裁判字號：臺灣桃園地方法院102年簡字第75號判決
裁判日期：民國103年05月09日
裁判案由：公法上不當得利
臺灣桃園地方法院行政訴訟判決102年度簡字第75號
103年4月10日辯論終結原告內政部警政署航空警察局代表人 黃富生 訴訟代理人 陳金鐘 被告 蔡易良 訴訟代理人 蔡宜真 律師上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文被告應給付原告新臺幣參萬壹仟玖佰捌拾伍元。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：按適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院；其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣四十萬元以下者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序。民國一００年十一月二十三日公布修正、一０一年九月六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第三款，分別定有明文。
貳、實體部分：
一、事實概要：被告原任職於內政部警政署航空警察局，於民國一０一年任職期間，經原告體恤同仁春節及年後子女就學註冊之需，就一０一年考績獎金預先借支包括被告在內之初核甲等公務人員，共計核發被告新台幣（以下同）三萬一千九百八十五元，惟當年度被告之考績雖經單位主管初核甲等，惟其年終考績經被告所屬考績委員會最終核議為乙等，並經 銓敘 部以一０二年四月一日部特三字第0000000000號函銓敘審定乙等「依法晉年功奉一級月支奉四百一十元，並給予半個月俸額之一次獎金」。嗣因被告不服一０一年考績評列乙等，於一０二年四月二十六日向原告提出申訴，復經原告以一０二年五月十三日航警人字第0000000000號函續予維持乙等，被告再向公務人員保障暨培訓委員會（保訓會）提出再申訴案，業經該會以一０二年六月二十七日公保字第0000000000號函駁回被告申訴在案。原告因而認定被告溢領上考績獎金，於法有違，經原告追討後，被告迄今仍拒不繳回，遂依行政訴訟法第八條規定，提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告聲明：⒈被告應給付原告三萬一千九百八十五元。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）原告經費係編列於交通部民航局民航作業基金，其一０一年考績獎金係屬一０一年度預算，需於當年度十二月三十一日前提列應付，因此援例均採預借制，並就各單位主管初核等第先行辦理預借，經報請警政署核備考列人數，並俟銓敘部完成最終審定後，再依最終審定結果依法辦理考績獎金補發或歸墊。
（三）又按行政程序法第一百二十七條規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形者，受益人應反還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項反還範圍準用民法有關不當得利之規定」。另民法第一百七十九條規定：「無法律上支援因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同」。是被告一０一年度考績審定結果為「依法晉年功俸一級月支俸四百一十元，並給予半個月薪給總額之一次獎金」。原告依此考績結果於一０二年四月二十五日以電話通報被告應繳回溢領獎金，並於一０二年七月五日發函通知被告所溢領之一０一年年終考績獎金三萬一千九百八十五元，再於同年七月十八日、十九日、二十二日三次以電話通知繳回溢領款項，被告迄今仍未返還，況被告任公務員年資長達二十年，應知悉考績獎金於春節前係預借，需經銓敘部審定後，始得補發或歸墊，被告拒絕繳回溢領款項於法無據。
三、本件被告答辯：
（一）被告答辯：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
（二）最終考績之核定並不合理，且先發給一個月支獎金係航警局於一０二年一月二十八日自行匯入被告之帳戶，原告並無意圖溢領之行為，而航警局一０一年度考績獎金也是這樣記載，因此證明該獎金係審核考績確定後始核發。因而一０二年四月三日改列被告考績為乙等，並追繳零點五個月獎金，又未適當敘述更改理由，顯示考績有涉嫌竄改情形。
（三）再依據航警局之函覆係採預借制，且年底前先行辦理預借手續，現在發生航警局行政程序未盡告知義務，且未讓當事人本人同意簽名預借考績獎金金額，很明顯不符行政程序之規定，機關涉嫌違法在先，當事人完全不知道情形，其認知上雙方發生糾紛；又例如教育補助預借時，就有問要不要申請預借，需要者申請並簽名，那為何年底考績獎金採預借制度時，行政程序依預借作業處理，而預借金額是依照審核、考核認定後訂定，事後又變更等級要求歸墊，顯然存有矛盾，其反覆不定造成行政作業混亂，況考績獎金有無申報不實之處，發放獎金後再改列考績追回獎金，不管於哪種制度下，皆是令人難以適從。
