裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第1214號判決
裁判日期：民國90年04月12日
裁判案由：證券交易法
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第一二一四號
原告甲○○
丙○○丁○○右三人共同訴訟代理人乙○○（會計師）被告財政部證券暨期貨管理委員會代表人 朱兆銓 （主任委員）訴訟代理人庚○○
戊○○己○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國八十九年八月二十四日台財訴第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告等與優鑫實業股份有限公司（下稱優鑫公司，董事長即原告甲○○）、優美椅業股份有限公司（下稱優美椅業公司，係優鑫公司持股百分之四九‧四三之被投資公司，董事長即原告甲○○）、前展科技股份有限公司（下稱前展公司，係優鑫公司持股百分之八六‧七之被投資公司，董事為 林偉修 ）及優勝國際投資股份有限公司（下稱優勝公司，係優美公司持股百分之九九‧九之被投資公司，董事長為林偉修），於八十六年三月二十五日共同取得優美股份有限公司（下稱優美公司）股份累計達二九、四二三、四五六股，已超過優美公司已發行股份總額百分之十（佔優美公司當時已發行股份總額一三○、六一八、六○○股之百分之二二‧五二六），為共同取得人。
領先國際投資股份有限公司（下稱領先公司，係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，由丁○○擔任唯一監察人）及威鋒國際投資股份有限公司（下稱威鋒公司，係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，由林偉修、丙○○擔任董事及唯一監察人）另於八十六年九月二十三日、同年十月十七日，分別成為新增之共同取得人。
嗣原告等與上開公司於八十七年三月十一日至同年四月二十一日止，增加持股共計八、一七四、一二六股，未於所持股份變動後即向被告申報，亦未於累計增減變動超過已發行股份總額百分之一即向被告申報並公告，被告以其違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以八十九年一月十一日（八九）台財證（三）第○○一一四號處分書處原告等罰鍰八萬元（折合新台幣二十四萬元）。原告等不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、政府有關行政罰鍰此一限縮人民權利所發布之行政命令，應以法律就其構成要件已有授權，且授權之內容及範圍應具體明確者為限，被告援引未經法律授權而自行頒布之行政命令，認定原告等及關係公司構成優美公司之共同取得人，而未依證券交易法第四十三條之一第一項規定公告及辦理申報，並據為行政裁罰，有違依法行政之原理：
（一）證券交易法第四十三條之一第一項所謂「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份」，並未授權主管機關得以命令為補充規定，更遑論授權內容及範圍需符合司法院釋字第三一三、三九四、四○二、五二二號解釋應具體明確之意旨。證券交易法第四十三條之一第一項，僅就「應行申報事項」授權主管機關訂定，未就所謂「任何人單獨或與他人共同取得股份」之構成要件，授權該主管機關得以命令為補充規定，同法第一百八十二條授權財政部訂頒之證券交易法施行細則，亦無定有任何明確之規範。乃被告竟自行頒布「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（下稱申報事項要點），於「應行申報事項」外，擴大定義「任何人單獨或與他人共同取得股份」之構成要件（申報事項要點第二、三、四、五點），擅認原告等及關係公司構成證券交易法第四十三條之一第一項所稱之共同取得人，並遽按原告等及關係公司共同取得優美公司已發行股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為處罰，致原告等無從預見可構成裁罰之行為內容，漠視憲法第二十三條及前開解釋保障人民權利之本旨，實難謂於法無違。茲被告再以申報事項要點有關「任何人單獨或與他人共同取得股份」構成要件之訂定，係為執行證券交易法時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性等語，淆指其係依據同法第四十三條之一第一項之規定—主管機關所規定應行申報事項，此一無關之授權事項，作為其不當處分之飾詞，難令人折服。且訴願決定機關任令被告以未經法律授權之申報事項要點所定義之處罰構成要件，處原告等鉅額之行政罰鍰，顯非民主法治國家所當為之行政作為。原告等主張應參酌鈞院八十九年度訴字第二五三號判決，以被告裁處罰鍰之依據，係未經法律授權之行政命令，並藉此限縮人民權利，有違依法行政原則，鈞院自不應受其拘束。
（二）證券交易法對各項持股申報義務之範圍，均於法條中明文規定，唯獨第四十三條之一未有類此規定，依法律邏輯解釋原則，自無由被告蓄意擴張解釋：按證券交易法第二十二條之二、第二十五條及第一百五十七條等，對上開人員持股數之計算須包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有之股份者，法有明定。然證券交易法第四十三條之一第一項所謂「任何人」及「與他人共同」取得之股份，既無類似之明文規定，則依法律之邏輯解釋原則，被告即不應予以擴張解釋。原告等於八十六年三月二十五日持有優美公司股份總額為百分之六．
