裁判字號：最高行政法院95年判字第2123號判決
裁判日期：民國95年12月21日
裁判案由：低收入戶
最高行政法院判決
95年度判字第02123號上訴人乙○○訴訟代理人 吳展旭 律師被上訴人臺北縣政府代表人甲○○上列當事人間因低收入戶事件，上訴人對於中華民國94年6月16日臺北高等行政法院93年度訴字第939號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人於92年7月9日及9月29日以書面向臺北縣蘆洲市公所（下稱蘆洲市公所）申請列入低收入戶照顧，經蘆洲市公所初審不符合低收入戶，乃函轉被上訴人審核，上訴人家庭總收入應計算人口數為上訴人夫妻及子女共計五人，上訴人90年度總收入為新臺幣（下同）366,283元，平均每月收入為30,523元，另上訴人配偶以無固定工作薪資以最低工作薪資每月收入為15,840元計算，合計上訴人家庭總收入平均每月為46,363元，已超過全家最低生活費標準42,130元，被上訴人乃以92年10月13日北府社助字第0920620766號函復臺北縣蘆洲市公所：「…經查其全家每月總收入平均總收入平均分配全家人口每人每月超過最低生活費用規定，不符合低收入資格…。」上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴略謂：主管機關既視低收入戶成員之大陸配偶為非本國人，其不適用社會救助法之相關給付規定，則於列計家庭總收入應計算人口範圍時自當排除不計，以符一般法律之公平原則，反之，即應適用社會救助法之相關給付規定，將其納入照顧。又社會救助法第5條第3款規定，家庭總收入應計算人口尚應包括綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人，如非計大陸配偶為應列家庭總收入應計算人口範圍不可，則按所得稅法第17條第1款規定，應可將納稅義務人夫妻之父母列入扶養親屬寬減額。惟有關文書認證需經一定法律程序，待法院認有其必要時上訴人將補正。㈢再大陸配偶在台未依法取得工作權前無法取得收入且大陸配偶在大陸期間依普遍常識判斷可知無法取得收入每月平均工資15,840元，況上訴人大陸配偶於91年5月起即離台返鄉，至上訴人申請低收入戶時皆無共同生活事實，被上訴人未按規定實際訪問調查，復未要求提供大陸配偶之旅行證影本查證，逕以每月基本工資列計其無固定收入15,840元，顯有未當，並與臺北高等行政法院91年度訴字第4145號判決所揭應以最接近之事實作為認定低收入戶資格之依據，始能落實照顧低收入戶之意旨。又上訴人育有3名直系血親皆為12歲以下，尤以幼子未滿2歲，亟需母親全日照顧，應可適用社會救助法施行細則第9條第5款所定獨自扶養12歲以下之血親卑親屬者，得推定無工作能力，不計入家庭總收入云云。為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人應作成依社會救助法之規定自92年8月份起按月核付上訴人生活扶助費之處分。
被上訴人則以：有關外籍新娘或大陸配偶列入家庭總收入計算人口乙節，係依據內政部89年11月7日台內社字第8930370號函釋，應依上該規定將非本國籍配偶之收入納入家庭總收入應計算範圍之列。又外籍配偶以無固定工作併入家庭總收入乙節，係依內政部91年9月24日台內社字第09100617421號函之91年度社會救助業務主管會報紀錄，92年度最低生活費標準每人每月8,426元，依行政慣例低收入戶之審查係依據財政部財稅中心提供最近一年之所得及財產資料茲以佐證。本件上訴人工作收入係依據財政部財稅中心提供之財產資料為憑辦，並經被上訴人依社會救助法第4、5條及同法施行細則第5條規定及內政部91年9月24日台內社字第09100617421號函之91年度社會救助主管會報紀錄決議辦理，於法並無不合。㈢社會救助法施行細則第9條第5款固有規定，獨自扶養12歲以下之血親卑親屬者，得推定無工作能力，不計入家庭總收入，惟本件係上訴人夫妻共同扶養子女，是無法認定其獨自扶養等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「本法所稱低收入戶，係指家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費標準以下者。前項所稱最低生活費標準，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消費支出60％定之；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」「前條所稱家庭總收入應計算人口範圍如下：一、直系血親。但子女已入贅或出嫁且無扶養能力可資證明者，得不計算。