（四）又預借應有預借作業辦法，明訂預借通知、歸墊期限，由薪資扣抵之相關規定，且歸墊期限屆至，由航警局直接從薪資扣抵也不致發生申誡處分與行政訴訟問題，顯示航警局未依程序進行預借作業，或以確定不會發生更改考績需歸墊反覆情事，且原告已向監察院提出申訴，監察院亦已行文內政部處理。嗣於再開辯論時表示，保訓會公務員保障不用再等監察院的結論，
四、本院之判斷：
（一）按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。行政訴訟法第八條第一項定有明文。又按公法上返還請求權，其存在於人民與國家或其他行政主體間，或行政主體相互間均有可能。是可能為人民向行政機關請求，亦可能為行政機關向人民請求，且以行政機關為原告，向被告人民，提出請求之情形為多見。 吳庚 大法官早在一九九九年五月修訂版之行政爭訟法（第一三０頁）即如此提醒。此一請求既屬公法上之金錢給付，自應依行政訴訟法第八條之規定，提起一般給付訴訟，是過去實務認為行政訴訟原告僅為人民，被告向為行政機關之思惟，於此類訴訟之前，亦應有所改變，附此敘明。是原告固為行政機關，惟非不得向人民主張「公法上返還請求權」。惟仍應細究其請求權依據何在。
（二）於公法之法律關係中，亦可能發生無法律上的原因，卻產生財產變動之情形，此時因而受損害者，自得有請求返還得利之權利。又此項請求權可能由個別法律明定（如稅捐稽徵法第二十八條、行政程式法第一百二十七條第二項），惟即使在無法律明定之情形下，學說間均引用德國法學界目前多數說的見解，認為在無法律上的原因而產生財產變動之情形，應該有返還所得財產或利益之權利，此乃整體法秩序中均普遍適用之法律思想，所以無須類推適用民法不當得利返還請求權之規定，而係獨立的公法法律制度，學者稱之為「（一般之）公法上返還請求權」，而不欲採取「公法上之不當得利」用語（詳請參見 陳敏 ，行政法總論，民國八十八年十二月二版，第一０八六頁以下；陳愛娥，工業區開發管理基金與公法上之不當得利返還請求權－評司法院大法官釋字第五一五號解釋，載臺灣本土法學雜誌第十九期，第十九頁）惟仍有學者堅持使用「公法上（不當得利）返還請求權」之用語，並提醒如不當得利係因違法授益處分遭撤銷而生者，需留意相對人有無值得保護之信賴，於其所受利益已不存在時，應免除其返還或償還價額之義務（吳庚，行政爭訟法論，二０一二年二月，修訂六版，第一九六至一九七頁）。
（三）過去實務上對此概念雖尚乏實例，惟八十九年十月二十六日所公佈之司法院大法官釋字第五一五號，在促進產業升級條例關於「強制收買」規定是否違憲之聲請釋憲案件中，首先引用「公法上之不當得利」名稱及概念，解釋文認為：「興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依上開條例（促進產業升級條例）第三十八條之規定強制買回，若係由於非可歸責於興辦工業人之事由者，其自始既未成為特別公課徵收對像共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。依上開細則之規定，該管機關僅須以原價買回，對已按一定比例課徵作為基金之款項，不予返還，即與憲法保障人民權利之意旨有違，該細則此部分規定，並不排除上述返還請求權之行使」。殊不論大法官使用「不當得利」之名稱是否妥當，至少不論法制、學說或實務上，均已承認公法上亦有所謂不當得利或公法上返還請求權之情形，已屬定論。行政訴訟實務據此認為在公法領域發生財產變動，一方無法律上原因受有利益，致他方受有損害，即構成公法上不當得利，本於依法行政原則，不合法之財產變動應予回復，受有損害之他方對受有利益之一方，即有不當得利返還請求權（僅參見最高行政法院九十七年度判字第六八八號判決意旨）。
（四）原告主張如事實概要欄所載之事實，業據雙方提出一０一年內政部警政署航空警察局考績（成）通知書、公務人員保障暨培訓委員會一０二公申決字第0156號再申訴決定書、航空警察局保安警察隊公務電話紀錄表、內政部警政署航空警察局保安警察隊一０一年度考績獎金發放清冊、一０一年度考績獎金通知單、一０二年七月收回員工考績差額清冊等件影本為證（詳見本院卷第七頁、第十三至十八頁、第二十至二十二頁），堪認為真實。