六，並未超過百分之十，當不生證券交易法第四十三條之一第一項所規範申報義務之問題。乃被告於申報事項要點第二點、第三（二）點及第四點自行界定「任何人」及「與他人共同」取得股份之涵蓋範圍，任意擴張適用至其配偶、未成年子女及利用他人名義持有，乃至包括關係法人及該法人之負責人或代表人，實已逾越法律應有之解釋，自不應據此裁罰。
２、被告以非本件發生時間之持股情形作為其處罰認定之依據，顯有違行政法院（現改制為最高行政法院）六十一年度判字第七十號判例「認定事實，須憑證據，不得出於臆測」之原則：被告指出丁○○及丙○○在八十五年八月三十日、八十七年七月九日、八十七年七月十日及八十八年四月一日買賣優美公司股票時間及價格相近、數量相同及委託書連續編號；姑不論被告僅以此四筆交易認定原告等於八十六年三月二十五日至八十八年八月十日長達二年六個月之期間內，彼此有委託買賣優美公司股票「多日」出現相似之率斷；依據被告所提供「優美股票集團投資人買賣明細統計表」顯示，丁○○於八十五年八月三十日及八十八年四月一日、丙○○於八十七年七月十日均未有買賣優美股票之行為；且上開四筆交易日期，非本件系爭持股變動期間（八十六年八月十五日）所涵括。是被告依據前述四筆交易認定原告等有意思聯絡且該意思聯絡仍「持續」及於本件，顯屬推測臆斷，自不足採。
３、申報事項要點係於八十四年九月五日訂頒，並規定於取得超過百分之十之股份時始負申報義務，從而原告等應於該日之後實際再取得超過百分之十時，方應申報，被告慮未及此，顯有溯及既往之不法。退萬步言，縱謂本件「共同取得」之界定範圍，須依被告訂頒之申報事項要點辦理，惟申報事項要點係於八十四年九月五日訂頒，而原告等及關係公司持有優美公司股份總額於八十四年九月五日前已超過百分之十，依申報事項要點第一點規定，係指其所規範之人「應於取得後十日內申報」，亦即原告等之申報義務源自於該要點訂頒後取得超過百分之十之股份時，始受其拘束，至原告等於頒訂要點前早已取得超過百分之十部分，並非該要點規範範圍。乃被告計算原告等之申報義務，未見及此，即逕以八十六年三月二十五日認定原告等負有申報義務，而未審及原告等自八十四年九月五日該要點訂頒後至八十六年三月二十五日止，尚未有取得超過百分之十股份之情，其遽予處罰，顯非合宜，更有因此而實質追溯八十四年九月五日前原告等原即取得而不生該要點規範申報義務之虞。又由於證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，係前段申報事項變動之補正程序，則原告等依法既無上開前段規定超過百分之十之申報義務，當亦無後段須為補正程序之義務。是依申報事項要點規定，原告等並未違反證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段規定。
４、關於違反證券交易法第四十三條之一第一項所規範申報義務，其處罰依據同法第一百七十八條規定，並無連續處罰之制裁，被告擅就原告等持有優美公司股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一之行為，在未有任何通知改善之情況下，連續處以三十二次罰鍰，違反「法律保留原則」：按「左列事項應以法律定之．．．二、關於人民權利、義務者。」為中央法規標準法第五條所規定，因此攸關人民權利、義務至鉅之行政裁罰事項，必須保留給立法機關透過制定法律的方式來規範，藉符憲法保障人民權利之意旨，此為「法律保留原則」所當然。查人民違反證券交易法第四十三條之一第一項所規範申報義務，固須依同法第一百七十八條第一項第一款規定處以行政罰鍰，惟該法條僅第一項第二款至第四款所定情事，依同法條第二項規定，始有連續處罰之制裁，且主管機關於執行該連續處罰前，尚應責令限期辦理，逾期不辦理者，方得按次連續各處罰鍰。乃被告擅自擴大證券交易法第一百七十八條有關連續處罰之適用，對所認原告等及關係公司持有優美公司股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，在法無連續處罰且未有任何通知改善之情況下，竟按次連續各處罰鍰，顯不符依法行政，背離法律保留原則。
５、行政制裁，旨在達到督促相對人履行其未來義務之行政目的，而非以處罰為目的，否則將有行政手段對人民所造成的不利益與其所欲達成的公共利益間顯失衡平之議，違反憲法第二十三條、行政程序法第七條及行政執行法第三條所揭櫫政府行政所應遵循之「比例原則」：我國目前雖尚乏行政裁罰之總則性規定，惟觀諸現行有關連續處罰之規定，不論係連續處罰、按日連續處罰、按月連續處罰、按次連續處罰、按件連續處罰、按日處罰、按次處罰等型態，均以主管機關已有責令行為義務人限期改善之行政行為為前提，以達到督促相對人履行其未來義務之行政目的，例如建築法第九十條第一項（連續處罰型態）、水污染防治法第三十八條（按日連續處罰型態）、稅捐稽徵法第四十五條（按月連續處罰型態）、證券交易法第一百七十八條第二項（按次連續處罰型態）、強制汽車責任保險法第四十三條第二項（按件連續處罰型態）、水利法第九十三條之一第二項（按日處罰型態）、水污染防治法第四十四條（按次處罰型態）等。乃被告對所認原告等及關係公司持有優美公司股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，逾越本法規定按件連續處罰在先，已有不當；且於原告等及關係公司於八十六年三月二十五日持有優美公司股份超過百分之十，暨同年三月二十八日至四月一日間所持有股份數額第一次變動達百分之一未公告及辦理申報時，未給予原告等任何改善補救之機會，竟遲至八十九年一月十一日，始一次就所認原告等過去三年來持有優美公司股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，按次連續處罰，累科以原告等鉅額之罰鍰，殊有違行政裁罰旨在達到督促相對人履行其未來義務之基本原理，更悖離政府行政所應遵循之「比例原則」。雖證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯從一重處斷或以一罪論之規定，惟被告在未責令原告等改善之前提下，執意連續就各次未申報及辦理公告之行為，按次科處罰鍰，顯有不當。
