裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第5411號判決
裁判日期：民國93年12月02日
裁判案由：就業服務法
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第五四一一號
原告甲○○被告 桃園 縣政府代表人乙○○縣長）訴訟代理人丙○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年十一月十四日勞訴字第○九二○○四七八五九號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告為其母親 曾林色 申請聘僱家庭外籍監護工，竟以偽造之診斷證明書申辦，經行政院勞工委員會於九十二年三月二十一日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處。經被告審查屬實，乃依就業服務法第五條第二項第五款及第六十五條第一項規定，以九十二年七月十五日府勞組字第○九二○一六二九一三號處分書，裁處原告罰鍰新台幣（下同）三十萬元整。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告是否有違反就業服務法第五條第二項第五款之規定？㈠原告主張之理由：
⒈原告係委任專業仲介公司「左右手國際人力資源有限公司」（下稱人力資源公
司）代為申辦受監護人曾林色之診斷證明書及相關資料後，未交與原告查核，即由人力資源公司逕送行政院勞工委員會職業訓練局申請核給外籍監護工，事後鑑定該紙壢新醫院曾林色之診斷證明書屬偽造，被告遽以原告違反就業服務法第五條第二項第五款規定為由，依同法第六十五條第一項規定處以罰鍰參拾萬元，惟原告俱不知情。
⒉原訴願決定及原處分所援引之司法院大法官釋字第二七五號解釋，除闡述行政
罰係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因（故意、過失），始得加以處罰，乃創設推定過失之制度。申言之，⑴本號解釋性質上為補充性規範，即個別法律條文對行政罰故意過失無特別規定時，予以適用，如法律明定應以故意為必要，則不能罰及過失，更不得推定過失。⑵所謂「僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者」，係指依法有作為或不作為義務，一經違反，即構成行政罰之要件，不以發生損害或危險之結果而言。⑶所謂行為人不能證明其無法避免行政法規之違反，應認為有過失，係關於舉證責任之規定，行為人原則上受過失之推定，但許其以無可歸責之反證加以推翻。
⒊稽之就業服務法第五條第二項第五款規定「不得有提供不實資料情事」之文義
，係指不得「故意」提供「明知」不實之資料。此徵諸卷附行政院勞工委員會職業訓練局九十二年二月六日職外字第○九二○○○一五二四號函說明欄載述「為維護國家公權力之行使，如使用偽造診斷證明書，依法除對申請案不予許可外，刑事部分，函送當地地方法院檢察署依法偵辦，行政罰鍰部分，移請縣市政府查明核處」等語，係屬行政罰與刑罰競合；被告已依據刑法第三百十六條規定將「使用偽造診斷證明書」案件函送桃園地方法院檢察署偵查。而偽造或變造文書之行使，係以「明知」為偽造或變造之文書而故意行使為成立要件，若不知該文書為偽造或變造，縱有行使，亦無故意之行為，而應不為罪（最高法院十九年上字第一八九號判例參照），足證就業服務法第五條第二項第五款規定不得提供不實資料與所謂「使用偽造診斷證明書」，均須出諸於「明知故為」，始克當之。揆諸前揭說明，本件競合之行政罰與刑罰，均僅處罰故意，不能罰及過失，更不得推定過失。詎原處分率謂「受處分人未能舉證行政法規之違反係無可避免」云云，遂以「推定過失」之擬制方法處以罰鍰，是原處分顯因對就業服務法規範內容解釋有誤而違法。
⒋又，釋字第二七五號解釋固闡述「但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或
作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失」。然「使用偽造診斷書」之歸責原因僅屬故意而不能罰及過失，已如前述，至其行使偽造文書之犯行，則屬結果犯與實害犯，係以發生實害之結果為其要件，益足證明「使用偽造診斷書」之行政罰與刑罰，均須出諸於「明知故為」，始克當之，核與釋字第二七五號解釋另設推定過失之制度有間，要不能徒以「推定過失」核處罰鍰。是原處分顯有對就業服務法規範內容解釋錯誤及對不確定法律概念判斷錯誤而違法之情形。
⒌末查，原告委任人力資源公司代辦申請聘僱外籍監護工之收、送件業務時，受
