裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第815號判決
裁判日期：民國100年12月15日
裁判案由：衛星廣播電視法
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第815號100年12月1日辯論終結原告緯來電視網股份有限公司代表人 王郡 訴訟代理人 黃子恬 律師被告國家通訊傳播委員會代表人 蘇蘅 訴訟代理人 周純卉
林大景 上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國10
0年3月23日院臺訴字第1000091229號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、原告係衛星廣播電視事業，經營緯來日本台、緯來綜合台、緯來電影台、緯來體育台、緯來HD頻道、緯來育樂台、緯來戲劇台等頻道。依國喬石油化學股份有限公司（以下簡稱國喬石化公司）98年度年報記載，國喬石化公司持有原告61.14%股份，對原告有直接投資關係。而公務人員退休撫卹基金管理委員會（以下簡稱退撫基金）、中信投資股份有限公司（以下簡稱中信投資公司）及中國信託商業銀行股份有限公司（以下簡稱中國信託銀行）分別持有國喬石化公司3.37%、0.71%及2.17%股份。另國家金融安定基金管理委員會（以下簡稱國安基金）透過臺灣水泥股份有限公司（以下簡稱臺泥公司）轉投資中信投資公司；交通部透過中華郵政股份有限公司（以下簡稱中華郵政公司）、中國信託金融控股股份有限公司（以下簡稱中信控股公司）轉投資中國信託銀行；勞工保險局（以下簡稱勞保局）透過中信控股公司轉投資中國信託銀行；臺北市政府透過富邦金融控股股份有限公司（以下簡稱富邦金控公司）、富邦人壽保險股份有限公司（以下簡稱富邦人壽公司）、中信控股公司轉投資中國信託銀行。是以交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金對原告有間接投資關係。
２、被告認為原告違反衛星廣播電視法第9條第3項規定，並有同法第11條第1款規定情形，經被告99年9月10日第248次分組委員會議決議，依衛星廣播電視法第38條第1款規定，以99年9月13日通傳營字第09941058030號裁處書對原告裁處新台幣（下同）20萬元罰鍰，並自行政處分書送達之日起
1年內就政府之間接投資涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體規定，以適當方式予以排除，若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照（以下簡稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
１、現行衛星廣播電視法黨政軍退出媒體條款對媒體歸責裁罰，適用上不合理及無從執行。在被告第56次委員會議就東森電視事業股份有限公司法人股東之董事「中央投資股份有限公司」為政黨百分之百投資成立公司，涉嫌違反黨政軍退出媒體條款案，決議內容指出現行廣電三法有關黨政軍退出媒體相關條文，違法責任歸屬媒體，而非股東，不盡合理。參之被告以98年11月27日通傳法字第09846031981號函檢附衛星廣播電視法第9條、第42條之1修正草案總說明意旨，及被告99年1月20日第339次委員會議決議通過衛星廣播電視法第9條、第42條之1修正草案，現行黨政軍退出媒體條款對媒體裁罰之不合理、不公平，至為灼然。
２、原告對裁罰事實無可歸責性，無從採取原處分所稱適當且必要之預防措施：
⑴、衛星廣播電視法對行政罰責任要件及其他應適用法則，未設
特別規定，此等罰鍰或其他種類行政罰之裁處，仍應適用行政罰法相關規定。行政罰法第7條規定違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，關於故意、過失之判斷，應以行為人就違反行政法上義務之構成要件事實，是否明知、能否預見、是否係應注意，並能注意為條件，且應參酌立法意旨及具體個案事實為認定，未可一概而論。
⑵、依被告所稱轉投資關係、持股比例及持股起迄時間，原告無
政府機關調查權限，難對真實正確進行查證，縱認持股事實無誤，該等政府機關間接持有原告股份而構成違規行為，原因是該等政府機關或其投資子公司於股票公開市場上投資，或間接投資原告母公司所致。基於證券交易市場自由流通性與公司法上股份自由轉讓原則，原告無從參與政府機關投資決策，對構成違規事實無從事先知悉亦無意使其發生。該投資情節，原告無從預見，亦無從採取任何禁止措施。原告未能事先預見股份轉讓，且原告不得限制原告股份由政府機關、上市櫃公司或其他任何第三人取得，如何採行適當且必要預防措施？反之，被告有權儘速推動修法，或經政府機關間政策聯繫阻止各政府機關直接或間接投資原告股份，被告捨之不為，如何歸責並裁罰人民？縱原告向被告申請衛星廣播電視經營時，依被告要求切結未違反黨政軍退出媒體規定，亦難藉此率認原告有過失之主觀不法責任。
