裁判字號：最高行政法院91年判字第1952號判決
裁判日期：民國91年10月31日
裁判案由：銀行法
最高行政法院判決九十一年度判字第一九五二號
上訴人高雄市大樹鄉農會代表人甲○○被上訴人財政部代表人 李庸三 右當事人間因銀行法事件，上訴人不服中華民國九十年八月三十日臺北高等行政法院八十九年度訴字第二九二八號判決，提起上訴。本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人主張：中央存款保險股份有限公司（下稱中央存保公司）於民國（下同）八十八年二月二十八日實施一般業務檢查時，查得上訴人信用部於八十七年八月二十八日辦理贊助會員 李榮士 統一農貸轉期案，與被上訴人八十六年八月八日台財融第00000000號函之規定不符；另查得該信用部於八十七年六月二日辦理 余火土 及八十七年八月二十 吳朝欽 統一農貸轉期案，亦均違反被上訴人八十七年五月二日台財融第00000000號函之規定；乃移由前台灣省政府財政廳（由被上訴人承受其業務）審理違章成立，遂依銀行法第一百三十二條規定，以八十八年六月二日八八財二字第○一三三八九號函附處分書，各處上訴人新台幣（下同）三○、○○○元罰鍰。惟依修正前銀行法第一百三十二條所謂「依本法所為之規定」係指法規命令而言，原判決逕認其應兼指中央主管機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，已有適用法規不當之違法。又被上訴人所為限制業務之八十六年八月八日台財融第00000000號函及八十七年五月二日台財融第00000000號函規定；乃係針對上訴人信用部限制業務所為之函釋，其相對人特定、內容又具體、非法規命令，更非銀行法第一百三十二條規定之中央主管機關依銀行法所為之規定。原判決既認上開二函被係被上訴人就前台灣省政府財政廳對上訴人信用部研提限制業務措施、解除業務案所為之釋示，核屬被上訴人所為內部職務上之表示，尚不對外發生准駁之法律效果，卻又認被上訴人得以上訴人違反該二函令為由處罰上訴人，亦有判決理由矛盾之違法，應予廢棄並撤銷訴願決定及原處分或發回原審法院等語。
被上訴人則以：被上訴人依前台灣省財政廳建議，依銀行法第六十二條第一項暨農會信用部業務管理辦法第二十七條規定，以八十六年八月八日台財融第00000000號函規定「停止該會對贊助會員辦理放款，惟舊貸案件於符合繳息正常、原授信條件不變及償還部分本金等條件下，才得辦理轉期」；嗣被上訴人復以八十七年五月二日台財融第00000000號函將八十五年七月十八日台財融第00000000號函規定放寬為「該信用部辦理擔保放款，擔保品徵提以本人、配偶或二親等以內之血親所有者為限；至於未符限制之舊貸案件，屆期若符合下列情況，同意該會對該等舊貸案件辦理轉期：（一）繳息正常，經徵信借戶信用良好，無逾期不良紀錄。（二）抵押品經竅實鑑估，其放款值大於原貸金額。（三）原授信條件不變。（四）不得增貸，並須償還部分本金。」被上訴人所為上述限制業務之規定，乃基於上訴人信用部逾放比率持續偏高，資產品質有逐漸惡化趨勢，為避免其發生經營危機而影響整體金融秩序及保障存款人權益，本於中央主管機關監理職責，依銀行法第六十二條第一項及農會信用部業務管理辦法第二十七條所為之限制規定，自屬銀行法第一百三十二條所稱之「依本法所為之規定」，被上訴人援引銀行法第一百三十二條規定以為處罰依據，並無不合；原判決所稱銀行法第一百三十二條之「中央主管機關依本法所為之規定」應兼指中央主管機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，其所稱「命令」之意涵，在行政程序法施行前，並不得以行政程序法觀點理解，而係泛指中央主管機關依其法定職權或法律授權，對農會就業務經營之管理事項所為抽象或具體之命令，而此命令之形態得以法規或行政處分表現之。