二、同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。三、綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人。」分別為社會救助法第4條、第5條所明定；次按「本法第4條第1項所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入：依據其戶籍所在地直轄市政府或行政院勞工委員會訂定之各項職業收入計算標準核定之。二、資產之收益：包括動產及不動產之收益。三、其他收入：前2款以外非屬社會救助給付之收入。前項第3款非屬社會救助給付之收入，由直轄市、縣（市）主管機關認定之。」「本細則第2條第1項第1款所稱之工作收入計算基準如下：（一）以申請者全家實際工作收入為依據，全家人口之財稅資料為參考，如財稅資料與實際工作收入不符時，申請人應提供薪資證明憑核。……」亦為社會救助法施行細則第2條、第3條第1項第1款所明定。又社會救助法施行細則第9條規定：「本法第15條第1項所稱低收入戶中具有工作能力者，指16歲以上，未滿65歲，無下列情事之一者：一、大學校院博士班、空中大學及空中專科進修補習學校以外之在學學生。二、身心障礙致不能工作者。三、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養者。四、照顧罹患嚴重傷、病需要3個月以上治療或療養之共同生活或受扶養親屬，致不能工作者。五、獨自扶養12歲以下之血親卑親屬者。六、婦女懷胎6個月以上至分娩後兩個月內者。七、其他經直轄市、縣（市）主管機關認定者。前項年齡之計算，以調查當時之實足年齡為準。第一款應檢具在學證明書；第3款與第4款之受嚴重傷、病者及第6款之懷胎或生產婦女應檢具公立醫療機構或經中央衛生主管機關評鑑合格之醫院診斷書。」㈡卷查，本件上訴人家庭總收入應計算人口數為上訴人夫妻及子女共計五人，依上訴人90年度（申請時最近一年）總收入為366,283元，平均每月收入為30,523元各情，有戶籍謄本及90年度綜合所得稅各類所得資料清單、歸戶財產查詢清單等附卷可稽；被上訴人另依社會救助法第5條規定及內政部89年11月7日台內社字第8930370號函釋有關外籍新娘或大陸配偶應列入家庭總收入計算人口之函釋意旨，就上訴人配偶以無固定工作薪資之最低工作薪資每月收入15,840元計算，合計上訴人家庭總收入每月平均為46,363元，已超過全家最低生活費標準42,130元，乃以上訴人全家每月平均總收入平均分配全家人口每人每月超過最低生活費用標準，不符合低收入資格，依首揭規定，否准上訴人申請，洵屬有據。上訴人雖以前情據為爭執；惟查：⒈內政部89年11月7日台內社字第8930370號函釋略以：「依據社會救助法第5條第2款規定，家庭總收入應計算人口包括同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。次依民法第1116條之1規定，夫妻互負扶養之義務。故辦理低收入戶調查時，應依上該規定將非本國籍配偶之收入納入家庭總收入應計算範圍之列…」。該函釋與法律規定意旨並無違背，自得適用。是被上訴人據以將上訴人配偶納入家庭總收入應計算人口範圍，且因上訴人大陸配偶無薪資所得，惟以其係具工作能力者（工作能力有無與是否取得在台工作權有間），又無上揭社會救助法施行細則第9條規定之情事，仍依被上訴人訂頒之社會救助調查規定第7點規定以無固定工作薪資者按行政院核定之每人每月基本工資15,840元核計其薪資，並無不合，上訴人主張其每月家庭總收入，不應列計其大陸配偶每月15,840元，並非可採。94年1月19日修正之社會救助法第5條，就計算家庭總收入人口，已將不得在臺灣地區工作之大陸配偶予以明文排除，惟此乃立法政策考量，基於法律不溯既往原則，要難追溯上訴人申請時適用。況上訴人嗣於93年6月18日將戶籍遷至臺北市，並已於94年2月間（上揭社會救助法第5條修正通過後）獲臺北市政府准列低收入戶照顧，此為上訴人所自承，並有上訴人全戶戶籍查詢資料附卷可稽。是上訴人據以申請被上訴人按月核付上訴人低收入戶生活扶助費，自非有據。⒊又獨自扶養12歲以下之血親卑親屬者，得推定無工作能力，不計入家庭總收入，固為社會救助法施行細則第9條第5款所規定；惟本件上訴人夫妻係屬共同扶養子女，與上揭規定所定以「獨自」扶養之要件不合，被上訴人以無法認定上訴人係「獨自」扶養子女，與社會救助法施行細則第9條第5款規定未合，亦無違誤。⒋至上訴人主張其大陸配偶之父母應列入家庭總收入計算人口乙節；依社會救助法第5條第3款規定，家庭總收入應計算人口固包括綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人，惟上訴人並未舉證其大陸配偶之父母，係受其扶養，參照所得稅法第17條規定，被上訴人未將之列入家庭總收入計算人口，核無不合。綜上所述，原處分及訴願決定均無違誤，上訴人起訴論旨及請求，均非可採等由，駁回上訴人原審之訴。
