裁判字號：臺中高等行政法院99年訴字第313號判決
裁判日期：民國100年08月04日
裁判案由：確認徵收法律關係不存在
臺中高等行政法院判決
99年度訴字第313號100年7月28日辯論終結原告 張何素貞
何文宗 張何秀美賴何富美 何陳蔥 何麗玉 何銘灥 何麗猜 何銘聰 何美儒 何楊素英 何瓊嬌 何子福 何子祿 何子壽 黃金龍 黃奎龍 黃顯龍 何 黃月雲 何美珍 何惠珍 何玉停 何東政 何東勝 何東權 何東艦 何茂彰 何火城 何政男 何莉莉 何振焜 （ 何瀧川 之承受訴訟人） 何振德 （何瀧川之承受訴訟人） 何振銘 （何瀧川之承受訴訟人） 何美惠 （何瀧川之承受訴訟人） 何林蟠桃 （何瀧川之承受訴訟人）共同訴訟代理人方文献律師被告行政院代表人 吳敦義 訴訟代理人 秦錚錚
鄭雅芳 上列當事人間因確認徵收法律關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告何瀧川起訴後於民國（下同）99年9月3日死亡，茲據原告何瀧川之繼承人何林蟠桃、何振焜、何振德、何振銘、何美惠依法具狀向本院聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告所有原坐落臺中市○區○○○○段380（現為同區頂橋子頭380、380-6、380-1、382地號）、380-1（現為同區頂橋子頭380-1、380-6、380-8、380-20、380-21地號）、380-3（現為同區頂橋子頭380-3地號）、同區下橋子頭9（現為同區下橋子頭9-3地號）、9-2（現為同區下橋子頭4地號）、9-3（現為同區下橋子頭9-3地號）、11（現為同區下橋子頭4、1-2地號）、12-2（現為同區下橋子頭4地號）、12-4（現為同區下橋子頭4、12-11地號）、19（現為同區下橋子頭4、1-4）地號等10筆土地（下稱系爭土地），前因國防部陸軍總司令部裝甲兵旅臺中戰車修造工廠為辦理國防設備公共事業之需要，經國防部報請被告以44年2月12日台44內字第0879號令核准徵收，並特許先行使用，經臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收，並於50年間以徵收為原因將系爭土地辦理所有權登記為國有，管理機關為陸軍總司令部。原告以系爭土地經公告徵收後，未依行為時土地法第233條規定，於公告期滿後15日內或於標準地價評議委員會評定補償費額後15日內發給應補償之地價及其他補償費為由，主張本件系爭土地徵收法律關係自44年8月24日起不存在，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後
15日內發給之。」行為時土地法第233條定有明文；又按「需用土地人，不依土地法第368條第1項規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」、「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，應由主管地政機關即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其限期酌量實際情形定之，但不得超過土地法第233條所規定15日之期限。」司法院院字第2704號解釋及釋字第110號解釋意旨可參。是以需用土地人不依行為時土地法第233條規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，徵收土地核准案自應從此失其效力，且若土地所有權人因對補償之估定有異議，而經標準地價評議委員會評定者，需用土地人限期繳交補償費轉發土地所有人之限期，亦不得超過行為時土地法第233條所規定之15日；且依解釋意旨亦可見，縱因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，亦應在標準地價評議委員會評定後，或土地所有人同意延期繳交屆滿後之15日內繳交轉發土地所有人。本件原告所有系爭土地，因土地需用人陸軍總司令部為裝甲兵旅臺中戰車修造工廠需用上開系爭土地，乃檢附徵收土地計畫書及圖等資料，由國防部轉內政部報經被告以44年2月12日台44內字第0879號令核准徵收，並特許先行使用，經臺中市政府44年3月11日（原告誤載為21日，下同）（44）府金地字第05405號公告徵收，並於50年間以徵收為原因將上開土地辦理所有權登記為中華民國所有。惟因上開徵收系爭土地時並未依行為時土地法第233條規定於公告期滿後15日內或於標準地價評議委員會評定補償費額後15日內發給應補償之地價及其他補償費之情形，上開核准徵收案自未依限發給應補償之地價及其他補償費時從此失其效力，其所形成之徵收法律關係，自44年8月24日起不存在。
