裁判字號：最高行政法院96年判字第28號判決
裁判日期：民國96年01月11日
裁判案由：水利法
最高行政法院判決
96年度判字第00028號上訴人甲○被上訴人經濟部代表人乙○○上列當事人間因水利法事件，上訴人對於中華民國94年7月27日臺北高等行政法院93年度訴字第3483號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、經濟部水利署第二河川局會同苗栗縣警察局竹南分局後龍分駐所於民國（下同）93年2月8日查獲上訴人未經許可，在苗栗縣苗栗市○○段假編16地號後龍溪河川區域內之公有地採取或堆置土石，違反水利法第78條之1第3款規定，被上訴人乃依同法第92條之2第7款規定，以93年2月19日經授水字第09320228200號處分書處上訴人罰鍰新台幣（下同）100萬元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，上訴人猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）按水利法第78條之1第3款規定，係指在河川區域內應經許可採取或堆置土石者，始得為之，違反者即應依同法第92條之2第7款規定處罰，處罰對象係指「採取或堆置土石者」， 王瑞文 為從事土石方工程為業之人，申請許可於系爭河川採取砂石者應係王瑞文，上訴人係松生交通股份有限公司受僱之駕駛人，非受僱於王瑞文，則上訴人斷無可能受僱主之命前去載運系爭砂石，上訴人載運土石過程與社會上一般載貨付費相同，並未參與採取土石，僅運送其已採取之土石至指定地點，且查獲當天是受命駕駛車牌號碼00-000大營貨車前往「載運」所採取之砂石，並非去採取土石。上訴人自非上開規定所指之採取或堆置土石者，被上訴人逕認上訴人違反上開規定，有認事用法之違誤。（二）上訴人僅受國民學校4年教育，識字不多，更無機會閱讀契約，何能苛求必有判斷契約能力？況王瑞文自始未提供契約書予上訴人或上訴人之僱用人即松生交通股份有限公司，被上訴人執意持此為處分，過於嚴苛。且本件經移送苗栗地方法院檢察署偵查，業獲不起訴在案，有93年度偵字第660號不起訴處分書可稽。足證上訴人非採取土石之人。按行政罰仍須具備責任條件始得加以處罰，此有司法院釋字第275號解釋可稽，又按「行為雖適合於犯罪構成要件之規定，但如無實質之違法情形，仍難成立犯罪。」最高法院74年台上字第4225號著有判例，本件既有上開不起訴處分足徵上訴人無過失，無庸受罰。被上訴人以本件係屬行政罰，與刑法之處罰條件及目的不同為由，仍應受罰，惟行政罰主要在補充刑罰之不足，與刑罰僅在「量」有所不同，與性質是否涉及社會倫理之可非難性無關，上訴人既獲不起訴處分在案，足證上訴人就此部分無過失，應無處罰之餘地。（三）按行政秩序罰之適用須是行政措施可達到所追求目的，而處罰亦須是在法律上為適合的及可能的始足當之，此為適當性原則所揭櫫，被上訴人稱「上訴人依王瑞文指示將河川區內土石載運至後龍鎮豐富里台72線5．7公里下方涵洞空地堆置。」，惟上訴人受王瑞文指示載運土石，於不知情之情況下載運，何能認有載運即有過失，被上訴人應就上訴人之違法事實負舉證責任，斷不能僅憑上訴人有載運土石之事實即認違反水利法之規定。被上訴人又稱「上訴人未經許可在河川區域內採取土石，違法事實明確，即應受罰，不以上訴人係受僱何人或以從事土石方工程為業之人而可排除之。」，上訴人僅受命「載運土石」自始未參與「採取土石」，逕依「採取土石」處分，顯非適法。爰請求撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則以：（一）依水利法第78條之1第3款規定，河川區域內採取或堆置土石，應經許可始得為之，其有違反者，應依水利法第92條之2第7款規定處100萬元以上500萬元以下罰鍰。