臺灣歷史博物館，故乃利用原台糖公司所有之
和順寮土地進行區段徵收及土地開發，原告之興建實為本開
發案之最重要事項，故由與本案開發事項有關之兩造及內政
部同列為開發單位，共同負責及承擔開發之一切責任，此由
相關之環境影響說明書乃列明原告同為開發單位即可確認。
此開發案中各開發單位雖有各自著重之部分，所使用土地之
區塊亦有不同，但既係合併為一整體開發案，並共同提出環
境影響說明書，則均應同為環境影響評估法第17條所規定之
開發單位，關於環境影響說明書所提出之規劃及執行，均同
負有注意義務。
㈡原告雖以「臺南市安南區和順寮農場區段徵收業務分工表」
之分工內容均未列原告為主辦或協辦機關，而認原告與被告
間就本件遭環保署裁罰之環境影響評估事項已成立類似委任
之無名契約，已委由被告辦理云云。然上開之分工表係針對
土地區段徵收業務所為之分工，又區段徵收土地所涉之問題
乃係取得土地、規劃、施工、分配、土地交接及剩餘土地標
售等過程，並依平均地權條例等相關規定辦理，本件之區段
徵收原本係由臺灣省政府地政處主辦，上開分工表係就上開
相關之工作分工列表，原告雖為需地單位，但區段徵收土地
業務本非原告主管辦理之事務，則區段徵收土地之工作自不
可能係原告委由被告辦理，上開之分工表自不能證明有原告
所主張之類似委任之無名契約關係存在。再者，原告固主張
依臺灣省政府地政處85年11月9日之85地六字第68938函中說
明二「本區工程依分工計劃，係委由貴府理施工發包，故有
關本案所送環境影響說明審查結論，請於施工時切實依所列
事項辦理」之記載，可證原告已將系爭開發案之環境影響評
估事項及施工等執行項目委由被告執行云云，但觀上開函文
乃係臺灣省政府地政處函知被告系爭和順寮農場區段徵收環
境影響說明書業經省環保處（現為環保署）審議通過，並促
請被告依環境影響說明書審查結論辦理區段徵收業務，該函
並非係原告發給被告之函文，該函之行文單位則為被告及省
環保處，此乃主管機關即臺灣省政府地政處對下級協辦機關
即被告所為之函文通知，並非原告委任被告之函文，原告以
之證明兩造間有類似委任之無名契約之主張，顯然有誤。
㈢原告雖本於類似委任之無名契約關係請求被告賠償其損害，
然原告自承兩造間對此並未簽訂任何書面契約，且關於本案
之開發乃係先依區段徵收土地後所辦理之開發案，土地區段
徵收係屬於行政事項之推行，具有公權力之色彩，而本非屬
原告得主管辦理之事項，縱如原告所述其係委託被告辦理土
地徵收之相關事項，其所成立者自應係公法上之行政契約，
而非屬私法契約，依行政程序法第139條之「行政契約之締
結應以書面為之」之規定，原告所稱之類似委任之無名契約
既未簽立書面契約，自不符合成立之要件，則原告之主張自
不可採。又本件滯洪池之滯洪調節池容量，於環境影響說明
書定稿後，為因應水利機關之要求，開發單位曾於91年5月
22日在原告籌備處召開討論會，即由原告提出就滯洪池之分
配比例位置提出討論，並作成採分攤方式以面積比例配置滯
洪池的量體，此係涉及滯洪池設置位置變更事項而需向環保
署辦理報備之決議，依此顯見本件環境影響說明書定稿後，
因滯洪池分配比例之問題，將產生調節池容量之變更問題，
此問題之存在亦為原告當時即已知悉之事，雖該次討論結論
中亦有載明就涉及位置變更問題，由被告「協助」向環保署
辦理報備事宜，但被告乃係「協助」之角色，原告身為開發
單位自仍有參與及注意之義務，況本件滯洪池之位置不論係
原環境影響說明書所載之位置或係實際施作之位置，均有一
部分坐落於原告館區之土地範圍內，原告對於滯洪池之滯洪
調節池容量及位置之變更自有所知悉，但自91年迄97年被裁
罰為止，原告於該期間內均忽視其同為開發單位之義務而未
予處理，反認被告應獨立完成上開事項，自無理由。
㈣又關於92年4月至93年3月之施工期間未執行環境監測被裁罰
之部分，係因環保署於96年查核時，開發案廠商因時間久遠
未保留上開期間之資料（亦可能該期間已進入完工階段未有
監測資料）故乃被裁罰，但廠商仍保有92年3月之前之監測
資料，可見此部分係因資料缺乏所致，且執行環境監測既係
由承包廠商辦理，縱未執行亦非可歸責於被告，而係承攬廠
商之疏失，原告主張被告應負責任顯無理由。又本件原告之
建館用地於92年12月11日業已交由原告使用，原告並於92年
12月22日取得建照執照，93年3月18日復工，則93年3月原告
