裁判字號：臺灣雲林地方法院103年簡字第33號判決
裁判日期：民國104年01月27日
裁判案由：護理人員法
臺灣雲林地方法院行政訴訟判決103年度簡字第33號
103年12月25日辯論終結原告法務部矯正署雲林第二監獄代表人 吳承鴻 訴訟代理人 洪士凱 律師被告雲林縣政府代表人 李進勇
（即聲明承受訴訟人）上列當事人間護理人員法事件，原告不服原處分暨衛生福利部民國103年10月3日衛部法第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下
主文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：本件被告之代表人原為 蘇治芬 ，惟訴訟進行中，蘇治芬於民國103年12月24日離職，由李進勇於同年12月25日宣示繼任為縣長，並由其聲明承承受訴訟，此有雲林縣政府函暨聲明承受訴訟狀可稽，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、事實概要：緣原告於民國100年7月指示其所屬 蔡姓 藥師執行將調劑藥品加入 林姓 收容人之精密容器內滴注等護理人員業務，經被告依民眾之檢舉，查認蔡姓藥師未取得護理人員資格，執行護理人員法第24條規定之業務，遂以原告違反護理人員法第37條規定，以103年5月9日府衛字第0000000000號行政裁處書，裁處原告新臺幣（下同）15,000元之罰鍰（下稱原處分）。原告不服，經提起訴願遭駁回，乃提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）依優良藥品調劑作業規範第2條：「本規範所稱調劑…藥品調配或調劑。」；醫院藥學實習辦法貳：「藥學實習內容皆為基本項目和選修項目；包括…全靜脈營養調配。」；醫院TPN藥師代訓計畫訓練大綱：「TPN針劑調劑、設備使用。」，訓練方式：「以空ample與vial之容器訓練抽藥、流程操作訓練」，另依考選部之「專門職業及技術人員高等考試藥師考試命題大綱暨參考用書」之公告第4頁內容，可知全靜脈營養（TPN）亦是考試範圍，由此可見藥師是可執行全靜脈藥品調配，且有執行過程及設備相關訓練，本件原告機關之蔡姓藥師，依其職務工作核對藥品無誤後，將粉狀藥品調配為液狀加入精密容器內，乃其職能範圍內之事，至於施打靜脈留置針及更換輸注液均由護理師執行，此與護理人員法第24條第1項第4款之醫療輔助行為無涉，又縱原告機關為蔡姓醫師之「雇主」，亦無護理人員法第37條規定之適用，是被告認事用法顯有誤。
（二）原告係依監獄法、監獄行刑法施行細則及傳染病防治法第33條及行政程序法第3條第3項第4款等相關規定，給予林姓收容人妥適醫療照護，屬犯罪矯正機關或其他收容處所為達成收容目的所為之行為，故非裁處依據之規範對象。該林姓收容人經醫師同意出院返監，惟醫囑指示該收容人出院後須每日3次持續抗生素治療，為此原告機關衛生科乃按醫生指示，排定衛生科醫事人員輪值照顧林姓收容人，其中施打靜脈留置針及更換輸注液均由2名護理師執行，其他醫事人員則調劑藥品加入免持針精密容器內滴注，是本件原告機關蔡姓醫師乃是依法執行公務之行為，並非被告得依據護理人員法第37條之規定而為行政處分對象。
（三）倘由原告戒護科人員每日3次（每次約4小時）戒護治至醫院接受治療，勢必造成戒護風險、增加戒護人力及社會成本。又原告收容人數達2千人，罹病人數眾多且病況複雜，醫事人員僅配置4名（護理師2名、醫事檢驗師1名、藥師1名），每名護理師平均要照顧1千人，實難負荷，原告基於人道關懷及為維護收容人生命安全，並考量林姓收容人施打抗生素治療之部分時間為非原告所屬人員上班期間， 爰依 醫師指示及原告所訂醫事人員工作職掌：「其他臨時交辦事項」執行此公務。