被上訴人所屬水利署第二河川局會同苗栗縣警察局竹南分局後龍分駐所，於93年2月8日查獲上訴人在苗栗縣苗栗市○○段假編16地號後龍溪河川區域內採取土石，該採取土石地點雖位於前被上訴人所屬水利處91年1月4日經（90）水利字第0908200399號函（下稱94年1月4日函）許可苗栗縣政府辦理之苗栗市○○道第三期沿後龍溪南岸銜接後龍溪大橋路堤共構工程之河川公地內，但該函明確記載工程開挖之土石不得外運，上訴人將採取之土石，外運至苗栗縣後龍鎮豐富里台72線5.7公里下方涵洞旁空地堆置，有現場取締紀錄、苗栗縣警察局竹南分局刑事案件報告書及河川圖籍影本可稽，上訴人未經許可在河川區域內採取土石，違法事實明確，即應受罰，不以上訴人係受雇何人或非以從事土石方工程為業之人而可排除之。（二）上訴人稱其僅受國民學校四年教育，識字不多及無機會閱讀契約云云，按系爭工程土石不得外運，然上訴人依王瑞文指示將河川區內土石載運至後龍鎮豐富里台72線5.7公里下方涵洞空地堆置，縱無故意，亦顯有過失，且其亦無舉證證明自己無過失，依司法院釋字第275號解釋，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，不因其識字不多而可免責。且被上訴人爰依水利法第92條之2規定，處以上訴人罰鍰100萬元，係屬行政罰部分，與刑法處罰條件及目的不同，上訴人涉及竊盜罪部分雖經苗栗地方法院檢察署予以不起訴處分，惟仍無法證明其於河川區域內採取土石行為係無過失，即應依水利法處分，不以其獲得不起訴處分而得免責等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人於上揭時地將王瑞文所雇用不知名之人挖取堆置之土石，外運至苗栗縣後龍鎮豐富里台72線5.7公里下方涵洞旁空地堆置，有現場取締紀錄、苗栗縣警察局竹南分局刑事案件報告書及河川圖籍影本可稽，並為上訴人所不爭執，自堪信為真實。查水利法第78條之1第3款所稱之應經許可之「採取土石」，除單純之挖採外，當然包括取得土石，故以挖土機將砂石挖起及以卡車將其外運，均屬「採取土石」之行為，上訴人主張其僅單純將砂石外運，不屬該法所稱之「採取土石」云云，要無可採。又上訴人即係當場被查獲之現行犯，被上訴人依法予以處分，要無不合，不因上訴人是否直接受僱或依他人之指示，而有不同。至於上訴人得否向其指示人請求賠償，則非屬本件審理範疇，併此敘明。（二）又上訴人即係砂石車之職業駕駛人，對於河川區內之土石，是否已經獲得許可採取及外運，依法本應盡高度之注意義務，不因其教育程度而有差別。本件王瑞文僱工挖取土石地點，位於前被上訴人所屬水利處91年1月4日函許可之苗栗縣政府辦理之苗栗市○○道第三期沿後龍溪南岸銜接後龍溪大橋路堤共構工程之河川公地內，但該函明確記載工程開挖之土石不得外運，上訴人將採取之土石，外運至河川區外之苗栗縣後龍鎮豐富里台72線5.7公里下方涵洞旁空地堆置時，應注意未經許可不得將該砂石外運，其並無不能注意情事，竟疏未注意擅將砂石外運，被上訴人依法處罰，並無不合。上訴人雖主張本件經移送苗栗地方法院檢察署偵查，業獲不起訴在案，足徵上訴人無過失云云，惟查檢察官係偵查上訴人有無犯刑法之竊盜罪，有該不起訴處分書影本附卷可參，且該竊盜罪係以有故意始能構成犯罪；與本件僅需上訴人有過失即應構成違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2規定應處以罰鍰之行政罰者其處罰條件及目的不同，上訴人主張要無可採，應予駁回等語，作為其判決之論據。