（五）查被告雖主張先發給一個月之考績獎金係審核考績確定後始核發，其並無意圖溢領，亦未同意簽名預借考績獎金，且原告並未制定預借辦法等相關作業程序，造成原告不知何時歸還等程序不利益，又最終考績之核定是違法不合理等語。惟查被告一０一年度之最終年度考績係於一０二年四月三日，始經內政部警政署航空警察局以一０二年三月二十五日航警人字第0000000000號函核定，並經銓敘部以一０二年四月一日部特三字第0000000000號函銓敘審定為乙等，此有內政部警政署航空警察局考績（成）通知書在卷足憑（詳見本院卷第三十四頁），此通知書之真正亦為被告所不爭執在卷。又查原告於銓敘部審核確定被告年度考績前，已先行支付一個月成績考核獎金，並於一０二年一月二十八日撥入被告所有之薪資帳戶，此有郵政存簿匯款紀錄在卷可參（詳見本院卷第三十三頁），並有原告機關所屬即被告所隸屬之保安警察隊所核發之「一０一年度考績獎金通知單」（參見本院卷第二十一頁）為據。是被告一０一年度之考績獎金支付在前，其考績審核係在其先行預支成績考核獎金之後始確定甚明。至被告對其年終考績遭終評為乙等有所爭執，業據向原告提出申訴遭駁回，復向保訓會提出再申訴，亦遭該會以一０二公申決字第0156號決定書駁回，此有再申訴決定書一件附卷可憑（詳見本院卷第十三至十四頁反面）。是基於行政處分構成要件效力原則，本院在無明顯違法的重大瑕疵下自應予尊重其效力，即令被告自稱又再向監察院陳情等語，因監察院並非主管考績機關，自仍應待有權機關考試院銓敘部撤銷變更，始足當之。從而本院當受上述乙等考績決定的行政處分效力所拘束，被告一０一年度之最終考績既為乙等，其無領有甲等考績獎金之權源，亦堪認定。至被告抗辯應以其於一０二年一月二十八日自原告機關所取得「一０一年度考績獎金通知單」（參見本院卷第二十一頁）為其考績審核依據，而產生信賴等語。經查所謂通知單係由被告服務之內政部警政署航空警察局保安警察隊所核發，其非考績最終核定機關，該通知書僅係用以證明已暫先發給考績獎金之通知而已。如原告所言，被告任公務員年資已長達二十年，焉有不知考績核定應由內政部警政署航空警察局內政部警政署航空警察局核定，並經銓敘部銓敘審定為據之理，其所屬保安警察隊至多僅具暫時性出核之效力而已。此「一０一年度考績獎金通知單」只能做為發放獎金至被告帳戶之通知依據，無從為正當合理之信賴基礎，被告長年來的公務員經驗當無不知之理，自難主張有合法正當的信賴足資保護，其抗辯無理由。
（六）末查，原告曾於一０二年四月二十五日以電話通報被告繳回溢領獎金，並發函通知被告繳回年終考績獎金三萬一千九百八十五元，再於同年七月十八日、十九日、二十二日三次以電話通知被告繳回溢領款項，此有內政部警政署航空警察局一０二年七月五日航警人字第0000000000號函及航空警察局保安警察隊公務電話紀錄表在卷可按（詳見本院卷第六頁、第十五至十九頁），是原告對其溢領考績獎金非無知情，惟被告仍認自己有正當理由保有系爭考績獎金而拒不繳回之行為，係其行使合法爭訟行為前的正當自力救濟行為，當難以苛責，甚至單純據以為其他不利益於被告之處分。是原告機關嗣以被告溢領一０一年年終考績獎金，經通知拒不繳回，而依警察人員獎懲標準第六條第五款「溢領各項津貼、補助費、加班費、獎金等，未受刑事處分，情節輕微」之規定，另核予被告申誡二次懲處。本院認為該條款的懲處事由應作合法限縮解釋，僅限於警察人員「以不正當之方法溢領」者。是如被告並非除於自己以不正當之方法領取系爭考績獎金，即不應依該條款規定另以懲處；至其經通知仍不履行該公法上金錢給付義務之行為，既出於自己屬合法取得之認知，實難認有構成職務上紀律義務之違反。惟此懲處處分經被告另案提起再申訴，仍經保訓會以一０二年公申決字第0348號再申入決定書駁回其再申訴，僅有其中兩位保訓會委員共同提出與本院相同之上述不同意見，本院雖深感遺憾，惟同樣係基於行政處分構成要件效力，及尊重有權機關保訓會之多數決定，只能附此敘明。惟本院亦須重申，如同該再申訴決定書兩位持不同意見之委員所強調者：「不應以再申訴人不履行公法上不當得利返還義務而加以懲處，並不表示再申訴人即得不予以返還，或肯認，甚至鼓勵再申訴人得不返還。再申訴人是否應返還所溢領之給與，與再申訴人是否應因其不返還之行為而受到懲處係屬二事」。是本件被告既成立公法上不當得利，且並無足以保障其存續或補償之信賴保護表現及事由存在，自應負返還系爭金額之責。
（七）從而，本件原告主張公法上返還請求權，應屬公法上「不當得利返還請求權」訴訟標的之法律性質。被告一０一年度成績考核既經核定為「依法晉年功奉一級月支奉四百一十元，並給與半個月俸額之一次獎金」，惟其於核定前已預先支領一個月之成績考核獎金，溢領部分顯然欠缺法律上之原因。是原告依公法上不當得利之法律關係請求被告返還溢領之三萬一千九百八十五元，即屬正當，自無主張合法信賴保護而應補償或存續之餘地。本件原告以公法上不當得利之法律關係，依據行政訴訟法第八條第一項前段規定，提起公法上返還請求之給付訴訟，求為判決被告應給付原告三萬一千九百八十五元，為有理由，應准許之。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第一項前段、第二百三十六條，判決如主文。
中華民國103年5月9日
臺灣桃園地方法院行政訴訟庭
法官錢建榮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費。
中華民國103年5月15日
書記官劉宗源