裁判字號：高雄高等行政法院95年訴字第1168號判決
裁判日期：民國96年04月18日
裁判案由：土地徵收
高雄高等行政法院判決
95年度訴字第01168號原告甲○○被告內政部代表人乙○○部長訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國95年12月19日院台訴字第0950094748號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣經濟部水利署中區水資源局（下稱水資源局）為辦理湖山水庫計畫壩工及淹沒區工程用地需要，前經報奉被告以民國（下同）91年7月15日台內地字第0910009300號函核准徵收雲林縣斗六市○○段○○○○○○號等116筆土地，並一併徵收其土地改良物，經由雲林縣政府以91年7月30日府地權字第9107102845號公告徵收。原告以其所有坐落雲林縣斗六市○○段○○○○○○○號土地經徵收後，剩餘之同段720-1地號土地（下稱系爭土地）面積過小，地形不整，申請一併徵收。經雲林縣政府會同原告及相關單位95年2月14日至現場會勘，並以95年3月17日府地權字第0950700837號函將原告一併徵收之申請、現地會勘紀錄及相關文件影本送被告審核，嗣雲林縣政府再依被告95年3月28日台內地字第0950051149號函文意旨，以95年3月30日府地權字第0950032709號函請原告於文到7日內提出陳述書陳述意見，惟原告未於期限內提出，雲林縣政府乃以95年4月24日府地權字第0950701262號函復被告，經被告以95年5月24日台內地字第0950088943號函同意不予一併徵收，雲林縣政府乃再於95年6月1日以府地權字第0950054163號函復原告，略以其申請一併徵收系爭土地，業經奉報被告同意不予一併徵收等語。原告不服被告95年5月24日台內地字第0950088943號函，提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成一併徵收原告所有坐落雲林縣斗六市○○段○○○○○○號土地面積0.2181公頃之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告起訴之理由略謂：
（一）本件申請徵收之系爭土地，當初應與同批相似案件一併移由雲林縣政府送審，有雲林縣政府91年9月3日府地權字第9100081540號函略以：「．．．本府已登錄在案，俟一併徵收案件彙整後，另案函知台端及有關單位至實地會勘．
．．。」可循，而雲林縣政府未將結果函復原告，又未陳報被告，有原告於95年親赴雲林縣政府處，從承辦人員抽屜找出該份申請文件可證，故本件是否因為未於同時期移送被告送審，致令失去徵收評估之可行性，已啟人疑竇，因而雲林縣政府疏失也是本件疑問之一。再者，原告於95年重行提出陳情及雲林縣政府重行會勘之後，從雲林縣政府95年7月13日府地權字第0000000000函即訴願答辯書，略謂：「．．．本府於95年3月17日．．．將申請一併徵收現地會勘紀錄及相關文件影本送鈞部審核，案經鈞院95年3月28日台內地字第0950051149號函復本府應依行政程序法第104條規定，定一定期間並通知申請人於該期間內提出陳述書，．．．惟訴願人未於期限內提出．．．。」云云，又與事實不符，蓋原告因目不識字，有關申請均委由他人代行草擬、提送，雲林縣政府謂原告未於期限內提出陳述，並非屬實，原告當時係委託訴外人 陳志超 將陳述書用印後專程送予雲林縣政府，惟該陳述書並未遺留影本，致令原告無法提出，但可請雲林縣政府佐證補充。退萬步言，既然雲林縣政府都可將本件壓在抽屜長達2年，則讓原告重新提出陳述，又何嚴重之有？
（二）本件前經雲林縣政府邀集相關單位實地勘查後結論，認為系爭咬狗段720-1地號土地，現種柑桔、檳榔、樹木等，並有墳墓乙座及工寮一間，雖於樁號0+250-0+300部分土地確實狹窄不易耕作，惟因緊鄰7.5米聯外道路，且面積（0.2181公頃）過大，實不影響其原有耕作方式，故不符合土地徵收條例第8條規定。另該土地地質為石頭，耕作困難，應依相關規定申請土地改良。本件復經被告土地徵收審議委員會第143次會議決議，同意雲林縣政府擬提意見，做成不予一併徵收決定。惟查，被告68年10月9日台內地字第30274號函釋：「土地法第217條立法精神，係基於保障被徵收土地所有權人之請求而設．．．，一旦有徵收殘餘部份，往往難以作經濟有效之使用，當成所有人之不便，乃賦予其得要求一併徵收之權利。」且該函釋亦謂土地徵收條例第8條第1項第1款所稱「殘餘土地面積過小」，此項面積並無以若干單位為認定標準，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於要求一併徵收時就其實際狀況衡情處理為妥。另查，被告「申請土地徵收注意事項」參、8，以及87年8月25日台內地字第0000000函釋土地徵收條例第8條第1項第1款所稱「不能為相當使用」，係依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定依據。是雲林縣政府認定系爭土地不符合徵收相關條件，有違68年10月9日台內地字第30274號函釋「殘餘土地面積過小」之認定，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，及參酌上揭「申請土地徵收注意事項」參、8與被告87年8月25日台內地字第8796289號函釋「不能為相當使用」意旨，依事實認定之，而不應認為0.2181公頃土地面積過大。且申請徵收之土地部分地形過於狹窄，土地地質為石頭不易耕作，將來水庫興建中或興建後均無法在目前環境下耕作，與雲林縣政府認為「實不影響其原有耕作方式」相差甚鉅。而本件土地鄰近庫區，水庫興建後週遭環境丕變，易造成土地無法為相當使用，雲林縣政府僅考量徵收前實際使用，認為可維持原有耕作方之使用，並未考量水庫興建效應，實嫌認定輕率。
