裁判字號：最高行政法院108年判字第214號判決
裁判日期：民國108年04月25日
裁判案由：天然氣事業法
最高行政法院判決
108年度判字第214號上訴人台灣中油股份有限公司代表人 歐嘉瑞 訴訟代理人 吳文琳 律師
林桑羽 律師被上訴人高雄市政府經濟發展局代表人 伏和 中訴訟代理人 林志憲
侯仁翔 （兼送達代收人）上列當事人間天然氣事業法事件，上訴人對於中華民國106年11月28日高雄高等行政法院106年度訴字第41號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人之代表人由 戴謙 變更為歐嘉瑞；被上訴人之代表人由 曾文生 變更為 王宏榮 、 李怡德 、 高鎮遠 ，再變更為 伏和中 ，茲各據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，均應予准許。
二、高雄市政府環境保護局（下稱高市環保局）於民國103年8月11日晚間接獲民眾通報，高雄市○○區○○路○○○號至343號建物前（下稱中正路南下車道）周邊出現瓦斯異味，經高市環保局於現場測得高濃度之甲烷反應，疑似發生添加嗅劑之天然氣洩漏情事（下稱系爭洩漏事件），通知上訴人及訴外人欣雄天然氣股份有限公司（下稱欣雄公司）等天然氣事業派員至現場共同辦理會勘。欣雄公司表示中正路南下車道有埋設其所屬瓦斯輸氣管線，上訴人則表示中正路南下車道有埋設輸送原油等12條管線，並無天然氣輸氣管線。嗣查得欣雄公司埋設於中正路南下車道橫向延伸供應對向中正路ＯＯ號（中正路北上車道旁）ＯＯ洗衣店之瓦斯輸氣管線洩漏，欣雄公司立即關閉氣源查漏，進場施工切管，於翌日凌晨廢除該橫向輸氣管線，後續欣雄公司就其中正路南下車道瓦斯輸氣管線進行排氣試壓等相關測漏檢查，已無洩漏情形。惟高市環保局持續派員在中正路南下車道進行檢測，仍測得高濃度之甲烷反應，於103年8月14日9時再邀集上訴人、欣雄公司及被上訴人等至中正路341號、343號前辦理「高雄市○○區○○路欣雄天然氣公司地下天然氣輸送管線洩漏」會勘（下稱103年8月14日會勘）。103年8月15日上午，高市環保局再次通知上訴人等天然氣事業至現場查漏，上訴人到場人員始表示中正路北上車道埋設有該公司之16吋天然氣輸氣管線，經現場測得該16吋輸氣管線周遭土壤亦含有超標甲烷含量，乃命上訴人排空該管線內天然氣進行試壓測漏等相關檢查，該16吋天然氣輸氣管線經於103年8月18日起進行試壓檢查結果，並無洩漏情形。被上訴人認上訴人就其天然氣輸氣管線於有引起災害之虞時，未依法立即採取必要之處置或改善措施，違反天然氣事業法第16條第1項規定，而依同法第60條第3款規定，以103年9月2日高市經發公字第10334195000號函（下稱前處分）裁處法定罰鍰最高額新臺幣（下同）150萬元罰鍰。上訴人提起訴願，遭決定（下稱前訴願決定）駁回，循序提起行政訴訟，經原審以104年度訴字第150號判決（下稱原審前案判決）撤銷前訴願決定及前處分確定。被上訴人參酌原審前案判決意旨，重行審認上訴人自103年8月11日晚間至同年月14日期間未依同法第17條第1項規定通報各級主管機關所屬管線之正確資訊，依同法第61條第2款規定以105年8月17日高市經發公字第10533640300號函（下稱原處分）裁處60萬元罰鍰。上訴人提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，聲明請求判決原處分及訴願決定均撤銷，經原審判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，聲明請求廢棄原判決；訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠天然氣事業法第17條第1項規定，天然氣事業通報義務發生之要件為「天然氣事業發生各類災害、緊急事故或有前條所定情形時」。而所謂「前條所定情形」即包含同法第16條第1項所定「輸儲設備有引起災害之虞時」及同法第16條第2項所定「輸儲設備附近發生火災或其他非常災害時」等兩種情形。再依天然氣事業災害及緊急事故通報辦法（下稱通報辦法）第2條規定，足見本法所稱之「災害」包含兩種情形：第一種是因風災、水災、震災、土石流、海嘯或其他天然災害，導致輸儲設備遭受損害；第二種是輸儲設備發生火災、爆炸、洩漏或其他工安災害。