㈡依臺中市政府44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵
收略以「事由：為國防部聯勤總部聯勤戰車修造廠擴建廠地徵用本市○○○○段第382號等乙案，經奉行政院令准予徵收並特許先行使用公告 週知由 。查為國防部聯勤總部聯勤戰車修造廠擴建廠地徵用本市○○○○段第382等6筆及下橋子頭段第362號等46筆土地。經呈奉省府准依民地丁字第689號令轉奉行政院2月12日台44內0879號令准予照案徵收並特許先使用，轉仰遵照，並將辦理報核等因。茲依照土地法第227條及土地施行法第55條之規定，除副本分別通知土地所有權人及土地他項權利人外，茲將上項徵收土地標示等項予以公告徵收並特許先行使用，應補償地價地上物等費另行依法估定，務希各土地權利關係人速將該地地上自行清除並不得在該地增加改良物以利軍事工程，否則由使用機關單位代為清除，事後不得提出任何異議。特此公告週知。」又臺中市政府44年8月8日（44）府金地字第18653號通知將「標準地價評議委會會議紀錄暨評定應補償地價等費一覽表」通知予各業佃略以「事由：茲檢發本市標準地價評議委會會議紀錄暨評定應補償地價等費一覽表各一份，特此通知由。（44）府金字第18084號通知計達。茲檢發本市標準地價評議委員會議紀錄暨評定聯勤戰車基地勤務廠徵收土地應補償等費一覽表。特以通知。」另臺中市政府於45年2月1日通知發放小組於45年2月4日發放補償費，略以「事由：希該民於2月4日上午9時攜帶有關產權證件及身分證私章等來府地政科洽領補償費，特此通知由。案准陸戰軍供應司令部45年元月28日（45）官鏡字第3425號副本『案內戰車基地廠徵地補償費533,480.82元，定於2月4日上午9時在臺中市政府會議室發放各業佃準備有關產權證件及身分證私章等，屆時前往指定地點領款及飭知戰車基地廠準備發款冊據俾利發放外，應請貴廳轉知發放小組前往參加發款，用 蘇民 困而資結案』等由。希該民屆時攜帶有關產權證件及身分證私章等前來本府地政科洽領補償費，事關該民切身權益，希勿自誤為安。」此有上揭三函文、地價評議委員會會議紀錄及名冊可稽。可知，系爭土地補償費及其他補償費於44年8月8日由臺中市政府將「標準地價評議委會會議紀錄暨評定應補償地價等費一覽表」通知予各業佃，惟徵收機關及需用土地人卻遲至45年2月4日始發放補償費，顯見應補償地價及其他補償費之發給已逾163日（法定應發放日期自44年8月9日起算15日內，最末日為44年8月24日，故遲延自44年8月25日至45年2月4日，計163日），依上揭司法院院字第2704號解釋及司法院釋字第110號解釋意旨所示，本件需用土地人並未依限將應補償地價及其他補償費撥付臺中市政府轉發予土地所有人，而迄至45年2月4日始發放，系爭核准徵收案應自44年8月24日失其效力，其所形成之徵收法律關係自44年8月24日起不存在。
㈢綜上，上開資料之真實性應無可議，自適足為本件之判斷證
據，原告係以上開證據證明徵收系爭土地時並未依行為時土地法第233條規定於公告期滿後15日內或於標準地價評議委員會評定補償費額後15日內發給應補償之地價及其他補償費之情形，即無被告所主張「無資料可供證明或判斷」或「無法舉證」之情事。另被告已對下列事項不爭執：①「法官：原告訴代所提3份證據原本核與本院卷第237頁、第238頁背面及第239頁背面相符。對於原告訴代本日庭提證2至證4等3份原本（提示並告以要旨），被告訴代有何意見？被告訴代：無意見。」（見鈞院100年5月3日準備程序筆錄第3、4頁）。②「原告共同訴代：行政訴訟起訴狀之證2徵收公告、證3地價評議通知及證4領款通知未附名冊，今日補陳名冊影本，如本日庭提證1所示，另提出原本（庭提供核）。．．．法官：經核原告除未提出地價名冊第2頁之原本外，其餘均與本日所提行政準備書㈡狀證1之影本相符，對於原告共同訴代本日所提原本（提示並告以要旨），被告訴代有何意見？被告訴代：無。」（見鈞院100年6月21日準備程序筆錄第3、4頁）。
㈣鈞院99年度訴字第314號判決與本件雖為相似案件，惟該判