四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠原審援引被上訴人訂頒之社會救助調查規定第7點規定，認被上訴人按行政院核定之每人每月基本工資15,840元核計上訴人大陸配偶之薪資，並無不合，惟該調查規定與社會救助法施行細則第2條第1項第1款均係增加社會救助法母法所無之限制，應屬無效，原審未經審究竟予援引，即有違法。蓋生活扶助之申請，依社會救助法第10條之規定，僅須符合同法第4條所定低收入戶資格即可，且應以該戶之實際收入為據。如該戶中有具工作能力而無工作者，依同法第15條規定，應輔導其自立，不願接受輔導或不願工作者，始不予輔助（應係指扶助）。然社會救助法施行細則第2條第1項第1款關於工作收入之認定，卻規定「依據其戶籍所在地直轄市政府或行政院勞工委員會訂定之各項職業收入計算標準核定之」，及被上訴人頒訂上揭社會救助調查規定第7點規定，均不以申請人該戶之實際收入為計算標準，顯與社會救助法之立法意旨不符，且係增加該法所無之限制。原審援引之內政部89年11月7日台內社字第8930370號函釋僅謂「…應依上該規定將非本國籍配偶之收入納入家庭總收入應計算範圍之列…」，是如非本國籍配偶並無收入，當無從納入計算家庭總收入。詎原審援引上開函釋之餘，竟未審酌上訴人大陸配偶當時在臺並無工作權且無工作之事實，逕自核定該配偶收入而納入計算家庭總收入，已違經驗論理法則，且與上揭社會救助法第15條規定不符；且原審既已認定上訴人大陸配偶無薪資所得，又認工作能力有無與是否取得在臺工作權有間，而認上訴人配偶有工作能力並逕核定每月薪資15,840元，其理由實有矛盾，且有不適用兩岸人民關係條例第17條之1第1項所定大陸配偶在台灣地區依親居留者始得申請許可在台灣地區工作之規定之違法。㈢原審又以上訴人未能舉證證明大陸配偶之父母係受上訴人扶養，而認被上訴人未將渠等列入家庭總收入人口，並無不合；惟依社會救助法第10條第2項及行政訴訟法第125條之規定，被上訴人或原審均有曉喻申請人或上訴人提出相關資料之義務。本件上訴人於申報92年度所得稅時，有將大陸配偶之父母列為扶養親屬，國稅局亦無異議，詎被上訴人未依上揭法條實際派員調查上訴人家庭狀況在先，原審亦對上訴人於原審起訴狀第2頁表示之「惟有關文書認證需經一定法律程序，待法院認有其必要時上訴人將補正」之主張，未予闡明或調查在後，影響本件上訴人是否符合低收入戶生活補助資格至鉅，而有違法。㈣原審復以上訴人嗣於94年2月間（上揭社會救助法第5條修正通過後）獲臺北市政府准列低收入戶照顧，而認上訴人請求判命被上訴人應作成依社會救助法之規定自92年7月（應為8月）起按月核付上訴人生活扶助費之處分，於法無據。惟查，上訴人本應自92年7月（應為8月）起即受生活扶助，卻因被上訴人援引無法律授權所任意增加母法所無之限制，否准所請，其違法情節業如上述，不應以事後已獲得補助，而認上訴人系爭請求於法無據。就此，原審有違背論理法則之違法等語。請求將原判決廢棄發回。
五、本院查：㈠現行94年1月19日修正公布之社會救助法第5條規定：「前條第1項所稱家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、直系血親。三、同一戶籍或共同生活之兄弟姊妹。四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。前項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：一、不得在台灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。．．．」。固已明文將不得在台灣地區工作之大陸配偶排除列入應計算低收入戶家庭人口之範圍。惟89年6月14日修正公布施行之社會救助法第4條、第5條分別規定：「本法所稱低收入戶，係指家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費標準以下者。前項所稱最低生活費標準，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近1年平均每人消費支出百分之