（四）護理人員法係規範民間護理人員及公、私立醫療護理機構，其間皆是有對價或報酬，行政、矯正機關依法行政之處理，非在規範之內；且依護理人員法第37條規定「本人」及「其雇主」，有直接僱傭關係存在，該法條之用意乃處罰想要賺錢又非僱用有護理人員資格之「老板」，故絕非外觀上可知行為人係為該人服勞務而受監督者；然蔡姓醫師係中華民國公務人員，原告僅為用人機關並非其雇主，被告援引護理人員法裁處原告，實不符該法條之構成要件，依法有所違誤。是被告認事用法顯有瑕疵，自難予以維持等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）依改制前行政院衛生署（102年7月23日改制為衛生福利部）90年3月12日衛生署醫字第0000000000號函釋略以：
「護理人員法第24條所稱醫療輔助行為之範圍包括：輔助施行侵入性檢查、輔助施行侵入性治療及處置、輔助各項手術、輔助藥物之投與、輔助心理行為相關治療、病人生命徵象之監測及評估等」；又衛生福利部102年12月17日衛部照字第0000000000號函釋略以：「又護理人員第24條規定；…上述所稱醫療輔助行為之範圍包括：…輔助藥物之投與；輔助心理、行為相關治療；病人生命徵象之監測與評估；其他經中央衛生主管機關認定之醫療輔助行為。…。而未取得護理人員資格，執行護理人員業務者，依護理人員法第37條之規定，本人及其雇主各處15,000元以上150,000元以下罰緩。」。
（二）卷查原告所收容之林姓收容人因病戒護至台大醫院雲林分院住院治療，經主治醫師同意出院返監並須每日施打抗生素3次，原告遂指示其所屬未具護理人員資格之蔡姓藥師，於輪值期間將粉狀藥品調劑稀釋後加入該收容人之精密容器內滴注，並經原告坦承不諱。原告雖以該收容人施打抗生素治療部分非上班時間，爰臨時交辦蔡姓藥師執行；原告為矯正機關，非屬私人醫療護理機構，故不受行政程序法及護理人員法之規範云云，惟按行政程序法第3條第
3項第4款所定犯罪矯正機關為達成收容目的所為之行為不適用該法之程序規定，係指為使該等機關執行達成犯罪矯治、強制治療，使收容人適於社會生活等目的，限制渠等自由與權利，故排除該法程序上之適用，而健康管理、照護及執行法定護理業務，仍應受護理人員法規範，非以執行地點為區分標準。原告於102年9月27日說明本件係由「護理人員負責施打靜脈留置針，並接上生理食鹽水及免持針精密容器後，再由醫事人員依醫囑將抗生素核對無誤後稀釋成水狀加入精密容器內，藥師負責之部分為核對藥品無誤後，將粉狀藥品調劑稀釋後加入精密容器內」，且依原告衛生科100年7月6日簽呈記載，排定輪值然原執行前後評估林姓收容人身體狀況，並登錄於護理紀錄表，則為前開函釋所謂之醫療輔助行為，限由護理人員為之；至藥事法第15條第1項第2款及優良藥品調劑作業準則第2條有關藥師得為藥品調劑之規定，係指藥師自接受處方箋至病患取得藥品間，所為之處方確認、處方登陸、用藥適當性評估、藥品調配或調製、再次核對、交付藥品、用藥指導等相關之行為，並未包括投藥行為。按護理人員法第37條之立法目的係為落實提升護理水準及保障合格醫護人員與病人權益，原告對於收容人應善盡健康管理及照護責任，尚不得以施打抗生素治療時間非上班時間，即得臨時交辦非護理人員執行護理業務為抗辯，況遍查卷附資料亦無客觀上具備緊急情況須賴其他醫事人員協助投藥之情事。