決認為原告應循提起撤銷訴訟，而未提起撤銷訴訟，卻提起確認徵收法律關係不存在之訴訟，有違確認訴訟之補充性原則云云，惟按「司法院院字第2704號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言。本件並非需用土地人延不繳交補償地價及其它補償費，而係原告於發給補償地價及補償費時拒不受領，被告官署不得已而予依法提存，其情形迥不相侔，自不容援引上開解釋，而主張土地徵收案失效。」、「行政處分本身並非法律關係，其係創設、變更或消滅法律關係之原因。故行政處分完成後，產生法律關係之創設、變更或消滅之結果。是徵收之行政處分已因執行完畢而不存在。所存在者為該行政處分所創設存在兩造間之公法上之徵收法律關係。嗣上訴人等主張被徵收土地應補償之地價，未依行為時土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力。所謂徵收失其效力，係指向後失其效力，而非溯及自始之行政處分無效，因徵收處分已執行完畢而不存在，故所稱失其效力係指公法上之徵收法律關係自有失效原因起失其效力。」最高行政法院57年判字第476號判例、92年度判字第1659號判決意旨參酌，是徵收之行政處分一經執行完畢即不存在，即無從予以撤銷。且原告於該案並非主張得撤銷該行政處分，卻於撤銷期限後始提起確認不存在之訴，而係主張需用土地人及徵收機關未依規定於法定期間內發給徵收補償費，該核准徵收處分就系爭土地已失其效力，故鈞院99年度訴字第314號判決，顯違反上揭判例及最高行政法院判決意旨而不足參採，原告已依法提起上訴。故原告所提之訴訟依法並無行政訴訟法第6條第3項確認訴訟補充性原則規定之適用。另提供臺北高等行政法院91年度訴字第2189號判決、最高行政法院94年度判字第1403號判決與本件事實相同均為徵收土地逾期發放補償費之情，該二判決認原告有受確認判決之法律上利益存在，並判決行政訴訟法第6條第1項提起確認之訴，以逾期發放補償費而違反行為時土地法規定為由，確認徵收法律關係不存在供參。
㈤被告辯稱徵收補償費發放係雙方同意延期，故無逾期發放之
情云云，惟按「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。」、「除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。」民事訴訟法第277條及行政訴訟法第136條分別定有明文。被告雖於準備程序中抗辯原告有同意延期發放之情形，惟遍查相關卷內證據資料，被告並無提出任何證據以證其說，故被告並未就「原告有同意延期發放之情形」盡其舉證責任，所辯顯不可採。又被告辯稱「本件徵收案件距今已逾50年餘，原告似有權利失效之情形」云云，惟按「公法上之權利失效，乃公法上之權利人，於其權利成立或清償期屆至後，長期不行使其權利，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再為行使之謂。而前述徵收失效之結果，乃法律規定所生，並非源於徵收標的物之原所有權人之實行其公法上權利，即不生義務人得推論權利人已放棄行使權利之問題，是於徵收失效之場合，徵收補償機關或需用土地人不得對徵收標的物原所有權人主張其權利失效，而不得再為徵收失效之主張，或主張原所有權人之行使權利違反誠實信用原則。」最高行政法院94年度判字1936號判決可資參酌。是徵收失效之結果，乃法律規定所生，並非源於徵收標的物之原所有權人之實行其公法上權利，不生義務人得推論權利人已放棄行使權利之問題，故本件徵收失效既係因行政機關未依徵收程序通知發給補償費所生法律結果，並非原告實行其公法上權利，自無被告所謂權利失效原則之適用。另被告謂「依臺中市政府44年9月6日44府金地字第20802號通知函所載，已於44年9月份發放徵收補償費，故並無逾期發放之問題」云云，惟按「當事人主張之事實，經他造於準備書狀內或言詞辯論時或在受命法官、受託法官前自認者，無庸舉證。」民事訴訟法第279條第1項及行政訴訟法第136條準用之，及「當事人於審判上所為不利於己之自承（自認），有拘束該當事人之效力，法院自應據為認定事實及裁判之基礎。」、「當事人於訴訟上所為之自認，於辯論主義所行之範圍內有拘束法院之效力，法院自應認當事人自認之事實為真，以之為裁判之基礎。」最高法院18年上字第2836號、26年上字第805號判例參照。
被告於100年6月21日準備程序中自認「惟被告剛好找到一張以前類似民眾陳情爭訟案件，該案提及44年9月6日之通知書，係通知該個案要於44年9月發放補償費，表示44年9月份即有通知發價之動作」等語，並提出臺中市政府44年9月6日44府金地字第20802號通知函影本一份為證，則依上開法律規定，應即以被告所自認之44年9月9日為本件發放補償費之日期，則系爭補償費係於44年8月8日通知，發放期限應為44年8月24日，故縱以被告所自認之日期（44年9月9日）為補償費發放之日，則補償費之發放仍逾行為時土地法之規定無疑等情，並聲明求為判決確認原告與被告間因被告44年2月12日台44內字第0879號令核准徵收處分，由臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收原告所有系爭土地，所形成之徵收法律關係，自44年8月24日起不存在。