６、縱謂本件依證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段規定應分別科處罰鍰，惟有關違反後段規定者，由於係基於同一意思所發動，仍應僅能科處一次罰鍰：所謂分別科處行政罰鍰，應係取得公開發行公司股份超過百分之十未申報（前段規定）及申報事項有變動未補正（後段規定）之分別處罰而言。取得人於取得公開發行公司股份超過百分之十後，其申報事項有變動未辦理補正之行為，既係基於同一意思所發動，依行政法院（現改制為最高行政法院）二十四年判字第七十一號及四十五年判字第四號判例意旨，即無更行課以同樣罰鍰之理。被告明知此情，卻仍對原告等及關係公司於取得優美公司股份超過百分之十後，其每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，按次連續科處三十二次罰鍰，置原告等合法權益於不顧，訴願決定對此違法處分視而不見，均難謂適法。又申報事項要點於八十七年十月三十一日修正時增訂第九點，縱謂本件於八十六年三月二十五日至八十八年八月十日間取得優美公司股份須依申報事項要點申報及補正，惟八十七年十月三十一日申報事項要點修正前之行為，依行為時有效之法令，由於係基於同一意思所發動，仍應無分別科處行政罰鍰之適用。
７、有關被告所提原告等與案關公司等投資人買賣明細統計表及委託行為分析摘要表部分，原告等與案關公司為系爭優美公司原始股東，此為被告所不爭之事實，其原始持股比例為百分之二一‧一二七，若依被告認定原告等與案關公司為共同取得人，依據申報事項要點之規定，其持股變動比例只要超過百分之一，即應履行申報股權變動及公告等事宜之義務，否則應以違反證券交易法第四十三條之一規定，依同法第一百七十八條第一項規定裁處罰鍰。惟查八十五年五月十八日原告等與案關公司持股比例為百分之二一‧一二七，迄至八十五年八月十二日，其持股比例為百分之二○‧○九五，又至八十五年九月二十五日，其持股比例變動為百分之二一‧一二二，持續至八十六年二月二十日，持股比例變為百分之二二‧一四六，前開時間點之股權變動均已超過申報事項要點所定百分之一之限制，然被告均未據此認定原告等與案關公司間係共同取得人身分，亦未以原告等未依規定申報股權變動及公告，據以裁罰。遲至八十六年三月二十五日系爭股權變動時點，才以原告等與案關公司間委託行為類似、委託購買數量及價格相近為由，據以認定原告等與案關公司有意思聯絡，為證券交易法第四十三條之一第一項所稱之共同取得人，而據以作成原處分。該分析摘要表中之優鑫公司、優勝公司等二公司僅係在八十六年三月六日各購入一筆股票，其分別委託金豪證券商及中信證券商下單購買，與被告所述係以連續之委託單向同一營業員下單之情有別，又有關優美椅業公司八十六年三月二十日向太平洋證券商下單購進股票，均與被告之舉證有出入，且被告僅根據案關公司一筆交易內容，即遽認原告等與案關公司有犯意聯絡，尚屬主觀率斷。優美椅業公司於八十六年三月二十、二十一日購進優美公司三筆股票後，依被告提出買賣明細統計表所示，除八十六年四月二十六日有一筆零星交易外，迄至本案被告查核時間點截止日（八十八年九月二十日）止，優美椅業公司從未在交易市場上有為系爭優美公司股票交易進出之情事。復查前展公司於八十六年三月二十、二十一日買進二筆系爭股票，及於八十六年四月
十二、十九、三十日共購入四筆系爭股票後，迄至八十八年九月二十日止，亦未針對系爭股票有任何交易行為。綜上，被告認定優美椅業公司及前展公司為本件共同取得人部分，其推論顯屬謬誤。被告一再指稱原告等與案關公司有犯意之聯絡，惟查案關公司均為獨立之法人組織，是否具有意思聯絡，應由被告負舉證之責，被告僅以其持有股份比例逕行認定，似有未洽。又該分析摘要表係被告自行依據查得資料所作成之數據資料，原告無法認證。
８、被告指稱原告等與案關公司取得系爭優美公司股票係為穩固公司經營權乙節，惟查該公司迄至目前為止，其經營權實質內容均未改變，被告徒以原告為鞏固經營權，進而推斷原告等與案關公司間有意思聯絡，認定為證券交易法第四十三條之一所稱之共同取得人，似有未洽。有關優美椅業公司部分，被告既在八十六年三月二十五日前，未將之列入共同取得人，原告主張應在系爭股權變動經被告認定有共同取得股份之時間點即八十六年三月二十五日以後之股權變動超過百分之一者，才有與原告等及案關其他公司間有無意思聯絡之問題，被告之推斷，顯有邏輯推論上之瑕疵。原處分影響人民權益至鉅，應依實際狀況及證據加以認定，不得如被告所述，逕以主觀推測恣意判斷，被告就有關意思聯絡部分，似僅擷取片段時間點加以認定，惟被告對案關公司與原告等間關係如何密切，資金往來情形如何，均未提出舉證，推測之詞，尚不足採。