⑶、行政院於他案各決定書曾指明：各受處分人係上市櫃公司多
層次轉投資關係企業，無法選擇或拒絕特定人或單位於公開市場隨時買賣公司股票，受處分人是否可能隨時知悉上層投資者變動情形？他人投資行為如非受處分人所能掌握，如何認定受處分人有違法之故意或過失？衛星廣播電視法第9條第3項規定意旨在於禁止黨政軍以任何形式投資媒體，防止介入媒體經營，但因有價證券公開市場交易之不確定性，將致各受處分人隨時可能違反黨政軍退出媒體規定而受罰，是否為該法規範本旨，非無研酌處，可佐證原處分裁罰之違法不當。
３、訴願決定違反經驗法則、論理法則及平等原則：
⑴、原告固曾於換照時，依被告要求切結，然此係換照時被告對
各家業者一體要求，縱原告切結將注意，但應注意與能防止係兩事，原告無從透過章程或任何法律上請求權，要求股東或股東之股東不得受政府基金投資，亦無任何法律上請求權直接要求政府基金不得投資，實無防免可能。
⑵、被告以相同原因裁處觀天下、鳳信、聯禾、紅樹林及永佳樂
等5家有線廣播電視系統經營者案，上開有線系統業者均係台固媒體股份有限公司控制持股（台固公司為富邦集團及台灣電信集團轉投資），與本件原告情形一致，但行政院卻駁回原告訴願，對原告為差別待遇，違背條平等原則。
⑶、原處分及訴願決定一再泛稱以適當方排除或難認處分有無法
執行情事，無法具體指明原告應如何排除？在公司法對股份轉讓自由強制規定下，原告無從禁止限制股份由政府機關購買，亦無從強制其出脫原告公司持股，原處分命原告限期排除，屬法律不能及事實不能，亦無法透過行政執行法強制執行。
４、原告就違法事實之發生，無任何故意或過失、無防免可能，縱本件有衛星廣播電視法第9條第3項所定違規事實外觀，因原告無可非難性及可歸責性，不得對原告裁罰。原處分命原告1年內以適當方式排除，亦有違誤。
５、被告以分組委員會決議作成原處分，違反國家通訊傳播委員會組織法（以下簡稱通傳會組織法）關於授權規定，亦違反行政程序法第111條第6項後段規定：
⑴、依臺北高等行政法院100年簡字第33號、100年簡字第128
號判決意旨，皆認定被告由3人組成分組委員會全體同意決議部分，無法律授權牴觸通傳會組織法就委員會會議可決數最低門檻規定，參與決議裁處之分組委員會組織不合法，原處分違反法律。
⑵、本件被告係以經99年9月10日第248次分組委員會議決議，
對原告裁罰並命限期改正，該次分組委員會議，參與決議委員僅 陳正倉 、 翁曉玲 、 張時中 三位，違反通傳會組織法規定，應予撤銷。
⑶、通傳會組織法第9條第4項並未規定分組委員得取代委員會
職責為決議，作業要點僅係行政規則，不得逾越組織法規定被告未經法律授權由分組委員進行處分案之決議，已違反法律保留原則。
６、行為人主觀上非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，應不予處罰，國家欲處罰行為人，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，受處罰者應係違反行政法上義務之行為人。將政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人所為直接、間接投資衛星廣播電視事業行為，視為衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業者之行為，與行政罰法以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提不符。參考最高行政法院94年度判字第1753號裁判要旨，解釋上，衛星廣播電視法第38條第1款規定，應以衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業受處罰人有故意或過失行為，致使政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人，直接、間接投資衛星廣播電視事業，有致黨政軍勢力影響廣播電視媒體可能性，有違維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動關係行為，始足當之。是衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業，對政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業之違反行政法義務之行為，如有共同實施之故意，自應受罰，如非共同實施，端視其對政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接、間接投資衛星廣播電視事業之事實發生，應有能防止而不防止之故意或過失，始得處罰。