是在天然氣事業法第16條第2項所定之情形，只要天然氣事業自己之輸儲設備「附近」發生上開二類列舉之天然災害、工安災害或與列舉之天然災害、工安災害性質相似之其他天然災害、工安災害，即該當於天然氣事業法第17條第1項所定之通報義務發生之要件；而輸儲設備發生「洩漏」即屬通報辦法所列舉之工安災害。系爭洩漏事件係因欣雄公司埋設於中正路南下車道橫向延伸供應位在對向中正路ＯＯＯ號（中正路北上車道旁）ＯＯ洗衣店之瓦斯輸氣管線洩漏，而上訴人在中正路北上車道埋設有16吋天然氣輸氣管線，並參以中正路北上車道與南下車道僅以狹窄之中央分隔島為界區隔雙向車流，車道彼此緊鄰，足見中正路南下車道與中正路北上車道在客觀上具有地理位置之緊密關係，從而，自堪認上訴人位在中正路北上車道所埋設之輸儲設備（16吋天然氣輸氣管線）「附近」確已發生天然氣「洩漏」之災害。上訴人在系爭洩漏事件中即負有天然氣事業法第17條第1項所定之通報義務。㈡上訴人於103年8月11日晚間即得知系爭洩漏事件，且其亦指派代表人員出席103年8月12日、同年月13日及同年月14日等多次高雄市石化氣爆災害應變中心工作會議（下稱高市氣爆應變會議），足見上訴人經由參與上開應變會議應明確知悉自103年8月11日發生系爭洩漏事件後，迄103年8月14日止，連續多日中正路南下車道仍均測得高濃度之甲烷反應，惟103年8月14日會勘時，上訴人與會人員仍僅表示於中正路南下車道有埋設12條非輸送天然氣之地下管線。直至103年8月15日會勘時，上訴人出席人員始表示在中正路北上車道埋設有16吋天然氣輸氣管線，是上訴人在系爭洩漏事件中自103年8月11日起至14日間長達3日怠於通報在中正路北上車道埋設有16吋天然氣輸氣管線，已構成同法第61條第2款所定之通報義務違反。㈢依天然氣事業法第17條第1項規定，在發生同法第16條第2項所定情形時所課予天然氣事業之通報義務內容係指：天然氣事業自己之「輸儲設備」附近發生上開二類列舉之天然災害、工安災害或與列舉之天然災害、工安災害性質相似之其他天然災害、工安災害。對照同法第3條規定，「輸儲設備」係指天然氣事業為供應「天然氣」所設置輸配及儲存設備，包含輸氣管線，而非指與天然氣事業法無關之其他管線設備。具體而言，當天然氣事業獲悉特定處所發生天然災害或工安災害即應以該特定處所為中心清查該處有無該公司之天然氣輸儲設備，再由近而遠依序清查有無其他該公司之天然氣輸儲設備可能遭受影響。系爭洩漏事件之發生處所，中正路北上車道與南下車道彼此緊鄰，客觀上具有地理位置上之緊密關係，並衡酌天然氣乃源自於地下之氣態碳氫化合物之混合物，其主要成分為甲烷占80％以上之氣體，一旦擴散將造成極高之氣爆危險，當此種氣體發生洩漏情形，蔓延範圍勢必逐漸擴散於緊鄰之處所，若不能迅速掌握管線分佈情形，便難為即時之緊急應變措施，避免氣爆發生。上訴人在獲悉中正路南下車道發生系爭洩漏事件後，未針對該地點附近有無該公司之「天然氣」輸儲設備加以清查並為通報，而僅通報與天然氣輸儲設備無關之其他管線，自難認其已履行天然氣事業法第17條第1項所定之通報義務。㈣系爭洩漏事件之前未久，於103年7月31日在高雄市苓雅區、前鎮區甫發生重大氣爆事件，造成嚴重傷亡，上訴人作為具備專業知識之天然氣事業，對於天然氣管線洩漏事件將可能因天然氣沿周遭地下管線逐漸蔓延，實難諉為不知；考量前述天然氣洩漏將逐漸向緊鄰地區擴散而無南下或北上車道區別之特性，上訴人更難以系爭洩漏事件所有人僅著眼於中正路南下車道而不及於中正路北上車道云云卸責。且各次高市氣爆應變會議中，會議主席亦屢次針對系爭洩漏事件之後續查修及控制做出具體裁示，上訴人截至103年8月14日為止均派員出席，卻始終未通報其緊鄰中正路南下車道旁位在中正路北上車道亦埋設有16吋天然氣輸氣管線乙事，以利相關單位即時判斷與查修。是其縱非故意隱匿相關事項，仍有應注意而不注意之過失歸責事由。被上訴人以上訴人違反天然氣事業法第17條第1項規定而依同法第61條第2款規定加以裁罰，自屬有據。㈤原處分已載明被上訴人係依天然氣事業法第61條第2款規定裁處罰鍰，而裁處罰鍰額度之裁量，亦依行政罰法第18條第1項，於裁量時衡酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度雖重，但考量行政罰法第18條第1項規定之所生影響尚非重大，爰在法定罰鍰金額之範圍內，處以60萬元罰鍰，其罰鍰額度之裁量自無違法等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再予補充論述如下：