四、被告則以：㈠本件需用土地人陸軍總司令部為裝甲兵旅臺中戰車修造工廠
，需用系爭土地，乃檢附徵收土地計畫書及圖等資料，由國防部轉內政部報經被告以44年2月12日台44內字第0879號令核准徵收，並特許先行使用。至徵收土地應發給之補償費，因臺中市政府之徵收公告、領款通知函、地價補償印領清冊等有關文件，歷經50餘年，已逾公文保存年限，查無資料，該府函請該市中山地政事務所提供該府於49、50年囑託登記有關文件，經該所以91年5月22日中山地所一字第0910009010號函復略以，有關登記資料，該所業依行為時土地登記規則第19條規定銷燬至73年，無可提供。臺中市政府復函請陸軍總司令部提供相關文件，經國防部聯勤中部地區營產管理處91年6月27日(91)跑壘字第946號函復，有關42年間辦理裝甲兵旅臺中戰車修造廠土地徵收相關資料，因事隔40餘年，亦已無資料可稽。惟系爭土地於44年間徵收後，50年間辦畢所有權移轉登記為國有，管理機關為陸軍總司令部，有土地登記簿影本可稽。原告於50年後，未經舉證而任指有未發給之補償費情事，難謂可採，本件亦應無徵收失效之情形。
㈡本案前經內政部土地徵收審議委員會第58次會議決議「應無
徵收失效」，其理由「本案雖因歷經40多年有關臺中市政府之徵收公告文、領款通知函、地價補償印領清冊等資料，已逾公文保存年限，對於徵收補償費有無依法發放，無相關資料供查證，然依行政院49年4月2日台49內1818號令頒『軍事機關徵收撥用土地辦理土地登記簡化辦法』第1條第1項規定：『軍事機關徵收土地應於補償費發給後一個月內託由當地縣（市）政府代填公有土地囑託登記申請書送由軍事機關加蓋印章後囑託縣（市）政府辦理登記並於1個月內將登記完畢之土地所有權狀送該軍事機關收存。』本案土地依土地登記簿所載，皆已辦理移轉登記為國有，依上開規定，應可認已依法發放補償費，又依申請人等曾依土地法第219條規定，陳請照徵收價額收回土地，經訴願、再訴願決定及行政訴訟裁定駁回之情形觀之，本案土地之徵收補償費亦可認已依法發放。另依司法院釋字第110號解釋，若在公告期間內，對補償之估定有異議，應由該管市縣地政機關，依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有權人同意延期繳交有案者，其徵收土地案仍然有效，查本案依申請人所提出之臺中市政府42及44年公告徵收文所示，已載明另訂期限協議補償事宜或應補償地價及地上物等費另行依法估定，參照上開解釋意旨，本徵收土地案應仍屬有效。
㈢原告主張未於標準地價評議委員會評定補償費後15日內發給
補償費部分，惟查公告徵收文件、當初協議紀錄及嗣後發價通知，另於公告徵收時即已說明地價部分俟評定後再通知發放，故本件並非大法官解釋所稱於公告期間對地價異議而提交地評會評定之情形，故不適用該規定。本案從相關協議紀錄、公告及嗣後原告領價相關資料，原告亦未依行為時土地法就地價未發放部分提起訴願，證明原告當時有同意延期發放之情形，並無涉及未於公告期滿後15日內發放補償費。綜上，本案應無徵收失效之情事，原告所提之訴，核無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告提起本件確認訴訟是否合法？是否欠缺權利保護要件？本件需用土地人有無依行為時土地法第233條規定於公告期滿後15日內，或於標準地價評議委員會評定補償費額後15日內，發給應補償之地價及其他補償費之情形？原告所主張之證據能否證明本件有逾期發給應補償之地價及其他補償費之事實？
六、經查：㈠按「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，徵收私
有土地，但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限：一、國防設備。」、「需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內實施工作。但因實施國家經濟政策或舉辦第二百零八條第一款、第二款或第四款事業，經行政院特許先行使用者，不在此限。前項特許先行使用之土地，如使用人不依本法之規定補償地價者，所有權人得依法訴願。」、「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。但因實施國家經濟政策，或舉辦第二百零八條第一款、第二款或第四款事業徵收土地，得呈准行政院以土地債券搭發補償之。」