７、原告不爭執國喬石化公司、退撫基金等政府機關或基金間接投資原告之事實，惟被告就原告對國喬石化公司等人間接投資原告之故意或過失責任應舉證證明。原告對原處分所稱勞退基金、財政部、交通部、勞保局及臺北市政府等機關因投資或購入國內上市（櫃）公司股票，間接持有國喬石化公司股分若干、持股比例及持股起迄時間，事先均不知情，無故意過失。且退撫基金等政府機關或基金（第三層以上）直接或間接持有國喬石化公司股份，係由證券商處購得，原告對上開間接轉投資情形，處於被動狀態，無預見可能，更無法拒絕，無可非難性及可歸責性，且縱原告得知上情，亦無自行排除持股可能。
８、原告係98年6月24日簽立切結書，國喬石化公司98年度年報係99年4月6日刊印，不得以此推論原告在98年簽立切結書時，知悉該公開訊息。該切結書僅能作為原告提出時就切結事實有無虛假應負一定責任之證明，不能作為切結書提出後發生本案事實之故意或過失證明，亦無從防免或排除已發生之投資事實。臺北高等行政法院100年度訴字第911號判決，，亦以前揭理由，認為原告轉投資之九太科技股份有限公司，就政府之間接投資涉及違反及牴觸黨政軍退出媒體條款之事實，無故意或過失而撤銷被告所為處分。九太公司就其受黨政軍投資事實及態樣與原告相同，法院應就相同案件為相同考量。
９、聲明求為判決：
1訴願決定及原處分均撤銷。
2訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張：
１、查衛星廣播電視法為特別法，依中央法規標準法第16條規定．衛星廣播電視事業違反行政法上義務受罰時，應優先適用衛星廣播電視法。衛星廣播電視法第9條第3項的立法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元良性互動，立法院於92年3月三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，該條款於92年12月24日增訂施行，所稱不得直接、間接投資衛星廣播電視事業，係指政府、政黨等不得直接、間接（即一股均不得持有）衛星廣播電視事業股份，且其中有關間接投資認定，亦未限定轉投資層數。被告就涉及之個案，經95年5月19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認應一致處理，從而正式函告持有黨政軍股份之各相關廣電媒體，給予6個月改正期限，是各相關廣電媒體對被告處理黨政軍持股採從嚴（直、間接均不得持有）已然明確。
２、依國喬石化公司98年度年報、原告股權結構圖記載，國喬石化公司持有原告61.14%股份，對原告有直接投資關係，退撫基金直接投資國喬石化公司3.37%股份，交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金對原告有間接投資關係，原告違反衛星廣播電視法第9條第3項定之事實，洵堪認定。被告遵循法條意旨從嚴認定，自成立以來針對同類案件一致處理，決議裁處原告罰鍰20萬元，另考量比例原則及個案情節，命原告應於1年內以適當方式排除，並無違誤。
３、國喬石化公司為上市公司，退撫基金為該公司前3大股東，國喬石化公司持有原告股份逾61%以上，原告為股權及經營權高度集中公司，其董事長及董事均為國喬石化公司代表人，應知悉國喬石化公司股東結構，其對違反衛星廣播電視法第9條第3項規定情事，難謂無過失。原告知悉上層股權結構，卻未採取適當且必要措施，其向被告申請衛星廣播電視經營時，切結絕無違反黨政軍退出媒體等相關規定，承諾如有違反願負法律責任，卻仍疏於注意，主觀上有應注意能注意卻不注意過失。
４、被告要求原告自原處分送達之日起1年內以適當方式排除，並非對任何人均不能實現之處分。行政程序法第111條第3款行政處分內容對任何人均屬不能實現者無效之規定，係指行政處分內容為客觀上事實不能。被告前曾就類似情形，在愛爾達科技股份有限公司申請經營Hito體育台案，認該案可能涉有黨政軍影響力，應儘可能排除，作成附負擔許可處分，許可愛爾達公司取得頻道執照，但要求應於3個月內就其股東之一台達電股份有限公司有廣義政府機構持股涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體立法意旨之疑慮，以適當方式排除，嗣有關台達電對於愛爾達持股，均移轉至華智投資股份有限公司，解決黨政軍間接持股情形。基此，難認原處分有何客觀上不能實現情事。
５、被告修正衛星廣播電視法第9條、第42條之1有關黨政軍條款，明訂黨政軍不得直接投資廣電事業，但開放間接持股10%以下，且不得以間接投資或其他方式達到實質控制廣電人事、財務或業務的程度等修法建議事項，係針對現行規定予以修正，因時空環境變遷，社會對不同意見接受程度提升及表達管道多元化，建議以漸進方式開放，朝實質控制方向監理，惟該修正草案修法程序未完成前，行政機關執法不容有轉圜空間，依現階段法律執行而言，無被告所提修正草案即免受罰餘地，唯有明確執法，始符合92年修法立法意旨。
６、就觀天下、聯禾、永佳樂、紅樹林及鳳信等5家有線電視公司因臺北市政府間接投資裁罰案，行政院撤銷原處分後，被告仍依法裁罰且限期改正，且各該案件之系統業者或衛星廣播業者，是否知悉直接上一層法人股東股權結構及難易程度，實與本案有間。原告以不同案情作為本案論據，實無足採。