(一)天然氣事業法第1條規定：「為促進天然氣事業之健全發展，維護使用者權益及確保公共利益，特制定本法。」同法第3條規定：「本法用詞，定義如下：天然氣：指源自於地下之氣態碳氫化合物之混合物，其主要成分為甲烷占80％以上之氣體。天然氣事業：指天然氣生產、進口事業及公用天然氣事業。……公用天然氣事業：指以導管供應天然氣予家庭、商業及服務業等用戶之事業。……輸儲設備：指天然氣事業為供應天然氣所設置下列輸配及儲存設備：……㈡輸配氣設備：指自來源地起所敷設之輸氣管線、加壓站、整壓站及其他有關之設備。……。」第16條規定：「（第1項）輸儲設備有引起災害之虞時，天然氣事業應即採取必要之處置或改善措施。（第2項）輸儲設備附近發生火災或其他非常災害時，天然氣事業應立即指派技術人員攜帶顯明標誌施行防護；必要時，並得停止一部或全部供氣，或拆除有危險之虞之輸儲設備。」第17條規定：「（第1項）天然氣事業發生各類災害、緊急事故或有前條所定情形時，應同時通報各級主管機關。（第2項）前項應通報事項、時限、方式、程序及其相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第61條第2款規定：「天然氣事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，……：……違反第17條第1項規定，未通報主管機關，或未依第17條第2項所定辦法中之通報時限、方式、程序通報。」又通報辦法第1條規定：「本辦法依天然氣事業法第17條第2項規定訂定之。」第2條規定：「天然氣事業發生下列災害或緊急事故時，應行通報：因風災、水災、震災、土石流、海嘯或其他天然災害，導致輸儲設備遭受損害。輸儲設備發生火災、爆炸、洩漏或其他工安災害。因天然氣事業發生作業事故，致影響供氣。」是天然氣事業發生天然氣事業法及通報辦法所定各類災害、緊急事故或有天然氣事業法第16條所定情形時，未通報主管機關者，即應依同法第61條第2款處罰。
(二)查依天然氣事業法第17條第1項規定以觀，天然氣事業通報義務發生之要件為「天然氣事業發生各類災害、緊急事故或有前條所定情形時」。而所謂「前條所定情形」即包含同法第16條第1項所定「輸儲設備有引起災害之虞時」及同法第16條第2項所定「輸儲設備附近發生火災或其他非常災害時」等兩種情形。再對照通報辦法第2條關於天然氣事業應行通報之災害或緊急事故之定義，足見天然氣事業法所稱之「災害」包含兩種情形：第一種是因風災、水災、震災、土石流、海嘯或其他天然災害，導致輸儲設備遭受損害；第二種是輸儲設備發生火災、爆炸、洩漏或其他工安災害。從而，在天然氣事業法第16條第2項所定之情形，只要天然氣事業自己之輸儲設備「附近」發生上開二類列舉之天然災害、工安災害或與列舉之天然災害、工安災害性質相似之其他天然災害、工安災害，即該當於天然氣事業法第17條第1項所定之通報義務發生之要件；而輸儲設備發生「洩漏」即屬通報辦法所列舉之工安災害。原判決敘明系爭洩漏事件係因欣雄公司埋設於中正路南下車道橫向延伸供應位在對向中正路ＯＯ號（中正路北上車道旁）ＯＯ洗衣店之瓦斯輸氣管線洩漏，而上訴人在中正路北上車道埋設有16吋天然氣輸氣管線，並參以中正路北上車道與南下車道僅以狹窄之中央分隔島為界區隔雙向車流，車道彼此緊鄰（參見原審卷第29頁），足見中正路南下車道與中正路北上車道在客觀上具有地理位置之緊密關係，從而，堪認上訴人位在中正路北上車道所埋設之輸儲設備（16吋天然氣輸氣管線）「附近」確已發生天然氣「洩漏」之災害，故而認定上訴人在系爭洩漏事件中負有天然氣事業法第17條第1項所定之通報義務，業已說明其認定依據及理由，核與前揭規定意旨無違，洵屬有據。上訴意旨指摘原判決之認定，與天然氣事業法第17條第1項及通報辦法第2條規定有違，有判決違背法令之情云云，核屬其一己主觀意見，難認可採。