監護人曾林色仍在壢新醫院住院治療中，故人力資源公司之從業人員 李梅鳳 逕至壢新醫院代辦、取得診斷證明書後，立即送件至行政院勞工委員會職業訓練局申請核給外籍監護工，而原告或訴外人曾林色對於公私立醫院出具之診斷證明書，既無判斷其為真實與否之「注意義務」，亦無為確認診斷證明書真偽的「注意能力」，從而原告因無判斷真偽之「注意義務」且無「注意能力」而未予注意，致缺乏事實上之認識，自不負責任，且無可歸責，此與「無責任即無行政罰」之原則相符。詎原訴願決定率謂「對於（人力資源公司從業人員）李梅鳳未帶受監護人母親（曾林色）至醫院檢查偽造診斷證明書乙節，在客觀上有預見可能性，乃原告未盡到客觀注意」云云，核其所為認定事實與推定過失於法均有謬誤。良以，李梅鳳至壢新醫院代辦曾林色之診斷證明書時，曾林色仍在壢新醫院住院治療中，故曾林色與原告絕不可能預見李梅鳳取得之壢新醫院診斷證明書係屬偽造。是被告依就業服務法第五條第二項第五款及第六十五條第一項規定，率處原告罰鍰，認事用法均有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，致損害原告之權益。請判決如起訴之聲明，以維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事．．．五、辦理聘僱外國人之申請
許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反第五條第二項．．．第五款．．．之規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第五條第二項第五款及第六十五條第一項所明定。
⒉原告以曾林色為受照顧人之名義，委任人力資源公司辦理聘僱外國人之申請許
可等事項，於九十一年十二月六日檢具不實之壢新醫院曾林色診斷證明書，向行政院勞工委員會申請聘僱外籍監護工，經查屬實，核其行為違反就業服務法第五條第二項第五款，爰依同法第六十五條第一項規定處三十萬元罰鍰，於法洵無不合，合先指明。
⒊原告訴稱：「．．．司法院大法官會議釋字第二七五號解釋，除闡釋行政罰係
屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因（故意、過失），始得加以處罰，另設推定過失之制度云云．．．。」以資辯解。惟查有關家庭外籍監護工申請案，依就業服務法第四十八條規定：「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。」當事人得依行政程序法第二十四條第一項及第三項等規定授權他人代理，當事人與受委任人間之契約乃屬私法上之委任契約，雇主應就其檢具之申請文件負真實之義務，係依就業服務法第四十八條規定而發生公法上之義務，自不得執私法上之契約而免責。本案前經行政院勞工委員會九十二年六月十三日勞職外字第○九二○二○三八七二號函示：「按司法院大法官會議釋字第二七五號解釋略以『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。』是以不論故意、過失與否，只要符合前開解釋文所定之要件者，即有可歸責性。」另行政法院三十六年判字第十六號判例：「當事人主張事實須負舉證責任，倘其所提之證據不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實」據上，原告非可免責。
⒋綜上，揆諸首揭規定，原告違法事實洵堪認定。原告所訴非有理由，原處分及訴願決定應予維持，請判決如被告答辯聲明，以維法制。
理由
一、按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：．．．辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料．．．。」「違反第五條第二項第五款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第五條第二項第五款及第六十五條第一項所明定。又按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」亦經司法院大法官釋字第二七五號解釋在案，明釋行政罰之行為，其責任意思，法律如無特別規定時，仍須有過失為必要。該解釋文但書並特別指出，應受行政罰之行為，行為人僅須違反禁止規定或作為義務，除法規另以發生損害或危險為其要件者外，即推定為有過失，因之，除非行為人能證明自己無過失，否則即應受罰。
二、查原告為照顧母親曾林色之起居，於九十一年十二月六日委託人力資源公司向行政院勞工委員會（下稱勞委會）申辦聘僱外籍監護工之事實，已據原告及人力資源公司承辦人李梅鳳分別在桃園縣政府勞工局談話中陳述明確， 有渠 等之談話紀錄附卷足稽，二人陳述內容互核一致，應屬可信為真實。而原告依規定須提出曾林色之診斷證明書以為核辦，其於申辦是日所檢具之壢新醫院九十一年十一月二十九日所開立之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，經勞委會向該醫院函查結果，得知該診斷證明書並非壢新醫院所開立，復經該醫院以九十三年一月二十日以壢新醫字第九二００四七號函復明確在卷，足徵原告為申辦外籍勞工所提供之曾林色診斷證明書確屬不實之資料之事實，洵堪認定。