７、本件裁罰規定在92年12月通過後，業者就已知悉，96年間被告發文給各業者要求在10日內陳報股權結構資料及未違反規定切結書。原告目前股權結構狀態從92年至98年期間都是一樣，行為規範主體是投資人，但裁處對象是衛星廣播電視事業。
８、原處分作成之委員會議組織，於法並無不合：
⑴、關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案審議，原則上屬
被告委員會議決議事項，通傳會組織法第8條第2項所謂不得為前項授權，係指不得授權內部單位而言。
⑵、依憲法增修條文第3條第3項、第4項規定，通傳會組織法
第9條第4項明定本會得經委員會議決議，召開分組委員會議，綜合考量裁量性質、管制程度、權益影響、案件數量、時程急緩及行政效率等因素，如每件公告案、許可案及處分個案皆須依行政簽核提報委員會後決議是否召開分組委員會，無從兼顧人民權益及行政效能，被告依通傳會組織法第9條第4項準則性規定，於95年5月25日經被告第61次委員會議決議方式通過國家通訊傳播委員會處理公告案許可案及處分案作業要點（以下簡稱作業要點），以負面表列方式概括授權何類許可案、處分案、公告案，交由分組委員會議審議。由作業要點第3點第30款、第7點、第11點規定可知，分組委員會得審議之案件，得由委員會議視個案情節決議作彈性調整。分組委員會議之審議，不在通傳會組織法第8條第
2項禁止授權範圍，無違法律保留原則。被告分組委員會非內部單位，係另一種委員會形態。
⑶、通傳會組織法第9條第3項係就委員會議決議所設規範，分組委員會議無該規定適用：
①、自通傳會組織法第9條條文編列順序觀之，第9條第3項係
承接同條第2項委員會議規定，有關分組委員會議規定，係置於第9條第3項之後，可知第9條第3項僅適用於被告委員會議，分組委員會議無第9條第3項規定適用。且第9條第4項既明文得由委員會議決議召開分組委員會議，委員會議自得依該法律規定，基於政策性及業務決定需要制定關於分組委員會議之組成與決議行使方式。
②、通傳會組織法第9條第3項之會議決議以委員總額過半數同
意行之，即至少須4名委員同意，係以委員會議由7人組成為計算基準而設之過半門檻。然被告分組委員會，無論自文義解釋或設立功能目的觀之，可推論其組成人數少於7人，因此計算分組委員會議決議門檻時，計算基準則不以7人為分母，決議門檻無同法第9條第3項適用。原處分罰鍰金額為20萬元，屬作業要點第3點第29款負面表列事由，得交分組委員會議決議，原處分於法並無不合。
９、原告自92年起已知國喬石化公司股東結構，仍分別於94年3月25日、98年6月24日申請換發執照時切結保證符合衛星廣播電視法第9條各項規定，且原告為股權及經營權高度集中公司，依公司登記資料查詢，原告法人董事及董事長均為上市公司國喬石化之代表人，原告就違章情事，難謂無過失。況自92年起至98年止，國喬石化公司均有政府（公營）機構投資股東，非難以經由政府機關公示系統查詢得知，然衛星廣播電視法第9條第5項二年改正規定之期間內，未見原告基於免現行法規裁罰，有任何積極作為解決黨政軍間接持股情形，96年2月14日被告函請業者檢具股權結構資料及未違反規定切結書到會備查後，仍未見原告嘗試以適當方式排除黨政軍持股，原告有應注意而疏於注意之過失。
、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、國喬石化公司持有原告公司股份，對原告有直接投資關係。而退撫基金、中信投資公司及中國信託銀行分別持有國喬石化公司股份。另國安基金透過臺泥公司轉投資中信投資公司；交通部透過中華郵政公司、中信控股公司轉投資中國信託銀行；勞保局透過中信控股公司轉投資中國信託銀行；臺北市政府透過富邦金控公司、富邦人壽公司、中信控股公司轉投資中國信託銀行，即交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金對原告有間接投資關係，而原處分係經被告99年9月10日分組委員會議決議裁處之事實，為兩造不爭執，並有國喬石化公司九十八年度年報、原告公司股權結構圖、被告99年9月13日原處分等附於原處分卷，以及被告99年
9月10日第248次分組委員會議紀錄附於本院卷可佐，此部分事實，應堪認定。
２、至被告認為原告受交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金間接投資，已違反衛星廣播電視法第9條第3項規定，並有同法第11條第1款情形，被告依同法第38條第1款規定裁處，於法無違，而分組委員會係另一種委員會形態，非被告內部單位，無違法律保留原則，分組委員會決議無通傳會組織法第9條第3項適用等情。原告則主張就本件交通部、臺北市政府、勞保局、國安基金及退撫基金間接投資原告之事實，原告並無故意或過失、無可歸責性、無從採取適當且必要預防措施；縱原告知情，亦無排除政府持股可能；訴願決定違反經驗法則、論理法則及平等原則；原處分係被告以分組委員會議決議，有違通傳會組織法規定等語。經查：