五、上訴意旨略以：查苗栗縣政府辦理之苗栗市○○道第三期沿後龍溪南岸銜接後龍溪大橋路堤共構工程，依91年1月4日函固有土石不得外運之規定，復經苗栗縣政府93年3月23日府工土字第0930028562號函明示，惟查，該函屬機關間之公函，有受文者為經濟部水利屬第二河川局、苗栗縣政府可稽，從而，該函為機關間之公文，外人無從知悉，則本件被上訴人應將上開函示所為禁採土石規定予以公示或以其他方式通知參與該工程之人，被上訴既未將上開禁採土石規定公示或通知，導致上訴人等人不知情，有違明確性原則所接櫫需對人民不當行為已為詳細說明始得處分，則被上訴人逕處分上訴人，顯有違誤。次查，上訴人並不識字，認識能力顯與一般人有落差，請鈞院審酌，以維平等原則，且受僱駕駛車輛運送砂石，並非當然從事與砂石相關之行業，被上訴人以水利法處罰上訴人，顯非適當，再上訴人亦經苗栗地方法院檢察署檢察官為不起訴處分。為此，訴請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。
六、本院查：按「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物。二、排注廢污水或引取用水。
三、採取或堆置土石。四、種植植物。五、挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為。六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。七、其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為。行為。」「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：一、．．．七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3款規定，未經許可採取或堆置土石者。」為水利法第78之1及第92條之2所明定。經查本件上訴人為經濟部水利署第二河川局會同苗栗縣警察局竹南分局後龍分駐所，於93年2月8日查獲未經許可，在苗栗縣苗栗市○○段假編16地號後龍溪河川區域內之公有地採取或堆置土石，違反水利法第78條之1第3款規定，被上訴人乃依同法第92條之2第7款規定，處上訴人罰鍰100萬元，依法尚無不合。而上訴人係砂石車之職業駕駛人，對於河川區內之土石，是否已經獲得許可採取及外運，依法本應盡高度之注意義務，且並非不得向其僱主及託運之業主查證其受僱載運之土石究否可予以外運至他處，詎竟受僱在王瑞文僱工挖取土石地點，即位於前被上訴人所屬水利處91年1月4日函許可之苗栗縣政府辦理之苗栗市○○道第三期沿後龍溪南岸銜接後龍溪大橋路堤共構工程之河川公地內，將依法不得外運之採取之土石，外運至河川區外之苗栗縣後龍鎮豐富里台72線5.7公里下方涵洞旁空地堆置，顯有應注意未經許可不得將該砂石外運，且並無不能注意情事，竟疏未注意擅將砂石外運，被上訴人依法處罰，並無不合。上訴意旨稱其不知苗栗縣政府函示該運送處之土石不得外運及因受教育程度不足，注意能力較低，被上訴人予以處罰，有違明確及平等原則云云，即無可採。至上訴人所涉竊盗罪嫌，雖經臺灣苗栗地方法院檢察署偵查，獲不起訴在案，惟竊盜罪係以有故意始能構成犯罪；與本件僅需上訴人有過失即應構成違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2規定應處以罰鍰之行政罰者其處罰條件及目的不同，自尚難以上訴人所涉竊盗罪嫌經檢察官為不起訴處分，即可免其行政罰之責任，上訴人主張因其業經檢察官為不起訴處分，而主張其並無過失而不應受罰云云，即亦無可採。本件被上訴人以上訴人違反水利法第78條之1第3款規定，乃依同法第92條之2第7款規定，處上訴人罰鍰100萬元，即無不合，訴願決定予以維持，亦屬妥適。原審判決因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年1月11日
第三庭審判長法官黃合文
法官梁松雄法官吳明鴻法官鄭小康法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國96年1月11日
書記官郭育玎