９、綜上，被告援引無法律授權而自行頒布之申報事項要點，恣意擴充認定原告等及關係公司構成證券交易法第四十三條之一第一項之共同取得人，且在本法無連續處罰之適用下，擅自擴大同法第一百七十八條第二項有關連續處罰之規定，對所認原告等及關係公司共同取得優美公司已發行股份超過百分之十暨後續每次持股變動達百分之一未公告及辦理申報之行為，按次連續科處行政罰鍰，均有違依法行政原理及法律保留原則。又被告在未有任何通知改善之情況下，即行按次連續處罰，背離一般行政裁罰在督促相對人履行其未來義務之基本原理及憲法比例原則，更難謂適法。縱謂本件依證券交易法第四十三條之一第一項前段及後段規定應分別科處罰鍰，惟有關違反後段規定者，由於係基於同一意思所發動，仍僅能科處一次罰鍰，而無更行課以同樣責任之理。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、原告等稱「共同取得股份」未依規定申報為科處罰鍰，其構成要件及數額應由法律定之，而證券交易法復無就科處罰鍰之構成要件授權以命令為補充規定，被告依據申報事項要點第三點之規定認定 渠等 為共同取得並予以處分，並無法律之授權，且據以作為處分罰鍰之依據，顯未依法律之規定，即限制原告之權利，應有違誤；次謂證券交易法僅授權主管機關規定除取得股份之目的、資金來源以外無涉及人民權利之申報事項，要無授權主管機關就「共同取得」之構成要件為定義之規定，以限制人民權利；又稱再訴願決定意旨以證券交易主管機關基於職權，為執行證券交易法第四十三條之一所訂定，符合立法意旨，自與依法行政原則並無違背，顯非有理等語。惟依據證券交易法第二條前段「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定」及同法第三條「本法所稱主管機關，為財政部證券暨期貨管理委員會。」之規定，被告為證券交易法之主管機關。次依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。又在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，被告為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定—主管機關所規定應行申報事項，訂定「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之涵義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且依法務部八十九年十二月一日法八十九律決字第○四三四九二號函釋，倘確為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要，且未牴觸或逾越其上位法規者，應無不可。準此，關於證券交易法第四十三條之一第一項規定所稱「共同取得」既屬不確定法律概念，被告為執行該法律，必須對之加以具體界定，才得據以執行。為探求及闡釋該條文所稱「共同取得」之意旨，被告特依據社會一般經驗法則，並參照國外法制，針對實務上典型之共同取得關係，以行政命令規定進行類型化處理，於申報事項要點第三點訂定共同取得之行為態樣，使證券交易法第四十三條之一第一項對於共同取得人規範制度，得為適當之應用，並發揮統一個案事實認定的基準及執法之裁量準則，乃為正確認定事實並妥適適用法律所必要。此外，證券交易法第四十三條之一第一項，係仿自美國一九三四年證券交易法第十三條第四項之規定訂定，其規定任何人單獨或與他人共同取得某一證券發行股數達百分之五以上者，應於取得後十日內向證券交易所、發行公司、證管會單位等提出說明書，說明其資金、取得證券之目的、取得人之背景等資料，該規定之目的在於使取得公司相當比例股份之人，負公開相關資訊之義務，使主管機關及投資人能了解股權大量變動來由及趨勢，是「完全公開」（FullDisclosure）原則之發揮。另為使具有實質控制關係者亦得一併揭露，美國證券交易法第十三條第七項並擬制規定二人以上組織之合夥、隱名合夥、或其他團體持有證券者視為同一人所有，以達到該條規範之目的。因此，申報事項要點第三（二）點明定共同取得之規定，並未違反母法之立法意旨。綜上所述，申報事項要點已具備行政命令之合法性要件，被告援用證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點之規定而作成處分，係符合依法行政原則，自屬適法。
２、本件系爭時間為八十七年三月十一日至同年四月二十一日持股變動情形，係就共同取得人整體計算其股權變動事實是否有違證券交易法第四十三條之一第一項規定據以裁罰，並未就個別持股分別以觀。被告認定之共同取得人不僅原告甲○○、丙○○、丁○○等三人，尚有優鑫公司、優美椅業公司、前展公司、優勝公司、領先公司及威鋒公司等。經查本案共同取得人，依被告向經濟部商業司及受託買賣優美公司股票之證券商，調閱渠等之資料，基於下列原因，已符合申報事項要點第三（一）點、第三（二）點及第四點規定， 爰將渠 等認定為共同取得人：
（一）甲○○係優鑫公司及優美公司董事長，其子林偉修、丙○○及丁○○擔任優鑫公司董事（被告答辯誤載「及唯一監察人」）。
（二）優美椅業公司係優鑫公司持股百分之四九‧四三（被告答辯誤載為百分之七三‧五一）之被投資公司，並由甲○○擔任董事長，其子丙○○擔任董事。
（三）前展公司係優鑫公司持股百分之八六‧七（被告答辯誤載為百分之三四‧七）之被投資公司，甲○○為唯一監察人，並由其子林偉修、丙○○、丁○○擔任董事（被告答辯誤載林偉修為董事長）。
（四）優勝公司係優美公司持股百分之九九‧九之被投資公司，並由林偉修擔任董事長，丁○○擔任董事。
（五）領先公司係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，並由丁○○擔任唯一監察人。
（六）威鋒公司係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，並由林偉修擔任董事及由丙○○擔任唯一監察人。
（七）依據優美公司所提母公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書，丙○○為優勝公司、領先公司及威鋒公司決定買賣優美股票時機者。