⑴、為充分落實委員制精神，被告原則上應以委員會議之合議作
為決策方式，但為增進行政效率，部分業務得經委員會議決議授權內部單位分層負責決行。因被告係採合議制，所以對具相當重要性之事項，原則上應經委員會議決議。通傳會組織法第8條第2項第5款所定「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案」的範圍相當廣泛，舉凡被告就通傳會組織法第2條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經由公告、許可或處分來處理。通傳會組織法第8條第1項、第2項第5款即規定：「本會所掌理事務，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委員會議決議行之。下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議。……」足見，關於通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案的審議，非屬可授權內部單位分層負責的事務，應由委員會議決議行之，以落實委員合議制公正、客觀及專業的精神。
⑵、又通傳會組織法第4條第1項規定：「本會置委員七人，均
為專任，……」第9條第3項規定：「會議之決議，應以委員總額過半數之同意行之。」可知，被告委員會議之決議必須是以全體委員過半數之同意為之，始為合法。通傳會組織法第9條第4項雖規定：「本會得經委員會議決議，召開分組委員會議。」惟條文並未規定分組委員會議可以取代委員會議，就其法定職掌作成最終決議，亦未排除委員會議之決議須有4位以上委員同意之強行規定，而委員會議並不等同於分組委員會議，通傳會組織法第8條第1項、第2項已明定係委員會議，自不能任由被告以少數委員組成分組委員會議，而另行異於通傳會組織法第8條關於通訊傳播業務公告案、許可案及處分案之審議決議程序。
⑶、再者，關於行政處分作成應遵守的正當程序規定，乃立法的
裁量權限，行政機關非經法律授權不得逕以命令或規則變更。查作業要點並無法律授權，係被告就內部組織、事務分配、業務處理方式所訂定的一般性規定，而被告對通訊傳播業務處分案的審議，應由委員會議決議，已如前述，則作業要點就此牴觸通傳會依通傳會組織法第8條第1項、第2項第
5款規定部分，即屬無效，不得援為作成行政處分之準據。
⑷、此外，法律明定獨立機關須經委員會議審議，始得作成負擔
處分，目的在貫徹委員制精神，期經由合議制認定違規事實及行使裁量權，確保認事用法的專業精確與公正客觀，為保障處分相對人利益而設的必要程序。行政程序法第114條第
1項第4款及第2項並規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰
……四、應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。……」「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」是依法須經委員會議決議始得作成的行政處分，如未經決議或參與會議決議之委員組成不合法，其據以作成的行政處分即屬違法，倘未予補正，自構成撤銷之原因。
⑸、本件被告所為之原處分，係屬通傳會組織法第8條第2項第
5款通訊傳播業務之處分案，依前揭規定及說明，本件處分案之審議應由委員會議決議，並經全體委員總額過半數同意行之，程序方為合法。但原處分僅經被告99年9月10日第
248次分組委員會議決議，由3名委員即委員陳正倉、翁曉玲、張時中等3人審議通過本件處分案（見本院卷第86頁至第99頁所附該次分組委員會議紀錄），已然違反通傳會組織法第8條第1項、第2項第5款應由委員會議決議行之的規定，自有違誤。被告表示分組委員會係另一種委員會形態，無違法律保留原則，無通傳會組織法第9條第3項適用等語，並不可取。
五、綜上，本件原處分作成因未經被告委員會議之決議，於法有違，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應由本院撤銷訴願決定及原處分，由被告依法另為適法處分。
六、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘爭點暨相關陳述及舉證，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年12月15日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官黃本仁
法官曹瑞卿法官蘇嫊娟上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。中華民國100年12月15日
書記官陳清容