上訴人以行政程序法第一百五十條單純對法規命令之定義性規定，未能說明理由即直接導出銀行法第一百三十二條所稱之「規定」係指法規命令之結論，其在邏輯上顯有嚴重謬誤；從而上訴人所言該條文所稱之「規定」須限於其有中央法規標準法第三條規定之命令名稱，亦顯無理由。二、被上訴人假前台灣省財政廳建議，依銀行法第六十二條第一項暨農會信用部業務管理辦法第二十七條規定，以八十六年八月八日台財融第00000000號函及八十七年五月二日台財融第00000000號函請前台灣省財政廳對上訴人之信用部為限制業務措施，前台灣省財政廳即據此發函予上訴人並以附件方式函轉被上訴人前二函令予上訴人，則省財政廳既已發函對上訴人函轉限制業務意旨，上訴人應受此文之拘束。至於就有關基層金融之管理而言，在精省前之行政實務，因銀行法上之法規命令或行政處分均屬中央主管機關之權限，而核處罰鍰部分則未限定由中央主管機關為之，故責由省財政廳為之。本案上訴人違反被上訴人依銀行法所為之限制業務規定至為明確，自應予以核處罰鍰。本件上訴非有理由，請予駁回等語。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「農會辦理會員金融事業，應設立信用部，並視同銀行業務管理；其業務管理辦法，由行政院定之。」、「違反本法或中央主管機關或中央銀行依本法所為之規定者，除本法另有規定外，處新台幣三萬元以上六十萬元以下罰鍰。」、「依其他法律設立之銀行或其他金融機構，除各該法律另有規定者外，適用本法之規定。前項其他金融機構之管理辦法，由行政院定之。」分別為行為時農會法第五條第三項、銀行法第一百三十二條及第一百三十九條所規定。次按「本辦法依農會法第五條第三項及銀行法第一百三十九條第二項規定訂定之。」、「本辦法未規定事項，依銀行法及有關法令之規定辦理。」亦分別為農會信用部業務管理辦法第一條及第二十九條所規定。又「主旨：關於貴廳對高雄縣大樹鄉農會信用部研提限制業務措施乙案，請依本部核處意見辦理，請查照。說明：一、復貴廳八十六年七月二十二日八六財二字第○一九六九七號函。二、就限制該農會信用部新增加之非會員存款限轉存三家農業行庫乙節，同意依貴廳研議意見辦理，惟轉存資金非經主管機關核准，不得辦理質借。另就停止該會對贊助會員辦理放款乙節，亦同意依貴廳研議意見辦理，惟舊貸案件於符合繳息正常、原授信條件不變及償還部分本金等條件下，方得辦理轉期。至限制措施之解除，應俟該會贊助會員放款總額占贊助會員存款總額之比率及存放比率符合本部相關規定後，再行研議。」及「主旨：有關高雄縣大樹鄉農會申請解除『辦理擔保放款業務之擔保品徵提應以借款人本人或其同戶家屬所有者為限』之限制案，請依本部核處意見辦理，請查照。說明：一、復貴廳八十七年三月二十日八七財二字第○一二○二五號函。二、就該農會申請解除業務限制乙節，同意貴廳建議放寬為『限制該信用部辦理擔保放款，擔保品徵提以本人、配偶或二親等以內之血親所有者為限』；至於未符限制之舊貸案件，屆期若符合下列條件之情況，同意該會對該等舊貸放款案件辦理轉期：㈠繳息正常，經徵信借戶信用良好，無逾期不良紀錄。㈡抵押品經覈實鑑估，其放款值大於原借貸金額。㈢原授信條件不變。㈣不得增貸，並須償還部分本金。」復分別為被上訴人八十六年八月八日台財融第00000000號及八十七年五月二日台財融第00000000號函釋在案，核與銀行法相關規定並無違背，自得予以援用。本件上訴人信用部於八十七年八月二十八日辦理贊助會員李榮士統一農貸一七、○○○、○○○元轉期案，因原舊貸案件已轉列催收款項，繳息延滯多時，該信用部仍予辦理轉期，已不符被上訴人八十六年八月八日台財融第00000000號函釋之限制業務規定。