又為落實對執行護理業務者之監督責任，倘外觀上可查知行為人係為該人服勞務而受監督者，該人即屬護理人員法第37條規定之雇主，不以是否成立事實上之僱傭契約為限，本件蔡姓醫師係任職於原告機關，依原告簽呈指示將調劑藥品加入林姓收容人之免持精密容器內滴注，難謂其上述行為非在原告之監督管理下所執行，被告援引之法律依據並無瑕疵等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，業據兩造分別陳明在卷，且為兩造所不爭執，復有100年7月6日簽呈、雲林縣衛生局之紀錄表、法務部矯正署雲林第二監獄衛生科調劑收容人藥品輪值表、衛生福利部102年12月17日衛部照字第0000000000號函文、林姓收容人生命徵象暨身體評估及護理紀錄單、法務部矯正署派令、原處分及訴願決定等件附訴願卷及本院卷可稽，洵堪認定。是本件兩造之爭點為㈠、藥師得行使之職務是否包括藥物投與之醫療輔助行為？㈡、原告機關是否為護理人員法所規範之對象，亦即原告是否為護理人員法第37條規定之「雇主」？㈢、本件原告機關被裁罰之行為是否屬於矯正機關收容目的之行為？㈣、原告機關於100年7月間指示其所屬蔡姓藥師執行將調劑藥品加入林姓收容人之精密容器內滴注等業務行為，是否違反護理人員法第24條第1項、第2項、第37條前段之規定？茲分述如下：
（一）藥師得行使之職務，是否包括藥物投與之醫療輔助行為？⒈按護理人員法第2條之規定，護理人員，係指「護理師及護士」而言，其所得執行之業務，依同法第24條之規定：
「一、健康問題之護理評估。二、預防保健之護理措施。
三、護理指導及諮詢、四、醫療輔助行為」。另依改制前行政院衛生署（現為衛生福利部）90年3月12日衛生署醫字第0000000000號函釋略以：「護理人員法第24條所稱醫療輔助行為之範圍包括：輔助施行侵入性檢查、輔助施行侵入性治療及處置、輔助各項手術、輔助藥物之投與、輔助心理行為相關治療、病人生命徵象之監測及評估等」；又衛生福利部102年12月17日衛部照字第0000000000號函釋略以：「又護理人員第24條規定；…上述所稱醫療輔助行為之範圍包括：…輔助藥物之投與；……其他經中央衛生主管機關認定之醫療輔助行為。」等。
⒉而藥師之業務，依藥師法第15條之規定為：「一、藥品販
賣或管理。二、藥品調劑。三、藥品鑑定。四、藥品製造之監製。五、藥品儲備、供應及分裝之監督。六、含藥化妝品製造之監製。七、依法律應由藥師執行之業務。八、藥事照護相關業務。」，其中優良藥品調劑作業準則第3條所稱之調劑，係指藥事人員自受理處方箋至病患取藥間，所為之處方確認、處方登錄、用藥適當性評估、藥品調製、再次核對，確認取藥者交付藥品、用藥指導等相關行為，可知該業務並不包括藥物投與之醫療輔助行為。
⒊是依上開藥師法之規定，關於輔助藥物之投與（醫療輔助
行為），並非藥師得執行之業務至明。故要不因其成為考試項目或成為訓練方式之緣故，即成為其業務上得執行之行為，否則法律規定各專業技術人員之業務，即失其意義。是原告所辯委無可採。此外，原告所屬 蔡松谷 藥師於排定衛生科醫事人員輪職表之簽呈（審理卷第57頁）上加註意見：「依公務人員保障法規定『公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務，如認為該命令違法，應負報告義務；該管長官如認其命令並未違法，而以書面下達時，公務人員即應服從」。可徵，原告所屬蔡姓藥師亦認為將藥品加入免持針精密容器內，非屬其業務職掌所得為，故於簽呈上加註意見，以釐清責任。是原告主張藥師將粉狀藥品調配為液狀加入精密容器內，乃其職能範圍內之事，要無可取。
（二）原告機關是否為護理人員法所規範之對象，亦即原告是否為護理人員法第37條規定所稱之「雇主」？⒈按法律解釋方法中「當然解釋」，係指依「文義解釋」或
依「法律規範目的解釋」來看，應不可能作其他解釋而言，就文義解釋言，透過規範所使用的文字解析，以正確理解法律的意涵，此即文義解釋之意趣，若從立法目的觀察，應為如何之解釋，始合乎立法目的，則為「法律規範目的解釋」。
⒉就護理人員法第37條前段定規定「未取得護理人員資格，