、「徵收土地，應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市、縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市、縣地政機關轉發之。」、「市縣地政機關交付補償地價及補償費遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」分別為行為時土地法（即35年4月29日公布施行者）第208條第1款、第231條、第233條、第236條及第237條所明定。又「需用土地人，不依土地法第三百六十八條第一項規定於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」、「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。二、需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。三、徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，應由主管地政機關即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其限期酌量實際情形定之，但不得超過土地法第二百三十三條所規定十五日之期限。」、「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第三百三十三條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於『公告期滿後十五日內』發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之十五日（本院院字第二七○四號、釋字第一一○號解釋參照）。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於十五日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。」復經司法院院字第2704號、釋字第110號及釋字第516號解釋在案。
㈡次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成
立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。．．．確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第1項及第3項定有明文。其中，行政訴訟法第6條第3項之修正理由謂：「．．．認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使『確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟』既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性，爰將原第三項『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，修正為『確認訴訟』，並設但書排除確認行政處分無效之訴訟，以符法理。」此即確認訴訟之補充性原則。析言之，法律關係因行政處分發生者，若當事人對於行政處分之適法性存有爭議，本得提起撤銷訴訟請求救濟而怠於提起，聽任行政處分確定，再以無起訴期間限制之確認訴訟，主張因行政處分而生之法律關係成立或不成立（包括存在或不存在），將使行政處分之效力永遠處於不確定之狀態，不惟訴願及撤銷訴訟成為多餘，且有害法律秩序之安定，故當事人可得提起撤銷訴訟而不提起，卻提起確認之訴者，即非合法。另「現行行政訴訟法係於87年10月28日修正公布，89年7月1日施行，於修正行政訴訟法施行前，僅有撤銷訴訟，對於人民權益之保障欠周，乃增加『確認行政處分無效之訴訟』、『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』、『確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟』及『公法上給付之訴訟』等行政訴訟種類。因此，修正行政訴訟法增加行政訴訟種類之目的，在於彌補人民原來不得提起撤銷訴訟，致無其他救濟途徑之公法上爭議事件，得提起其他訴訟救濟，以保障其權益，並非提供人民對於法定救濟期間經過後，形式上已經確定之行政處分，再有翻案爭訟之機會。