(三)次查，上訴人因位在中正路北上車道有埋設輸儲設備（16吋天然氣輸氣管線），而在該輸儲設備附近發生系爭洩漏事件之災害，依該洩漏事件發生地點與上訴人位於中正路北上車道所埋設輸儲設備所在位置相緊臨以觀，可認上訴人在系爭洩漏事件中負有天然氣法第17條第1項所定之通報義務。而上訴人在103年8月11日晚間即得知系爭洩漏事件，且上訴人亦曾指派代表人員出席103年8月12日、同年月13日及同年月14日等多次高市氣爆應變會議等情，為原判決依法認定之事實。是原判決因認上訴人既有多次派員參與上開應變會議，自應明確知悉自103年8月11日發生系爭洩漏事件後，迄103年8月14日止，連續多日中正路南下車道仍均測得高濃度之甲烷反應，惟103年8月14日會勘時，上訴人與會人員仍僅表示於中正路南下車道有埋設12條非輸送天然氣之地下管線等情，迨至103年8月15日會勘時，上訴人出席人員始表示該公司在中正路北上車道埋設有16吋天然氣輸氣管線，故而原判決認定上訴人在系爭洩漏事件中，自103年8月11日起至同年月14日間長達3日期間怠於通報等情，核與卷證資料相符，於法並無不合。且原判決對於何以認定上訴人在獲悉中正路南下車道發生系爭洩漏事件後，並未針對該地點附近有無上訴人之「天然氣」輸儲設備加以清查並為通報，而卻僅通報與天然氣輸儲設備無關之其他管線，難認已履行天然氣事業法第17條第1項所稱之通報義務之理由，詳加說明；復對於上訴人主張其已履行天然氣事業法第17條第1項通報義務不可採之理由，詳予指駁；又原判決以上訴人係具備專業知識之天然氣事業，對於天然氣管線洩漏事件將可能因天然氣沿周遭地下管線逐漸蔓延，若因而發生氣爆必然造成重大傷亡、危害公共安全乙事，難諉為不知，並敘明考量天然氣洩漏將逐漸向緊臨地區擴散而無南下或北上車道區別之特性，故認上訴人難以此予以卸責。復由上訴人截至103年8月14日派員出席（即104年8月14日會勘），卻始終未通報其緊臨中正路南下車道旁位於中正路北上車道亦埋設有16吋天然氣管線乙事，以利相關單位即時判斷與查修，故縱認其非故意隱匿相關事項，仍有應注意而未注意之過失歸責事由之判斷，業據原判決依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則或經驗法則；原判決復對於上訴人主張其無可預見系爭洩漏事件發生，因所有人僅著眼於中正路南下車道之調查，無人可預料須同時調查中正路北上車道之管線，是其顯無預見性不可採之理由詳加指駁，並無不合。上訴意旨主張被上訴人於原審自承上訴人係於103年8月14日上午9時，經由當日會議始知悉，且其對於被上訴人及權責機關皆著重於南下路段之管線，上訴人就通報範圍應擴及該路段北上部分無預見可能性，上訴人無論在103年8月14日晚間或15日，所告知對象為高市環保局人員，已履行天然氣事業法之通報義務，原判決有判決不備理由、理由矛盾及認定事實不憑證據之違法云云，核係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，或係以其一己對法規之主觀見解，指摘原判決違背法令，並就原審證據取捨與事實認定之職權行使，指摘其不當，均不足取。
(四)又依行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」原判決敘明原處分已載明被上訴人係依天然氣事業法第61條第2款規定裁處罰鍰，而裁處罰鍰額度之裁量，亦依行政罰法第18條第1項規定，於裁量時衡酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度雖重，惟考量行政罰法第18條第1項規定之「所生影響」尚非重大，故在法定罰鍰金額之範圍內，處以60萬元之罰鍰等情（參見原判決第22、23頁），核對於原處分罰鍰之裁處，並無裁量濫用及裁量怠惰之違反等情，已詳為說明，依上訴人違章情節對公共安全可能造成之危害觀之，亦難認有上訴人所指違反比例原則情事，亦無不適用法規或適用不當之違法。上訴意旨猶指摘原判決以上訴人遲延4日始為通報，顯與比例原則有違，又被上訴人未於原處分敘明逕採高額裁罰之理由，已構成裁量怠惰之違法，原判決有判決違背法令之情云云，亦係其一己主觀意見，難認可採。
(五)綜上所述，上訴人主張均無可採。原判決將訴願決定及原處分予以維持，而駁回上訴人在第一審之訴，尚無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年4月25日
最高行政法院第二庭
審判長法官吳東都
法官胡方新法官程怡怡法官張國勳法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國108年4月26日
書記官蔡健忠