三、本件兩造爭執點在：原告對提供上開不實之診斷證明書有無故意或過失？若無故意時，原告是否已依大法官釋字第二七五解釋意旨盡舉證責任證明自己無過失而免責？
四、經查：原告稱為照顧母親起居，始委託李梅鳳向勞委會代申辦聘僱外籍監護工，對於審判長問及曾交付給李梅鳳何物，其陳稱：「．．．診斷證明書我都不知道。我只有交給她有關我的和我母親的身分證，費用共是二萬元，先給一萬元，事成再給一萬。」（見本院九十三年十一月十八日言詞辯論筆錄），而李梅鳳對於提供偽造診斷證明書原告是否知情一事，於園縣政府勞工局談話中，表明：「他並不知道我是透過這種方式取得診斷證書。」（見上開桃園縣政府勞工局九十二年四月七日談話紀錄），對提供本件診斷證明書之陳述情節大致一致，該部分之事實應屬可信，足知原告並未親自辦理本件申辦外籍監護工事宜，而委由仲介公司辦理並提供上開診斷證明書灼然，是其所稱無故意提供上開不實之診斷證明書之行為，應屬可採。
五、茲須進一步探討者為，原告雖無故意提供不實資料行為，惟是否有過失行為？對此，原告雖訴稱全部申辦外籍監護工事宜均委由李梅鳳辦理，未曾見過該診斷證明書云云。經查：
㈠本件原告為家庭外籍監護工之招募、引進事宜時，曾填具「雇主聘僱外籍勞工
申請表」，連同上開不實偽造之診斷證明書，於九十一年十二月六日向勞委會職業訓練局提出申請。該份申請表上明載申請之雇主為原告，並蓋有其印文，有該申請表影本一份在卷足證。原告既自承有交付自己及母親之身分證等證件予李梅鳳，則此有關會致自己與他人產生法律關係之重要文件等，衡情應注意受託人將之用於何處及何文書上，且事實上並無不能注意之情事，是其按情節應注意，並能注意而不注意，若謂無過失，即有可議。況原告於準備程序中對於審判長所問：「．．．有帶受監護人去醫院開診斷證明書嗎？」原告答復稱：「．．．我就把資料拿給她代辦。診斷證明書的事我根本不知道。」（見本院九十三年十一月二日準備程序筆錄）。然徵之一般經驗法則，診斷證明書均應由醫師診察後開立，而原告既不知受託人有無帶母親 曾林色親 至醫院檢查，則申辦外籍監護工時所檢具之母親診斷證明書焉能憑空產生，是其在客觀上實有預見該診斷證明書為不實之可能，且原告之母親究竟有無於九十一年十一月二十九日，到壢新醫院就診，受監護人為其母親，原告不能諉為不知，足見原告並未就自己交付攸關會產生法律關係之身分證等文件後之使用情形，及母親是否到醫院就診等情節，盡到客觀注意義務，卻任由受託人不法使用其所提供之文件等，致發生提供上述偽造診斷證明書之事實，原告復未能舉證證明自己對整個提供不實資料部分已盡注意之能事並無過失。
㈡另徵諸受託人人力資源公司之承辦人李梅鳳刑事自首狀第一點（略）及其說明
書第三點明載：「．．．因政府將申辦外籍監護工之條件限縮，至彼二人（指本件原告及另第三人 甘茂淵 ）不能合法聘僱外籍監護工，彼等又無能力聘僱本國人士，本人受彼二人之請託，又因本人經濟生活壓力，才會轉託牛頭代辦．．．」，有該自首狀及說明書各一份在卷足佐，審查該自首狀及說明書內容，暨 李女 與原告之素昧平生關係，李女自無設詞構陷原告之理，所指因不符規定，原告表示請李女想辦法幫忙乙節，應屬可採，益見原告對於上開不實診斷證明書顯有注意義務。原告雖另稱當時母親有在壢新醫院住院，李梅鳳利用此情來醫院招攬代辦，未知有問題等情，縱屬實情，惟查醫院係仲介黃牛出入最頻繁之處所，身為雇主自應特別注意，以避免受騙，尚不得以其母親當時確在壢新醫院住院，資為免責之論據。
㈢從而，原告行為業已違反就業服務法之禁止規範，依首揭司法院釋字第二七五
號解釋，亦應推定為有過失，原告主張法無處罰過失明文，應不予處罰，暨委託他人辦理，已善盡其義務，為無過失云云，依上述說明，委無可採。
六、綜上，本件不實診斷書雖非原告親自偽造，惟既係以原告名義提出申請時所附上，且係其委託人力資源公司代辦相關外勞引進業務，又基於信任，同意將本件跑件、接送部分之業務，轉由李梅鳳承辦所取得。其對於李梅鳳未帶受監護人親至醫院檢查偽造診斷證明書乙節，在客觀上有注意義務，乃未盡到注意義務，致發生提供偽造證明書之事實，原告復未能舉證證明自己無過失，依前述司法院釋字第二七五號解釋意旨，即應受處罰。被告依就業服務法第五條第二項第五款及第六十五條第一項規定，處原告三十萬元罰鍰，洵無違誤。訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十三年十二月二日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官曹瑞卿法官許瑞助右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提理由書狀(須按他造人數附繕本)。
中華民國九十三年十二月二日
法院書記官蔡逸萱