如人民於行政訴訟法修正施行前，對於行政處分之違法性有爭議，本得提起撤銷訴訟而不提起，基於『法律不溯及既往』及『避免浪費訴訟資源』之考量，自不允許再行提起『確認訴訟』。．．．且查於89年7月1日修正行政訴訟法施行前，依本院歷來之見解，對於上開規定之徵收處分是否失效或其適法性之爭議，被徵收土地之所有權人均得循訴願程序後，依法向本院提起撤銷訴訟救濟。準此，於89年7月1日修正行政訴訟法施行前，被徵收土地之所有權人對於應補償地價有無依規定發放之爭議，本得經訴願程序後，向本院起訴請求救濟，如其未於法定救濟期間循序提起行政訴訟，請求撤銷該適法性有爭議之核准徵收處分，則該徵收處分形式上已屬確定，自不得於現行修正行政訴訟法施行後，再提起確認行政處分無效之訴訟。」最高行政法院96年度判字第1600號判決可資參照。
㈢本件原告以臺中市政府未依規定於法定期間內發給土地徵收
補償費，主張本件核准徵收案就原告所有系爭土地已失其效力，聲明「請求判決確認原告與被告間因被告44年2月12日台44內字第0879號令核准徵收處分，由臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收原告所有系爭土地，所形成之徵收法律關係，自44年8月24日起不存在。」惟查，本件被告以44年2月12日台44內字第0879號令核准系爭土地之徵收，其內容記載略以：「一、該部四十四年二月七日（44）內溥字第九號呈為准國防部函為聯勤總部戰車修造廠擴建廠址申請徵收臺中市民地並特許先行使用轉請核示一案。二、准予照案徵收並特許先使用。」（本院卷第461頁）並經臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收，其內容記載略以：「查國防部聯勤部聯勤戰車修造廠擴建廠地徵用本市○○○○段第382等6筆及下橋子頭段第362號等46筆土地。經呈奉省府准依民地丁字第689號令轉奉行政院2月12日台44內0879號令准予照案徵收案徵收並特許先使用，轉仰遵照，並將辦理OO報核等因。」足見，本件係依行為時土地法第231條第1項但書辦理之特許先行使用徵收案件。依照同法條第2項規定，前項特許先行使用之土地，如使用人不依本法之規定補償地價者，所有權人得依法訴願。又臺中市政府公告徵收後，於44年8月4日提交臺中市標準地價評議委員會，並於同年月8日以府金地字第18653號函通知及檢送該會議紀錄及評定應補償地價等費一覽表予各業佃，並於45年2月1日以府金地字第02643號函通知發放小組於45年2月4日發放補償費（本院卷第410-419頁），而原告已領取該補償費，亦不爭執。則依上開最後發放補償費之結果而言，原告或其被繼承人等最遲應在45年2月4日前即已知悉本件是否業依行為時土地法之相關規定補償地價。上開司法院院字第2704號有關需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案應解為從此失其效力之解釋，係該院於33年間即已作成，法令之規範及解釋皆甚明確。而土地法第231條於78年12月29日修正，其修正理由載明「參照司法院大法官會議釋字第110號之解釋需用土地人如不依法將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完畢者，徵收土地核准案應失其效力。則原所有權人自得依法提起訴願，無再加規定之必要，故刪除第二項。」是本件徵收土地核准案，不論是否失其效力，原告於獲悉上開公告或接獲領取系爭被徵收土地徵收補償費通知後，若對系爭核准徵收處分適法性存有爭議，本應依行為時土地法第231條第2項規定提起訴願，並循序提起撤銷訴訟，其未提起撤銷訴訟卻提起本件確認徵收法律關係不存在之訴訟，揆諸上述有關「確認訴訟之補充性原則」之規定及說明，原告逕行提起本件確認徵收法律關係不存在之訴，即非合法。原告所舉臺北高等行政法院91年度訴字第2189號及最高行政法院94年度判字第1403號判決，並非判例，尚難援引適用而拘束本院之判斷。
㈣再按「參照司法院釋字第110號解釋，『其徵收土地核准案