顯有施工之情事，則93年3月施工期間因未執行環境監測遭
環保署為本件裁罰，原告亦難辭其責，是原告主張被告應賠
償原告遭罰鍰之損害，即無理由。依前開之說明，本件難認
被告有受原告委任為上開環境評估事項之執行及滯洪池設置
等事項，亦即兩造間就上開遭環保署裁罰事項並無原告所稱
類似委任之無名契約存在，自無任何債務不履行之情事，原
告主張被告應負債務不履行之損害賠償責任，應賠償原告30
萬元之損害，實無理由等語，資為抗辯。
㈤並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執及爭執之事項：
㈠不爭執之事項：
⒈系爭和順寮農場區段徵收開發案之共同開發單位係原告（前
由臺灣政府教育廳具名）、被告及內政部（前由臺灣省政府
地政處具名）。該開發計畫之環境影響說明書由共同開發單
位共同於85年12月提出定稿，定稿內容所載之滯洪調節池容
量，與實際完工施作之容量並不相同。
⒉本案被告於委請廠商施作基礎工程時，施工環境保護執行計
畫及委託工程契約書，並未依環境影響說明書審查結論，於
施工前送至環保署備查。本項即是遭環保署裁罰之事由之一
（即施工前未送環境保護執行計畫至環保署備查）。
⒊系爭開發案於97年6月23日經行政院環保署以函文通知共同
開發單位（即兩造及內政部）渠等有未依環境影響說明書定
稿本所載內容執行滯洪調節池容量、施工前未送環境保護執
行計畫至環保署備查及於92年4月至93年3月施工期間未執行
環境監測等情事，未依環境影響說明書所載內容確實執行，
而分別被裁處罰鍰30萬元，經渠等訴願後均被駁回確定，原
告已繳納罰鍰30萬元。
⒋系爭開發案之歷史博物館用地於92年1月16日由行政院發文
同意撥付給原告辦理歷史博物館使用，且該土地業已於92年
12月11日由被告工程單位完成整地並移交原告使用。
㈡爭執事項：
⒈兩造之間就原告主張被告應負責之上開遭環保署裁罰事項（
即未依環境影響說明書定稿本所載內容執行滯洪調節池容量
、施工前未送環境保護執行計畫至環保署備查、於92年4月
至93年3月施工期間未執行環境監測），是否存有類似委任
之無名契約關係？
⒉原告是否得主張被告未依本件開發案之環境影響說明書所載
內容及審查結論執行，違反兩造間之類似委任之無名契約，
而有債務不履行情事，應賠償原告被科處罰鍰30萬元之損害
？
四、茲就兩造間之上開爭執事項，分述本院得心證之理由如下：
㈠按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，
民事訴訟法第277條前段定有明文。次按民事訴訟如係由原
告主張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證
，以證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實即令
不能舉證，或其所舉證據尚有疵累，亦應駁回原告之請求，
最高法院17年上字第917號判例意旨可資參照。基此，原告
對其主張上開遭環保署裁罰之事項（即應依環境影響說明書
定稿本所載內容執行滯洪調節池容量、施工前送環境保護執
行計畫至環保署備查、於92年4月至93年3月施工期間執行環
境監測）均已委由被告辦理，亦即兩造間針對該事項有成立
類似委任之無名契約等有利於己之事實，自應負舉證責任。
㈡原告就其主張兩造間針對系爭開發案應依法送環境保護執行
計畫到環保署備查、應依環境影響說明書執行相關工作等事
項有成立類似委任之無名契約一情，於98年9月22日本院審
理時乃明確自承兩造並未對此簽立任何書面契約，而無法提
出任何書面契約文件以為憑佐（見本院卷25、30頁）。而原
告對此無名契約之存在，無非係以「臺南市安南區和順寮農
場區段徵收業務分工表」及臺灣省政府地政處於85年11月9
日以85地六字第68938號函知被告之函文中說明二所載「本
區工程依分工計畫，係委由貴府辦理施工發包，故有關本案
所送環境影響說明審查結論，請於施工時切實依所列事項辦
理」內容等資料作為被告確實受原告委託辦理上開相關環境
影響及保護執行事項之依據，然該資料尚無法證明有原告所
稱之類似委任之無名契約存在，分述如下：
⒈查系爭和順寮農場區段徵收開發案中所包含之開發內容有原
告之歷史博物館、藝術體育公園、巨蛋、學校等公共設施，