（八）經調閱丙○○及丁○○於八十五年八月至八十八年六月間之成交委託買賣明細表查得，渠等委託證券商買賣優美股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續等之情形，明顯有意思聯絡之情事，謹舉數例說明如下：
⑴八十五年八月三十日：丁○○於八：五一：五五（時：分：秒，下同）以十八
‧七元委託買進一五○仟股，丙○○於八：五一：五九以十八‧八元委託買進一五○仟股，丁○○於八：五二：○四以十八元委託買進一五○仟股，上述委託時間及價格相近、數量相同且委託書編號連續。
⑵八十七年七月九日：丁○○於八：四六：二三以三三‧八元委託賣出五○仟股
，丙○○於八：四六：四五以三三‧九元委託賣出一○○仟股，上述委託時間、價格相近且委託書編號連續。
⑶八十七年七月十日：丁○○於八：四二：四一以三三‧二元委託賣出一五○仟
股，丙○○於八：四三：○二以三三‧九元委託賣出一五○仟股，上述委託時間及價格相近、數量相同且委託書編號連續。
⑷八十八年四月一日：丁○○於八：五六：二九以十四‧九五元委託賣出二○仟
股，丙○○於八：五六：三四以十四‧九五元委託賣出二○仟股，上述委託時間相近、價格及數量相同且委託書編號連續；又丁○○於八：五六：五一以十五元委託賣出二○仟股，丙○○於八：五六：五八以十五元委託賣出二○仟股，上述委託時間相近、價格及數量相同且委託書編號連續；又丁○○於八：五
八：一九以十五‧一元委託賣出二○仟股，丙○○於八：五八：二四以十五‧一元委託賣出二○仟股，上述委託時間相近、價格及數量相同且委託書編號連續。
（九）綜合前述資料，甲○○、丙○○、丁○○等三人關係密切，且渠等在優鑫公司、優美椅業公司、前展公司、優勝公司、領先公司及威鋒公司等所擔任之職務及持有之股權，顯然對於前開公司之經營、理財決策，具有決定性之影響力，再從渠等在委託買賣優美公司股票時之行為觀之，縱然市場上委託行為相似之情形容或有之，惟如相似之情形多日出現，若言渠等彼此間並無意思聯絡，顯有違常理，故被告限於職權，雖無法證明渠等在主觀上之意思聯絡，然從上述客觀之事實，應足可證明渠等在取得優美公司股票之過程中，確有意思聯絡存在，核已符合系爭要點第三（一）點、第三（二）點及第四點所定義之共同取得人關係。
３、原告等主張被告就甲○○、丁○○、丙○○、優鑫公司、優美椅業公司、前展公司、優勝公司、領先公司及威鋒公司持有優美公司股份超過百分之十，暨後續每次持股變動達百分之一未公告及申報之行為，未給予原告等任何改善補救機會，即按次連續處罰，累科以原告等鉅額之罰鍰，殊有違行政裁罰旨在達到督促相對人履行其未來義務之基本原理，悖離政府行政所應遵循之「比例原則」；又稱渠等上開未申報、公告之行為係基於同一意思所發動，應僅能科處一次罰鍰，被告以同一理由處罰原告達三十二次，顯非有理云云。被告係針對原告等變動持股累計超過已發行股份總額百分之一時未及公告並向被告申報作成之處分，並非就共同取得系爭股票總額超過百分之十部分而為處分。查證券交易法第四十三條之一之立法意旨係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露予投資人作為其投資決策之參考。而證券交易法第四十三條之一第一項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報事項要點第一點規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七（一）點規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神；且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時，均應「按次」分別科處行政罰鍰。且任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被告申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被告申報，而就其後持股異動未向被告申報而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報，果如此，將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。被告特於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中增列第九點當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，以明白宣示前述意旨。綜上所述，原告等所稱處罰過當、悖離比例原則云云，顯曲解法令，實不足採。
４、有關原告等與案關公司間有無意思聯絡部分，並非被告主觀恣意推斷，係就原告等與案關公司間之密切關係及其買賣系爭股票之委託行為均十分類似，被告依其委託行為及其買賣股票價額、數量作成分析摘要表，據以認定，尚屬有據。
５、本件就證券交易法第四十三條之一立法意旨觀之，被告係證券交易之主管機關，公司股權如有重大變動情事，因涉及經營權實質內容之變動，應即履行申報股權變動及公告之義務，以達資訊公開之目的。經查原告等與案關公司（除優勝公司、威鋒公司、領先公司外）均為系爭優美公司原始股東，此為兩造所不爭執，對系爭優美公司股權變動事宜，本負有申報之義務，惟考量優美公司初期股權變動幅度並不大，且其經營權亦無重大變更，持股比例一直維持在百分之二十、二十一左右，被告僅係觀察其股權變動情況有無異常，自八十六年二月優勝公司成立開始買賣系爭股票，迄至八十六年七月間，其股權變動持股比例已達百分之三十，短短數月間增加持股達百分之十，實屬異常現象，被告遲至八十六年三月二十五日，始以原告等違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，依據申報事項要點，並依同法第一百七十八條規定為第一次裁處罰鍰之處分，已採從寬之認定標準。