固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限』。可知並非一有逾期發給補償費之事實，即生徵收失效之法律上效果。依司法院釋字第110號解釋，雖有未於法定期間發給補償費完竣之事實，如有特定事由存在，得阻卻徵收失效之效果。細繹該解釋所示阻卻徵收失效之事由，實基於其非屬補償機關之遲延，不可歸責於補償機關，且從徵收乃為公共利益之需要著眼，亦不應輕易使之趨於失效之故。是應認為該解釋所示阻卻徵收失效之事由僅係例示，如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，仍應認有阻卻徵收失效之效果。補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，應受補償人不往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果。依行為後制定施行之土地徵收條例第20條第3項第3款規定，補償費未於法定期間發給完竣而有應受補償人拒絕受領或不能受領之情形者，徵收並不失其效力，法理上實相一致，足供佐證。」有最高行政法院93年度判字第718號判決意旨可資參照。析言之，依前揭行為時土地法第233條、司法院院字第2704號及釋字第110號解釋意旨，徵收補償費未於公告期滿後15日內繳交主管地政機關，使應受補償人隨時可受領者，固應嚴格論以徵收處分失其效力，惟若因不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，例如受補償人不往領取（或出於拒絕受領，或出於不能受領，或出於所在地不明等其他情形），或經土地所有人同意延期繳交有案者，基於公共利益之考量，仍應認有阻卻徵收失效之效果。本件需用土地人為辦理聯勤總部戰車修造廠擴建廠址，需用原告所有系爭土地，報經被告44年2月12日台44內字第0879號令准予徵收並特准先行使用，嗣經臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收在案。雖原告主張「本件土地應補償地價及其他補償費於44年8月8日由臺中市政府將『標準地價評議委員會會議紀錄暨評定應補償地價等費一覽表』通知予各業佃，惟徵收機關及需用土地人卻遲至45年2月4日始發放補償費，顯見應補償地價及其他補償費之發給已逾163日（即自44年8月9日起算15日內，最末日為同年月24日，故遲延自44年8月25日至45年2月4日）。是本件依司法院院字第2704號及釋字第110號解釋意旨所示，需用土地人並未依限將應補償地價及其他補償費撥付臺中市政府轉發予土地所有人，顯見應補償地價及其他補償費之發放已逾釋字第110號解釋所揭示應於標準地價評議委員會評定補償費額後15日內發給補償費之規定，依司法院院字第2704號及釋字第110號解釋意旨，理應認系爭核准徵收案自44年8月24日失其效力，其所形成之徵收法律關係自44年8月24日起不存在。」云云。然查：
1.本件臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收時已載明：「茲將上項徵收土地標示等項予以公告徵收並特許先行使用，應補償地價地上物等費另行依法估定」等語（本院卷第237頁）。顯見需用土地人與土地所有權人於公告徵收時，對補償費尚需與土地所有權人協議，或應補償地價地上物等費另行依法估定。依前揭司法院釋字第110號解釋，若在公告期間內，對補償之估定有異議，應由該管市縣地政機關依法提交標準評議委員會評定，或經土地所有權人同意延期繳交有案者，其徵收土地案仍然有效，並不因需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，即應認定徵收土地核准案應從此失其效力。至於原告所提出之臺中市政府44年8月8日（44）府金地字第18653號通知，並未檢附該會議紀錄暨評定應補償地價等費一覽表等文件之原本以資證明（原告僅提出影本）其真偽，而該評定並非徵收公告期間土地所有權人對地價異議所為之評定，且該評定後是否另有協議延期發放，因已無相關資料可資證明，尚難以臺中市政府未於評定後15日內發放補償費，而認有徵收失效之情形。
2.按行政訴訟法第136條規定：「除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。」其立法理由謂：「行政訴訟之種類增多，其舉證責任自應視其訴訟種類是否與公益有關而異。按舉證責任，可分主觀舉證責任與客觀舉證責任。前者指當事人一方，為免於敗訴，就有爭執之事實，有向法院提出證據之行為責任；後者指法院於審理最後階段，要件事實存否仍屬不明時，法院假定其事實存在或不存在，所生對當事人不利益之結果責任。本法於撤銷訴訟或其他維護公益之訴訟，明定法院應依職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任。然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，故仍有客觀之舉證責任。至其餘訴訟，當事人仍有提出證據之主觀舉證責任，爰規定除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。」