原告之歷史博物館僅為其中之一，此有臺南市安南區和順寮
農場區段徵收博物館與藝術體育公園用地開發第1次討論會
會議紀錄1份在卷可稽（見本院卷第15頁）。而在實施該各
種公共設施之工程計畫前，應當首先處理公共設施需用土地
之徵收事宜，在需用土地徵收完畢後，始能進行公共設施之
細部工程施作，且公共設施之工程施作過程亦均應符合環境
影響說明書之要求。細核原告所指之「臺南市安南區和順寮
農場區段徵收業務分工表」，其上所載之工作項目均僅限於
系爭開發案需用土地之徵收業務，如編造地籍基本清冊、範
圍勘選、都市計畫樁位測釘、召開業主說明會、研擬區段徵
收計畫書、計畫圖、計畫書報核、辦理禁建及禁止土地移轉
事項、公地撥用、地價及地上物查估補償費撥放、工程規劃
、設計、工程施工、查定地價、召開土地分配說明會、辦理
抽籤分配作業、確定測量及地籍整理、土地交接及清償、剩
餘土地標售、公共設施用地交管等事項（見本院卷第66頁）
，並未包含系爭和順寮開發案計畫中各種公共設施之細部開
發工作項目。又系爭開發案需用土地之徵收，係主管機關即
內政部與被告基於公共利益之目的所得行使公權力之執行業
務範疇，非屬原告得主管或自行辦理之事務，故上開區段徵
收業務分工表顯然僅係被告與內政部（即前臺灣省政府地政
處）針對辦理系爭和順寮開發案需用土地徵收之業務分工，
而未涉及系爭和順寮開發案中各種公共設施工程（包括原告
之歷史博物館）實施之分工，是原告僅以上開土地區段徵收
業務分工表上之主辦及協辦機關均未列明原告，遽指系爭和
順寮開發案中其歷史博物館工程之實施及與該工程相關之環
境影響及保護執行計畫均已由原告委託被告辦理，兩造對此
成立類似委任之無名契約云云，難以憑採。
⒉另觀之臺灣省政府地政處於85年11月9日以85地六字第68938
號函知被告之函文中說明二之「查貴市和順寮農場區段徵收
環境影響說明書，業經省環保處審議通過，有關本區都市計
畫細部計畫請儘速完成審議程序，以利工程規劃設計，另本
區工程依分工計畫，係委由貴府辦理發包施工，故有關本案
所送環境影響說明審查結論，請於施工時切實依所列事項辦
理」記載（見本院卷第67頁），互參以系爭和順寮開發案中
僅有上開區段徵收業務之分工表，而無其他分工計畫，且該
區段徵收業務分工表中有將臺灣省政府地政處列為主辦及協
辦機關等情，可知上開函文乃係臺灣省政府地政處函知被告
系爭和順寮農場區段徵收環境影響說明書業經省環保處（現
為環保署）審議通過，並促請被告依環境影響說明書審查結
論辦理土地區段徵收業務，此係主管機關即臺灣省政府地政
處基於上開土地區段徵收業務分工表所為對下級協辦機關即
被告之函文通知，而非針對系爭和順寮開發案中各項公共設
施工程所為之函文通知，至為灼然。況且，上開函文並非係
原告發給被告之函文，該函文內容亦無原告將上開遭環保署
裁罰之環境影響及保護執行計畫事項委由被告辦理之記載，
是原告以此證明原告已將系爭和順寮開發案之環境影響評估
事項執行及施工等項目委由被告執行，兩造對此有成立類似
委任之無名契約之主張，亦無可採。
㈢又按開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審
查結論，切實執行，環境影響評估法第17條定有明文。原告
既與被告及內政部在系爭和順寮開發案之開發計畫中同列為
開發單位，有該開發計畫環境影響說明書1份在卷可查（見
本院98年度南簡調字第996號第9頁）， 則渠 等自均屬環境影
響評估法第17條所規定之開發單位，對本件環境影響說明書
之內容規劃及執行，均同負有注意義務，應共同負責及承擔
開發案中環境影響及保護執行計畫之相關責任，則施工前應
送環境保護執行計畫至環保署備查及應依環境影響說明書執
行相關工作等作為事項，即為開發單位均應負責之範疇。
㈣再查，系爭和順寮開發案之滯洪池之滯洪調節池容量問題，
於本件環境影響說明書定稿後，為因應水利機關之要求，開
發單位曾於91年5月22日在原告前身之籌備處召開「臺南市
安南區和順寮農場區段徵收博物館與藝術體育公園用地開發
第1次討論會」會議，被告之教育局、建設局、文化局、都
市發展局、工務局及竹間聯合建築事務所均有派員出席會議
，並由原告之法定代理人甲○○主持該會議，甲○○於該會
議中有提出原告所面臨之問題，其中之一為：「有關滯洪池