另上訴人信用部於八十七年六月二日辦理余火土統一農貸五、四○○、○○○元轉期案及八十七年八月二十八日辦理吳朝欽統一農貸一六、○○○、○○○元轉期案，原舊貸案件均已轉列催收款項，且各該案之擔保品提供人 余政霖 及 吳訓禮 分別係借戶余火土及吳朝欽之姪子，屬三親等血親，非二親等血親關係，另余火土之還款來源全數為上訴人轉期金額，並未自行償還部分本金，惟上訴人信用部仍予辦理轉期，均違反被上訴人八十七年五月二日台財融第00000000號函釋規定。以上各情，有中央存保公司八十八年五月十三日存保檢字第八八○○二○八九四號函、上訴人信用部業務一般檢查報告（編號：八八三○四四號）、放款戶交易明細查詢單、放款調查表、中央存保公司授信個案檢查表等可稽，自堪信為真實。且依行為時銀行法第一百三十二條所稱「中央主管機關依本法所為之規定」，應兼指中央主管機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，至於規定之內容，應與銀行法規定有關之事項為限。被上訴人八十六年八月八日台財融第00000000號函、八十七年五月二日台財融第00000000號函，乃針對前台灣省政府財政廳八十六年七月二十二日八六財二字第○一九六九七號函、八十七年三月二十日八七財二字第○一二○二五號函請被上訴人就有關前台灣省政府財政廳對上訴人信用部研提限制業務措施案、上訴人申請解除業務限制案所為之釋示，核屬被上訴人就前台灣省政府財政廳來函請釋事項所為內部職務上之表示，尚不對外發生准駁之法律上效果，難謂其屬行政處分性質。又中央存保公司前於八十六年間對上訴人信用部辦理一般業務檢查時，發現該信用部逾放比率達百分之三二．六，資產品質嚴重惡化，且基準日贊助會員放款占贊助會員存款比率為百分之一三一．六，與被上訴人八十年四月二十五日台財融第000000000號函規定不得超過百分之一百之規定不符，被上訴人乃依前台灣省財政廳建議，依銀行法第六十二條第一項暨農會信用部業務管理辦法第二十七條規定，以八十六年八月八日台財融第00000000號函同意停止該會對贊助會員辦理放款，惟舊貸案件於符合繳息正常、原授信條件不變及償還部分本金等條件下，方得辦理轉期。前台灣省合作金庫（現更名為合作金庫銀行）前於八十五年間對上訴人信用部辦理一般業務檢查，發現其逾放比率達百分之一六．四，加計不良放款則占放款總餘額百分之二三．四，核屬偏高，被上訴人乃依前台灣省財政廳洽會農林廳後之建議處置措施，以八十五年七月十八日台財融第00000000號函同意該廳建議，依農會信用部業務管理辦法第二十七條規定限制『該農會信用部辦理擔保放款業務之擔保品徵提應以借款人本人或其同戶家屬所有者為限；並暫停對該會理、監事、總幹事信用部主任及辦理授信職員及其有利害關係者辦理放款。』，嗣經上訴人申請解除上述業務限制，被上訴人基於健全並慮及該會之業務經營，遂於八十七年五月二日另以台財融第00000000號函同意將該項限制放寬，則被上訴人對上訴人所為上述限制業務之規定，乃基於上訴人信用部逾期放款比率持續偏高，資產品質有逐漸惡化趨勢，為避免上訴人發生經營危機而影響整體金融秩序與安定及保障存款人權益，本於中央主管機關監理職責，依銀行法第六十二條第一項及農會信用部業務管理辦法第二十七條規定，由前台灣省政府財政廳會商前台灣省政府農林廳後轉報被上訴人核准之處理措施，其目的在加強督促上訴人健全業務經營，保障存款人權益，核與銀行法相關規定並無違背，自得予以援用。而上訴人對前開被上訴人八十六年八月八日台財融第00000000號函及八十七年五月二日台財融第00000000號函曾表示：「上訴人曾透過管道對前開公函向財政部表示實際執行上之困難，惟上訴人以基層金融單位立場表示之意見仍不為財政部所採」等語，則被上訴人前開二函已為上訴人所知悉，上訴人自當遵行，否則，被上訴人自得依行為時銀行法第一百三十二條規定裁處。