執行護理人員業務者，本人及其雇主各處15,000元以上150,000元以下罰鍰」。該條文所處罰之對象包括「雇主」及「本人」，就「雇主」之文義而言，公務員之最直接「雇主」故為中華民國，惟就政府機關之職員，其係受用人機關之指揮監督，並於任職機關領取薪資，成為納稅義務人，且亦由機關按月代為扣繳所得稅額，符合一般通識「雇主」之定義，是該條所稱之「雇主」自應包括用人機關在內，自未逸脫文義解釋之範圍；再者，該條除處罰「本人」外，亦規定處罰「雇主」，其立法目的，無非在於落實執行護理業務之監督責任，倘外觀上可查知行為人為該人提供服勞務而受其監督，該人即屬護理人員法第37條所規定之「雇主」，故用人機關為其職員之「雇主」，符合法律規範之目的性解釋，此乃當然之解釋，該蔡姓藥師任職於原告機關之職員，並無護理人員之資格，而原告為其雇主，自應就護理業務負監督責任，故不論就文義解釋或法律規範目的解釋而言，護理人員法第37條所稱之「雇主」，當然應該解釋為該「本人」所屬之機關或機構。原告主張護理人員法係規範民間護理人員及公、私立醫療護理機構，亦即其間皆是有對價或報酬，行政、矯正機關依法行政之處理，非在規範之內云云，尚屬無據。
（三）本件原告機關被裁罰之行為，是否屬於矯正機關之收容目的行為？原告主張該行為屬行政程序法第3條第3項第4款規定範圍，有無理由？⒈按行政程序法第3條第3項第4款固規定有「犯罪矯正機
關或其他收容處所為達成收容目的所為之情事，不適用本法程序之規定」。惟原告係隸屬於法務部矯正署之監獄，乃以執行被告確定刑事案件刑罰執行之機關，是其收容受刑人之目的，在於刑罰之執行，故應適用監獄行刑法之相關規定，而監獄行刑法第1條開宗明義「徒刑拘役之執行，以使受刑人改悔向上，適應於社會生活為目的」，換言之，監獄收容受刑人之目的，在於教悔受刑人，使受刑人改過遷善，冀望出獄後能適應於社會生活為目的，故必以此目的直接關聯之事項，如該法各章關於監禁、戒護、作業、教化、給養、衛生及醫治、接見通信、保管、賞罰及賠償等規定，符順於此目的之事項，方不適用行政程序法之規定，非謂監獄內之所有事項，概不受行政程序法或「其他法律之規範」，否則不啻使該處成為不受法律規範，治外法權之地，自非立法之本意。
⒉基此，行政程序法第3條第3項第4款關於「為達成收容
目的所為之情事」之規定，當係指該等機構為達成犯罪矯治、強制治療，使收容人改悔向上，再次適於社會生活等目的，而為「限制」、「剝奪」渠等自由與權利，故排除該法程序上之適用，而健康、管理、照護及執行法定護理業務，非屬「限制」、「剝奪」事項，故仍應受相關法律，如護理人員法之規範，是護理人員法之適用，不以執行之地點為區分標準，乃理之當然。
五、綜上所述，原告上開各節主張，均非可採。被告以原告於民國100年7月間指示其所屬蔡姓藥師執行將調劑藥品加入林姓收容人之精密容器內滴注等護理人員業務，查認蔡姓藥師未取得護理人員資格，執行護理人員法第24條規定之業務，遂以原告違反護理人員法第37條規定，以原處分裁處原告15,000元之罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國104年1月27日
行政訴訟庭法官陳定國上列為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，以判決違背法令為理由，向本院行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（上訴理由應記載原判決所違背之法令及其具體內容、依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國104年1月27日
書記官李懿庭