原則，先前會議曾提及以基地面積比例分擔，是否仍依此原
則執行或其他方式，希能儘速定案以利本館先期景觀工程規
劃中納入考量」，且該會議結論之一為「有關50公頃扇形區
域所需提供滯洪池總量依法定之9萬6千立方公尺設置之，本
處（即原告前身之籌備處）原則同意採分攤方式以面積比例
配置滯洪池的量體，然所衍生的滯洪池設置位置變更問題，
請臺南市政府（即被告）協助向行政院環保署等相關單位辦
理報備事宜」等情，有臺南市安南區和順寮農場區段徵收博
物館與藝術體育公園用地開發第1次討論會會議紀錄1份在卷
可考（見本院卷第15頁），可見原告曾實際參與系爭和順寮
開發案之會議並具體討論有關其博物館計畫中滯洪池滯洪調
節池容量及設置位置之問題，以俾其納入先期景觀工程規劃
之考量，足徵原告對其博物館設施之配置滯洪池設置一事，
亦為執行負責者之一，而未全然委由被告辦理，故原告主張
滯洪池設置已委由被告辦理施作云云，即無可採。原告就本
件滯洪池之滯洪調節池容量未依環境影響說明書所載內容確
實執行一事，自應負其責任。
㈤此外，查系爭和順寮開發案之歷史博物館用地於92年1月16
日已由行政院發文同意撥付原告籌備處使用，且該土地業於
92年12月11日由被告工程單位完成整地並移交原告使用，原
告並於93年3月18日對博物館之大樓新建工程復工乙節，有
原告提出之行政院92年1月16日院授財產接字第0910035118
號函、臺南市政府（即被告）92年12月18日南市地權字第09
214526660號函及統信營造有限公司93年3月17日統字第9345
號函等件附卷可佐（見本院98年度南簡調字第996號卷第18
至21頁），可知原告已於92年12月11日取得其歷史博物館之
需用土地，而對該土地有完全之管領及監控能力，則原告於
92年12月11日之後對該土地自負有依本件環境影響說明書之
內容執行環境監測之義務甚明。因此，環保署以於92年4月
至93年3月之施工期間未執行環境監測而裁處原告罰鍰一事
，因原告已於92年12月11日取得需用土地而有完全管領監控
能力，則其於取得需用土地後未執行環境監測，自應負該裁
罰責任無疑。
㈥綜上所述，原告執以為據之「臺南市安南區和順寮農場區段
徵收業務分工表」及上開臺灣省政府地政處85年11月9日85
地六字第68938號函文，均無法遽為有原告所稱系爭類似委
任之無名契約存在之有利認定，且原告未能舉其他證據以實
其說，故尚難認定原告有將其歷史博物館需用地應依環境影
響說明書定稿本所載內容執行滯洪調節池容量、施工前送環
境保護執行計畫至環保署備查、施工期間執行環境監測等事
項，委由被告全權辦理，及兩造對此有成立類似委任之無名
契約之事實，是原告主張被告未依環境影響說明書所載內容
及審查結論切實執行，係違反兩造間之類似委任之無名契約
，應負債務不履行之損害賠償責任云云，自屬無據，而不可
採。
㈦從而，原告主張被告違反兩造間之類似委任之無名契約，有
債務不履行情事，依民法第227條第2項及第544條規定，請
求被告給付原告30萬元及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至
清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，為無理由，應
予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所附麗，
應併予駁回之。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必
要，併予敘明。
六、按訴訟費用，由敗訴之當事人負擔；法院為終局判決時，應
依職權為訴訟費用之裁判，民事訴訟法第78條、第87條第1
項分別定有明文。查本件訴訟費用額即第一審裁判費經核為
3,200元，本院爰依職權確定上開訴訟費用由敗訴之原告負
擔。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第436條
第2項、第78條、第87條第1項，判決如主文。
中華民國99年1月19日
臺灣臺南地方法院臺南簡易庭
法官黃聖涵
以上為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須
附繕本）。
中華民國99年1月19日
書記官朱小萍