６、原告等成立之三家投資公司，其資金來源均來自母公司，且其股票均已在銀行設質，各案關公司間均有相互背書保證、貸款及交互持股之情形，故案關公司與母公司間及原告等之關係十分密切，自不待言，原告等在各案關公司間均擔任要職，操控該公司之經營權及決策權，被告據以認定原告等與案關公司間有意思聯絡，係證券交易法第四十三條之一之共同取得人身分，洵屬合理。參照證券交易法第四十三條之一規定意旨，共同取得人認定之重點在於其共同取得股份之目的為何，本件原告等與案關公司取得系爭優美股票之目的，顯係為穩固公司經營權，且其資金來源及操盤人均係相同，其共同取得股份之事實，無庸置疑。
７、原告所提優美椅業公司，被告在八十六年三月二十五日前未將之列入共同取得人部分。查被告係以原告等與案關公司整體共同取得之事實加以認定，只要有部分持股人之持股比例變動超過百分之一即應受罰，並不針對單獨之公司分別以觀，原告等與案關公司間關係密切已如前述，被告並未排除認定優美椅業公司於八十六年三月二十五日為系爭共同取得人之身分。又本件參照案關公司短期投資操作辦法，已明白揭露其成立三家投資公司，目的即為穩固母公司股價及經營權，其具有目的上之結合關係，才據以認定有意思聯絡之存在，並非如原告所稱所有買賣股票之股東都會被列為證券交易法第四十三條之一第一項所稱共同取得人。
８、原告等既經被告查明為共同取得人，共同取得優美公司已發行總額超過百分之十之股份，嗣後於八十七年三月十一日至同年四月二十一日止增加持股八、一七四、一二六股，累計增減變動達該公司已發行股份總額百分之一，未依申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被告申報並公告，被告依據證券交易法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定處以原告等罰鍰八萬元，洵屬有據，於法並無違誤。
理由
甲、程序方面：被告代表人原為 林宗勇 ，八十九年十一月一日變更為朱兆銓，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」、「有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：違反．．．第四十三條之一第一項‧‧‧之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為之負責人。」分別為證券交易法第四十三條之一第一項、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。次按「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券暨期貨管理委員會申報。」、「本要點所稱任何人取得公開發行公司已發行股份，其取得股份包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者」、「本要點所稱二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者。．．．」、「前二項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」及「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：㈠所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十之股份為止。㈡其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」分別為證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報要點（下稱申報事項要點）第一點、第二點、第三點、第四點及第七點所規定。申報事項要點係被告依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨，期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變，在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安定性，並自我約束違反該規定被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，而依據該法第四十三條之一第一項之規定─主管機關所規定應行申報事項所訂定發布實施。該申報事項要點如不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。茲就本件爭點分述如次：
原告等與優鑫公司、優美椅業公司、前展公司、優勝公司、領先公司及威鋒公司是
否係證券交易法第四十三條之一第一項暨申報事項要點第三（一）點所稱以意思聯絡取得股份者之共同取得人？㈠證券交易法第四十三條之一第一項規定之共同取得，應包括基於一定之法律關係
、或共同之意思聯絡，或共同集資（包括分別共有或公同共有）而所有者而言，始符證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨。因此，申報事項要點第三（一）點規定由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者，為共同取得，應不違反證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自得適用之。
