裁判字號：臺中高等行政法院103年訴字第214號判決
裁判日期：民國103年06月25日
裁判案由：請求徵收補償
臺中高等行政法院判決
103年度訴字第214號原告 林良三
林良元 被告雲林縣政府代表人 蘇治芬 訴訟代理人 蔡碧仲 律師
陳偉仁 律師上列當事人間因請求徵收補償事件，原告不服內政部中華民國103年3月31日台內訴字第1030001163號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號及359地號（重測前為林內段1156-22、1156-52及0000-000等地號）等2筆土地（下稱系爭2筆土地），地目為「道」、使用類別為「交通用地」，總面積約3,700平方公尺，經開闢為雲林縣鄉道雲62線。原告主張系爭2筆土地為公用地役關係之既成道路，且原告對系爭土地已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲財產之利益等語，於民國102年7月22日請求被告徵收補償，經被告以102年8月13日府工養字第1020102820號函復原告，原告不服，提起訴願經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告102年7月22日申請，應在公告現值合理範圍內作成准予給予義務補償之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠系爭2筆土地係原告先父於40年與他人所共同購買，並將所有
權登記予原告，85年原告先父去世時清查，始知該2筆土地已於75年經被告開闢為約15米寬之雲62縣道（現訂名為長源路及瑞農路），經民眾使用迄今，然被告開闢此道路時既未通知原告、亦未曾依法辦理徵收補償，致原告權益嚴重受損。原告曾分別於86年10月24日向被告及87年6月8日向雲林縣林內鄉公所（下稱林內鄉公所），申請依土地法第14條規定及司法院釋字第400號解釋意旨辦理徵收補償，經被告以86年11月21日86府地權字第8607103389號函、林內鄉公所87年6月20日八七林鄉建字第4926號函覆因稅收及自有財源短絀，故尚未辦理徵收，爾後如籌有財源自當依法辦理徵收等語。然原告接獲上開函文後已屆16年，被告仍應作為而不作為，原告爰於102年4月24日再以申請函向林內鄉公所申請儘速辦理補償（副本函送被告），被告以同月29日府地權字第1025705480號函請林內鄉公所速編預算辦理徵收，經林內鄉公所以同月30日林鄉建字第1020004708號函轉送被告以其無財源負擔該路段土地徵收費用，且雲62線主管機關為被告等語。嗣原告接獲被告102年5月8日府工養字第1020061254號函復林內鄉0000000街廓是否有類似情事及是否為既成道路等情，隨後林內鄉公所以同月20日林鄉建字第102000559號函復被告，其後經過數月杳無音訊，原告遂於同年7月22日復以申請函向被告申請儘速辦理徵收補償，經被告以102年8月13日府工養字第1020102820號函即原處分回覆略以「若係屬既成道路範疇，須與縣轄類似情形統籌研議辦理，本府業已錄案，但因本府財源困窘目前無是項財源，俟本府逐年籌妥經費後辦理」等語。
㈡承上，依據交通部公路總局公告，系爭雲62線起自灣龜仔（
現訂名為長源路）終至會社尾（現訂名為瑞農路），全長1,981公尺，全線柏油雙車道，故原告所有系爭2筆土地現已經政府開闢、整建、拓寬並編號、訂名為公眾通行之幹道，並已成公用地役關係既成道路，與一般既成道路性質截然不同，業經司法院釋字第400號解釋所闡述，原告現已無從自由使用收益，甚至移轉時因位於非都市計畫區內亦須課巨額增值稅，形成因公益而特別犧牲財產上之利益，政府自應義務依法補償，不得因既成道路取得經費龐大非地方政府所能負擔為由，推卸責任，而違反憲法第15條及第143條等規定。
四、被告答辯略以：㈠土地徵收僅國家得為徵收主體，一般人民並無請求徵收土地
之公法上請求權、況徵收核准與否之機關為內政部、並非被告，則被告102年8月13日府工養字第1020102820號函復僅係觀念通知：
按最高行政法院100年度判字第1420號判決意旨，土地徵收僅國家得為徵收主體，一般人民並無請求徵收土地之公法上請求權；又原告現仍為系爭2筆土地之所有權人，該2筆土地既未遭徵收，原告自無請求國家徵收之權利。再按最高行政法院100年度判字第797號判決及臺北高等行政法院89年度訴字第282號判決意旨，本件徵收核准與否之機關為內政部，並非被告，而被告既無權限，則被告102年8月13日府工養字第1020102820號函僅係觀念通知，原告以被告作為本件被告，並提起課予義務訴訟，即有不合。另按臺北高等行政法院上開89年度訴字第282號判決、91年度訴字第2609號判決及96年度訴字第951號判決意旨，除法律另有規定之外，人民並無請求國家徵收土地之權利，則原告以土地法第14條和釋字第400號解釋作為其請求權基礎等語，洵無足採。
㈡末者，依原告主張，系爭2筆土地既係於75年開闢為道路、而
其等係於85年知悉，86年和87年間曾分別向被告和林內鄉公所請求徵收，經過16年後始以102年4月24日申請書請求徵收，則不論依行政程序法第131條規定、行政程序法施行前類推適用民法第125條之規定，並依鈞院99年度訴字第214號判決意旨，均已罹於請求權時效。
五、本件兩造之爭點為：原告提起本件撤銷訴訟之部分是否合法(請求撤銷訴願決定、爭議審定及原處分之部分)？另原告請求被告應依其102年7月22日申請，在公告現值合理範圍內作成准予給予義務補償之行政處分，有無理由？
六、本院論述如下：㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回
，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。
而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照。又人民因中央或地方機關駁回其依法申請之案件，認為違法而損害其權利或法律上利益者，經依訴願程序後，固得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分（最高行政法院98年度裁字第276號裁定要旨參照）。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分（最高行政法院90年判字第1637號判決、97年裁字第4107號裁定意旨參照）。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。