60定之；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」、「前條所稱家庭總收入應計算人口範圍如下：一、直系血親。但子女已入贅或出嫁且無扶養能力可資證明者，得不計算。二、同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。三、綜合所得稅列入親屬寬減額之納稅義務人。」時社會救助法第5條規定計算家庭總收入應計算人口範圍當然包括與上訴人互負扶養義務之上訴人大陸配偶在內，並無疑義。㈡法律所規定之構成要件事實，常使用不確定法律概念，因此在涵攝事實關係時，可能發生多種不同意義，但其中只有一種符合立法本意，係屬正確，因為只有一種正確，故法院對於不確定概念，原則上可加審查；行政機關將抽象之不確定法律概念經由解釋，而具體化的適用於特定事實關係，例如本件「有關低收入戶家庭總收入之計算」，應認為行政機關有相當之判斷餘地，並受法院之尊重，除因瑕疵裁量之情形，已影響裁量處分之合法性外，行政法院原則上不予審查，蓋法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所作之處置，在法律上之評價均屬相同，僅發生適當與否之問題，而不構成違法，行政法院係以執行法的監督為職責，原不宜行使審查權限。上訴人之大陸配偶於上訴人申請列為低收入戶時，尚不得在台灣地區工作之事實，為兩造所不爭執。對於家庭中有工作能力而無工作權之大陸配偶應如何計算人口範圍及工作收入，於上訴人申請列入低收入戶照顧時，社會救助法並無詳實規定，而同法第45條授權內政部訂定之社會救助法施行細則第2條第1項第1款規定：「工作收入：依據其戶籍所在地直轄市政府或行政院勞委會訂定之各項職業收入計算標準核定之。」。依此，上開法條業已授權主管機關依規定計算工作收入，尚難謂有欠具體明確而增加法律所無之限制而違反法律保留原則。又因政府之資源有限，對於社會上弱勢人口之照顧及救助，不可能全如人意，自應就有限之資源為適當之分配，其所訂定分配之方法及先後順序如未違背社會救助法照顧低收入戶，並協助其自立之立法目的，即不得謂係違反法律保留原則。㈢被上訴人計算上訴人之家庭總收入，是依上開上訴人申請時(即94年10月27日內政部令修正發布前）之社會救助法施行細則第2條、第3條第1項第1款規定辦理。而依該施行細則第9條規定，上訴人之配偶並未被排除於有工作能力者之外，因被上訴人認有工作能力與有工作權尚屬有別，且因當時社會救助法第5條第2項第1款尚未修正，遂依內政部89年11月7日台內社字第8930370號函釋將上訴人之大陸配偶之收入納家庭總收入之範圍，並援引被上訴人訂頒之社會救助調查規定第7點規定，以有工作能力之人每人每月基本工資15,840元核計上訴人大陸配偶之薪資，雖不盡妥適，然並非全然無據。㈣本件上訴人於92年7月9日及9月29日向蘆洲市公所申請列入低收入戶照顧，經蘆洲市公所初審不符合低收入戶，乃函轉被上訴人審核，時上訴人家庭總收入計算人口數為上訴人、上訴人大陸配偶及子女共計5人，上訴人90年度總收入為366,283元，平均每月收入為30,523元，被上訴人另以上訴人之大陸配偶因無固定工作薪資以最低工作薪資每月收入為15,840元計算，合計上訴人家庭總收入平均每月為46,363元，致超過全家最低生活費標準42,130元，而認定上訴人不符合低收入戶資格，乃原審本於職權調查認定之事實。原判決於理由欄就被上訴人將上訴人配偶納入家庭總收入應計算人口範圍，因上訴人大陸配偶無薪資所得，惟以其係具工作能力者，又無上揭社會救助法施行細則第9條規定之情事，應依被上訴人機關訂頒之社會救助調查規定第7點規定以無固定工作薪資者按行政院核定之每人每月基本工資15,840元核計其薪資；另因94年1月19日修正之社會救助法第5條，就計算家庭總收入人口，已將不得在臺灣地區工作之大陸配偶予以明文排除，惟此乃立法政策考量，基於法律不溯既往原則，要難追溯上訴人申請時適用等本件之爭點，詳細闡述其得心證之理由。並說明獨自扶養12歲以下之血親卑親屬者，雖得推定為無工作能力，不計入家庭總收入，因本件上訴人夫妻係屬共同扶養子女，與上揭規定所定以「獨自」扶養之要件不合，被上訴人以無法認定上訴人係「獨自」扶養子女，與社會救助法施行細則第9條第5款規定未合，至上訴人主張其大陸配偶之父母應列入家庭總收入計算人口乙節；依社會救助法第5條第3款規定，家庭總收入應計算人口固包括綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人，惟上訴人並未舉證其大陸配偶之父母，係受其扶養，參照所得稅法第17條規定，被上訴人未將之列入家庭總收入計算人口，核無不合，進而維持原處分及訴願決定並駁回上訴人在原審之訴。經核尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之情形。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年12月21日
第三庭審判長法官趙永康
法官林茂權法官鄭忠仁法官黃淑玲法官黃本仁以上正本證明與原本無異中華民國95年12月22日
書記官王福瀛