從立法理由觀察，其判定行政訴訟是否有舉證責任的問題，端以該訴訟類型是否涉及公益為斷，像撤銷訴訟或其他維護公益的訴訟，因有公益色彩，法律乃明文規定法院負有調查證據的職責，故當事人並無主觀的舉證責任（按其定義係指證據提出責任），應由法院依職權調查可以證明訟爭事實的證據。反之，若不具有公益性質之確認及給付訴訟，則仍有證據提出責任。惟不管是否為有關公益性質的訴訟，亦無論是否採行職權調查主義，其證據的調查不免時有所盡，要件事實真偽不明的情形仍有可能發生，故需有客觀的舉證責任，為此乃規定本法仍準用民事訴訟法第277條。而民事訴訟法第277條前段規定：「當事人主張有利於自己之事實者，就其事實有舉證之責任。」本件原告所提起者為「確認徵收法律關係不存在」之訴訟類型，姑且不論其所涉及者是否與公益有關，若證據的調查已屬窮盡，要件事實仍處於真偽不明之狀態時，原告仍應負客觀的舉證責任。本件依原告之聲請函詢國防部總政治作戰局系爭土地相關徵收資料，經國防部總政治作戰局於100年1月28日以國政眷服字第1000001649號函轉國防軍備局工程營產中心中部地區工程營產處及臺中市政府（本院卷第278、279頁），嗣經臺中市政府於100年3月31日府授地用字第1000056474號函復本院略以「㈡本案本府前以100年2月14日府授地用字第1000021763號函復國防部總政治作戰局略以：『本案因年代久遠有關徵收公告、領款通知函、地價補償印領清冊等資料，已逾公文保存年限銷毀查無資料。並於91年函請本市中山地政事務所提供該府於49年囑託所有權移轉登記之有關文件，經該所91年5月22日中山地所一字第0910009010號函復，有關函請49年11月1日收件9289號等全部資料，業依照土地登記規則第19條規定已銷燬至73年，已無案可提供有關證明文件。』檢送上開徵收案調閱情形等資料乙份以供參辦。」（本院卷第287-297頁）及國防部軍備局工程營產中心中部地區工程營產處100年4月14日備工中管字第1000002041號函復本院略以「案係前裝甲兵旅臺中戰車修造工廠因廠區興建工程需要，於民國42年奉准徵收，有關貴院100年1月13日函調當年徵收之文卷檔案資料及過程，本處已於100年2月23日備工中管字第1000000870號函提送國防部總政治作戰局處理在案，合先敘明。本案徵收迄今逾50餘載，保存資料多已散失，且本處前身陸軍第二營管所屬徵收土地基層執行單位，故文卷資料不全，無核准徵收經過及預算檢討撥付過程，本處僅就查得之文卷提送貴院參考。」（本院卷第299-322頁）是依上開機關之函文顯示，本件徵收案之相關資料因年代久遠，已逾保存年限而銷毀或散失，查無其他事證足資證明本件確有發放補償費逾期、逾期原因係可歸責需用土地人之事由所致，及原告曾於發放該補償費當時對發放不合法表示爭執等情事，依上開說明，則此無法證明導致事實真偽不明之不利益自應歸諸原告，應認本件需用土地人於發放系爭補償費時，並無逾期發放補償費之情事。從而，原告提起本件確認徵收法律關係不存在訴訟，主張依首揭司法院之解釋，系爭徵收土地核准案業已失其效力，請求確認原告與被告間因被告44年2月12日台44內字第0879號令核准徵收處分，由臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收原告或其被繼承人所有系爭土地，所形成之徵收法律關係自44年8月24日起不存在，即屬無據。
㈤綜上所述，本件原告提起確認徵收法律關係不存在訴訟，違
反行政訴訟法第6條第3項規定，並非合法；且系爭土地經被告以44年2月12日台44內字第0879號令核准徵收，並特許先行使用，經臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收，並無法證明逾期發放補償費之情事。原告起訴請求確認與被告間因被告44年2月12日台44內字第0879號令核准徵收處分，由臺中市政府以44年3月11日（44）府金地字第05405號公告徵收原告所有系爭土地，所形成之徵收法律關係自44年8月24日起不存在，即屬無理由，應予駁回。兩造其餘之主及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論列，附予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中華民國100年8月4日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王茂修
法官劉錫賢法官林秋華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國100年8月10日
書記官李孟純