㈡又按土地徵收核准機關為內政部，需地機關僅得擬具徵收計
畫書圖等文件，送請內政部核准徵收，並無作成徵收處分之權限，人民並無申請需地機關作成徵收土地處分之公法上請求權，此觀上述土地徵收條例第2條、第13條第1項、第14條及第19條等規定自明。另土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。準此可知，土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，由國家依法令所定法定程序為之，亦即土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，而發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照）。
㈢查本件被告既非核准徵收之主管機關，且人民亦不得向國家
請求土地徵收，是原告於102年7月22日向被告申請儘速對於「雲62線」道路其中原告所有土地辦理徵收事宜(訴願卷39頁)，經被告以102年8月13日府工養字第1020102820號函復原告「若係屬既成道路範疇，須與縣轄類似情形統籌研議辦理，本府業已錄案……籌妥經費後辦理」等語(同卷40頁)，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為事實敘述及理由說明，並不因而直接發生准駁上開土地徵收之法律效果，核屬觀念通知之性質，自非屬行政處分甚明，原告不服被告該函件而提起訴願，經訴願決定為不受理決定，原告請求撤銷被告該函(原告認係原處分)、訴願決定(爭議審定)，核屬不備其他起訴合法要件，且其情形並無法補正，該部分訴訟併予本件判決駁回之，不另為裁定。
㈣再按土地徵收條例第8條、第57條及第58條分別規定：「（第
8條）有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。前項申請，應以書面為之。於補償費發給完竣前，得以書面撤回之。一併徵收之土地或建築改良物殘餘部分，應以現金補償之。」、「（第57條）需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。但應擇其損害最少之處所及方法為之。前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後1年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。前項土地所有權人原設定地上權取得之對價，應在徵收補償地價內扣除之。地上權徵收補償辦法，由中央目的事業主管機關會同中央主管機關定之。」、「（第58條）國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾3年，或2次以上徵用，期間合計逾3年者，需用土地人應於申請徵用前，以書面通知；土地或土地改良物所有權人於收到通知書之日起30日內，得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。依前項規定請求徵收土地或土地改良物所有權者，不得再依第9條規定申請收回其土地或土地改良物。第2章規定，於徵用土地或土地改良物時，準用之。但因情況緊急，如遲延使用土地或土地改良物，公共利益有受重大危害之虞者，得經中央主管機關核准後，先行使用該土地或土地改良物。徵用土地或土地改良物，應自公告徵用之日起計算使用補償費，並於公告期滿後15日內一次發給所有權人、地上權、典權、不動產役權、農育權、永佃權或耕作權人；其每年補償費，土地依徵用公告期滿第15日之公告土地現值百分之十計算，土地改良物依徵收補償費百分之十計算；徵用期間不足1年者，按月計算之；不足1月者，按日計算之。前項使用補償費，經應受補償人同意者，得延期或分期發給。因徵用致土地改良物必需拆除或未能回復為徵用前之使用者，準用第31條規定給予補償。但其使用方式經徵得所有權人同意者，不在此限。」是需用土地人為興辦事業徵用土地或土地改良物固應依法辦理相關前置作業，俾依法定程序向內政部申請核准徵收，但其享有此權利，乃法律所賦予，並毋庸經由土地所有權人之授與，故土地所有權人除有上開土地徵收條例第8條、第57條及第58條等規定之特別情形外，自難認有賦予土地或建築改良物所有權人請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地，或辦理徵收前置作業之公法上權利。
㈤原告主張系爭2筆土地於75年經被告開闢為約15米寬之雲62縣
道（現訂名為長源路及瑞農路），經民眾使用迄今，然被告開闢此道路時既未通知原告、亦未曾依法辦理徵收補償，被告應依土地法第14條規定及司法院釋字第400號解釋意旨辦理徵收補償等語。然按司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則，係指立法院所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內；況解釋理由亦敘明：「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。又按公共交通道路之土地不得為私有，土地法第14條第1項第5款定有明文，此規定之不得為私有，係指公共交通道路之土地原為公有，不得變為私有而言(司法院院字第1802號解釋意旨參照)；如該項土地原為私有，則依同條第2項規定，國家得予徵收，尚非謂依該規定，私有土地作為公共交通道路使用，土地所有權人即有向國家請求土地徵收之請求權。從而，原告依土地法第14條規定及司法院釋字第400號解釋意旨，請求被告對於原告102年7月22日申請，應在公告現值合理範圍內作成准予給予義務補償之行政處分，即請求本院判決課予被告對原告所有之系爭2筆土地，予以徵收並在公告現值合理範圍內作成補償之行政處分，其該部分請求，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，該部分訴訟爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
七、據上論結，本件原告之訴顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1前段，判決如主文。
中華民國103年6月25日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官詹日賢法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年6月27日
書記官許騰云