況上訴人於八十七年八月二十八日辦理李榮士統一農貸轉期案，該借戶係屬贊助會員，依放款戶交易明細查詢單所示，係以借新還舊換單轉期之方式辦理，惟因原舊貸案件已轉列催收款項，繳息已延滯多時，上訴人信用部仍予辦理轉期，顯已不符被上訴人八十六年八月八日台財融第00000000號函所規定之「．．舊貸案件於符合繳息正常、．．得辦理轉期」之限制業務條件。另有關上訴人對余火土及吳朝欽貸款部分，依放款戶交易明細查詢單所示皆已轉列催收款項，亦不符被上訴人八十七年五月二日台財融第00000000號函所訂「繳息正常，經徵信借戶信用良好，無逾期不良紀錄」之業務限制規定；另借戶余火土之還款來源全數為上訴人轉期金額，並未自行償還部分本金（轉期金額大於舊貸金額部分係屬增貸），已不符前函所訂「不得增貸，並須償還部分本金」之業務限制規定；而依上訴人放款調查表及中央存保公司授信個案檢查表所示，其擔保品提供人余政霖及吳訓禮分別係借戶余火土及吳朝欽之姪子，屬三親等血親，非二親等血親關係，亦不符前函所訂「擔保品徵提以本人、配偶或二親等以內血親所有者為限」之業務限制規定。上訴人訴稱其已符合被上訴人之限制業務規定乙節，並無可採。又有關貸款核貸條件因素極多，包括貸款人信用狀況、借款用途、還款來源、擔保品狀況等，金融機構自應就其資金用途作好徵信及核貸之審核，以提昇授信品質，如貸款戶有債信不良、繳息不正常、擔保品不足、資金用途不當之情事，即應儘速辦理催收，不應准予辦理轉期，以免擔保品價值跌落，造成損失。被上訴人八十六年八月八日台財融第00000000號函及八十七年五月二日台財融第00000000號函，乃為促使上訴人審慎做好授信風險之管理、改善資產品質及健全業務經營，依銀行法所為之規定，則上訴人自當遵行。因而認被上訴人就上訴人先後二次違規行為，各處三○、○○○元罰鍰（合計六○、○○○元），洵屬有據，乃駁回上訴人於原審之訴。經核並無不合。上訴意旨，雖執前詞，謂修正前銀行法第一百三十二條所謂「依本法所為之規定」係指法規命令而言。被上訴人八十六年八月八日台財融第00000000號函及八十七年五月二日台財融第00000000號函係針對上訴人信用部限制業務之函釋，其相對人特定、內容具體，並非法規命令，亦非銀行法第一百三十二條所謂之中央主管機關依銀行法所為之規定，則被上訴人以上訴人違反上開二函為由，據以處罰，顯非適法云云。但查被上訴人依前台灣省財政廳建議，依銀行法第六十二條第一項暨農會信用部業務管理辦法第二十七條規定，以八十六年八月八日台財融第00000000號函規定「停止該會對贊助會員辦理放款，惟舊貸案件於符合繳息正常、原授信條件不變及償還部分本金等條件下，才得辦理轉期」；嗣被上訴人復以八十七年五月二日台財融第00000000號函將八十五年七月十八日台財融第00000000號函規定放寬為「該信用部辦理擔保放款，擔保品徵提以本人、配偶或二親等以內之血親所有者為限；至於未符限制之舊貸案件，屆期若符合下列情況，同意該會對該等舊貸案件辦理轉期：（一）繳息正常，經徵信借戶信用良好，無逾期不良紀錄。（二）抵押品經竅實鑑估，其放款值大於原貸金額。（三）原授信條件不變。（四）不得增貸，並須償還部分本金。」被上訴人所為上述限制業務之規定，乃基於上訴人信用部逾放比率持續偏高，資產品質有逐漸惡化趨勢，為避免其發生經營危機而影響整體金融秩序及保障存款人權益，本於中央主管機關監理職責，依銀行法第六十二條第一項及農會信用部業務管理辦法第二十七條所為之限制規定，自屬銀行法第一百三十二條所稱之「依本法所為之規定」，被上訴人援引銀行法第一百三十二條規定以為處罰依據，自無不合。本件上訴難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年十月三十一日
最高行政法院第五庭
審判長法官徐樹海
法官廖宏明法官鄭淑貞法官林家惠法官林茂權右正本證明與原本無異
法院書記官陳盛信中華民國九十一年十一月一日