㈡依被告調閱公司變更登記事項卡調查結果：
⒈甲○○係優鑫公司及優美公司董事長，其子林偉修、丙○○及丁○○擔任優鑫公司董事。
⒉優美椅業公司係優鑫公司持股百分之四九‧四三之被投資公司，並由甲○○擔任董事長，其子丙○○擔任董事。
⒊前展公司係優鑫公司持股百分之八六‧七之被投資公司，甲○○為唯一監察人，並由其子林偉修、丙○○、丁○○擔任董事。
⒋優勝公司係優美公司持股百分之九九‧九之被投資公司，並由林偉修擔任董事長，丁○○擔任董事。
⒌領先公司係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，並由丁○○擔任唯一監察人。
⒍威鋒公司係優美公司持股百分之九八‧八之被投資公司，並由林偉修擔任董事及由丙○○擔任唯一監察人。
⒎依據優美公司所提母公司及子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書，擔任
優勝公司、領先公司及威鋒公司經理之丙○○，為實際操作人員，決定買賣優美股票時機者。以上有公司變更登記事項卡影本及優美公司提出之母公司與子公司短期投資內控及內稽作業流程說明書影本附原處分卷可按。上開說明書內關於「實際交易呈核或控管作業說明」載明：
⑴在總經理授權額度內由操作人決定標的及進出時機。
⑵操作人、股票保管、帳務處理獨立作業，以防舞弊。
⑶按日填報短期投資日報表送總經理批示，以利控制投資總額、損益情形及風險
管理，子公司同時將日報表轉送母公司財務室，股務課除按規定公告申報外，母公司財務室隨時注意其投資標的、金額及投資分散情形，以掌握其投資風險。
⑷稽核室不定期盤點股票、帳務。
由上開優美公司嚴密控管股票買賣等流程可知，原告等與優鑫公司、優美椅業公司、前展公司、優勝公司、領先公司及威鋒公司間，縱未共同集資，亦有共同意思聯絡，自不待言。
㈢再依「優美股票集團投資人買賣明細統計表」影本觀之，亦顯有意思聯絡：
⒈八十五年五月十八日，原告等與優鑫公司、優美椅業公司、前展公司持有優美
公司已發行股份比率為21.127%。迄至八十六年二月十九日優勝公司買進股票止，渠等（含上開公司）於短日內或單獨、或二至三人（公司）買進或賣出，持有比率維持在20.095%至22.114%之間。
⒉八十六年三月二十五日，原告等與優鑫公司、優美椅業公司、前展公司、優勝
公司持有優美公司已發行股份累計達二九、四二三、四五六股，已超過該公司已發行股份總額百分之十（佔優美公司當時已發行股份總額一三○、六一八、六○○股之比率為22.526%）。
⒊八十六年九月二十三日：領先公司於是日及翌日買進股票，與前揭公司及原告等，累計增加持股三、○○○、○○○股。
⒋八十六年十月十七日：威鋒公司於是日開始買進股票，與前揭公司及原告等，累計持有優美公司已發行股份比率為35.814%。
⒌八十六年十月三十日，前揭公司累計持有優美公司股票比率，遞增至是日止為
38.421%。自是日起至八十七年三月十一日止，累計減少持股二、九八六、○○○股，持有比率減為29.922%。
㈣再經被告調閱丙○○及丁○○於八十五年八月至八十八年六月間之成交委託買賣
明細表查得，渠等委託證券商買賣優美股票之行為，有多日委託時間相近、委託價格相同、委託數量相似及委託書編號連續等之情形，明顯有意思聯絡之情事，其中於八十七年三月十一日以前者有八十五年八月三十日：丁○○於八：五一：五五以一八‧七元委託買進一五○仟股，丙○○於八：五一：五九以十八‧八元委託買進一五○仟股，丁○○於八：五二：○四以一八元委託買進一五○仟股，上述委託時間及價格相近、數量相同且委託書編號連續，有委託買賣明細表影本附原處分卷可按，原告等違規之事實堪以認定。從而原告等未依申報事項要點規定於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，亦未依申報事項要點規定於所持股份變動後二日內向被告申報並公告，被告以上開情事違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，遂依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，裁處原告等罰鍰八萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，均應予維持。
證券交易法第四十三條之一第一項「與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份
總額超過百分之十之股份者」，依申報事項要點第三（二）點之規定，所謂與他人共同取得，包括「本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，其規定是否逾越母法？㈠按申報事項要點第三點規定：「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包
括．．．㈡本人及其配偶、未成年子女及二親等以內親屬持有表決權股份合計超過三分之一之公司或擔任過半數董事、監察人或董事長、總經理之公司取得股份者」，乃係就申報義務主體所取得之股份範圍加以規範，如違背證券交易法第四十三條之一第一項之規範目的，自不得援用之。查證券交易法第二十二條之二第一項規定，已依該法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，應依該條所規定之一定方式為之。同法第二十五條第一項規定，公開發行股票之公司於登記後，應將其董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，所持有之本公司股種類、股數及票面金額，向主管機關申報並公告之。同法第一百五十七條之一第一項規定，發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份總額超過百分之十之股東，獲悉有重大影響公司股票價格之消息時，在消息公開前不得為股票之買賣限制等，依各該法條之規定，均包括其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者在內（第二十二條之二第三項、第二十五條第三項、第一百五十七條之一第五項）。申言之，上開相關證券交易法之規定，就董事、監察人、經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東有關申報義務之課予、股票移轉自由權利之限制，適用於其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者，均已有明文規定，而同法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之明文規定，依法律之邏輯解釋原則，申報事項要點第三（二）點即不應予以擴張解釋。
㈡被告以原告等與優鑫公司、優美椅業公司、前展公司、優勝公司、領先公司及威
鋒公司之負責人間有申報事項要點第三（二）點所規定之上開關係為由，認係共同取得，將八十七年三月十一日至同年四月二十一日累計持有股份予以合併計算，認已超過百分之一，於法雖有未合，惟原告等與上開公司有意思聯絡之共同取得關係，前已詳述，結果並無不同，原處分及訴願決定關於此部分之適用，容有不當，仍應予維持。
違反證券交易法第四十三條之一第一項後段規定，而應依同法第一百七十八條第一
項第一款規定處罰者，可否按次處罰？查證券交易法第四十三條之一之立法意旨，係使股權重大異動之資訊能「即時」且充分揭露，以作為投資人投資決策之參考。而證券交易法第四十三條之一第一項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務；亦即，申報事項要點第一點規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依申報事項要點之規定向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項前段規定之作為義務；又申報事項要點第七（一）點規定所持股份數額增減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務；如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，應未牴觸母法規定。原告主張申報事項要點擴大「申報」義務包括「公告」，已牴觸母法規定，違反法律優位原則，應屬無效云云，不符證券交易法之規範目的，無足採酌。且證券交易法中並未訂有如刑法總則有關牽連犯或連續犯之規定，尚難比附援引非屬行政法之刑法總則之規定，予以從一重處斷或以一罪論，故取得人違反任一作為義務時，均應按其個別違反之行為，分別裁處行政罰鍰，且無須事先通知改善始得處罰，殆無疑義。證券交易法第一百七十八條第一項之規定，核與同條第二項連續處罰之性質不同，無待另於該條第二項重為規定。原告等主張該條第二項僅限第一項第二款至第四款所定情事，始有連續處罰之制裁，違反法律保留原則云云，核不足採。再者，任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司百分之十股份及其後之持股變動情形均未向被告申報者，若僅以其違反證券交易法第四十三條之一第一項前段規定處罰，而未以違反後段之規定予以處罰，相較於已依該條項前段規定向被告申報，而就其後持股異動未向被告申報，而以違反後段之規定予以按次處罰者（持股增減變動累計達百分之一未申報者，即處罰一次），將導致處罰輕重不公，無異鼓勵取得人自始即不申報之情形發生，如此將違反公平原則及證券交易法第四十三條之一規定之立法意旨。參以被告於八十七年十月三十一日修正發布之申報事項要點中，特增列第九點當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，即明白宣示前述意旨。原告等主張渠等既未為共同取得之申報的前行為，自不可能為嗣後之變動申報行為，與證券交易法處罰之構成要件不合，不應受裁罰云云，並指責原處分違反一事不二罰原則、一事不再理原則，均不足採。
綜上所述，前揭共同取得人於八十七年三月十一日至同年四月二十一日止，增加持
股共計八、一七四、一二六股，累計增減變動超過已發行股份總額百分之一，未於所持股份變動後二日內向被告申報並公告，其違規事實堪以認定。被告以上開情事違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，遂依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，裁處原告等罰鍰八萬元（折合新台幣二十四萬元），並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告等猶執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，應依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段規定，判決如主文。
中華民國九十年四月十二日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官徐瑞晃
法官李得灶法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年四月十二日
書記官方偉皓