（三）本件原告被徵收前土地原為0.8459公頃，被徵收後僅剩餘
0.2181公頃，所剩土地地型尖長狹窄，並有產業道路通過、墳墓周邊、工寮阻擋及石頭地質等無法耕作情形，實無法達到有效經濟使用，原告於被徵收後剩餘土地如需依規定申請土地改良，方能耕作，更是造成原告不便與負擔，應認定原告申請一併徵收系爭土地為符合土地法第217條精神，以及土地徵收條例第8條第1項第1款所稱「不能為相當之使用」之規定。
二、被告答辯之理由略謂：
（一）按徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起1年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理，為土地徵收條例第8條第1項第1款所明定。所稱「殘餘土地面積過小」，其面積究以若干單位為認定標準，依被告89年4月26日台（89）內地字第8905264號函規定，由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥。是以，經被徵收土地之所有權人認為有殘餘土地面積過小之情形而申請一併徵收者，直轄市或縣（市）主管機受理該申請時，應會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之。又被告87年8月25日台87內地字第8796289號函：「不能為相當之使用」係由市、縣地政機關會同需地機關及相關單位實地勘查，依事實認定之，不限以計畫使用或徵收當時實際使用為認定之依據。本件經雲林縣政府會同需地機關及相關單位實地勘查後認「本筆土地現地係種植柑桔、檳榔、樹木等及墳墓乙座、工寮乙間，雖位於樁號0+205-0+300部分土地確實狹窄不易耕作，惟因緊臨7.5m聯外道路，且面積（0.2181公頃）過大，實不影響其原有耕作方式，故不符合土地徵收條例第8條之規定。」並報奉被告土地徵收審議委員會第143次會議決議：「不予一併徵收」，經內政部95年5月24日台內地字第0950088943號函復被告：「．．．不予一併徵收，同意照辦。」雲林縣政府乃於95年6月1日以府地權字第0950054163號函復原告，不予一併徵收，於法並無不合。
（二）另系爭土地為山坡地保育區農牧用地，徵收後殘餘部分仍可供做種植果樹、樹木使用，並無土地徵收條例第8條所規定不能為相當之使用情形，且雖位於樁號0+205-0+300部分土地確實狹窄不易耕作，惟土地之使用應就土地整體觀之，因殘餘土地面積0.2181公頃，實難謂面積過小。關於原告稱該土地地質為石頭，耕作困難，其地質應屬原有情形，並非因徵收而造成，故原告如認為其耕作困難，應依規定申請土地改良，併此敘明。
理由
壹、程序部分：按當事人提起之行政訴訟屬於何種類型，依其訴狀記載起訴之聲明、訴訟標的及其原因事實、事實上及法律上之陳述等內容決之，而行政訴訟各種訴訟種類之選擇與適用，與行政行為之方式及當事人請求法院保護之目的，息息相關，行政法院就當事人主張之原因事實，除其情形不能補正外，應探求當事人真意，闡明其訴訟上關係，選擇正確訴訟類型，進行事實上及法律上適當及完全之辯論，以達到其請求司法保護目的之情形。經查，原告對於雲林縣政府95年6月1日府地權字第0950054163號函及被告95年8月30日台內訴字第09501267623號訴願決定書不服，同時以內政部為被告向本院提出2件課予義務訴訟（95年度訴字第1168號即本件及96年度訴字第159號，其訴之聲明均為：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應作成一併徵收原告所有坐落雲林縣斗六市○○段○○○○○○號土地面積0.2181公頃之行政處分。）故原告提起本件行政訴訟即有不明瞭之處，經本院闡明其真意後，原告於96年4月4日言詞辯論時，具狀撤回96年度訴字第159號之土地徵收事件，而將本件之原處分及訴願決定分別更正為被告95年5月24日台內地字第0950088943號函及行政院95年12月19日院台訴字第0950094748號訴願決定，此業據本院調閱96年度訴字第159號卷宗核閱屬實，並有原告之撤回起訴狀及本院96年4月4日言詞辯論筆錄附卷可稽，原告上開行為，核係事實之補正，並非訴之變更，應予准許，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按「徵收土地之殘餘部份面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得要求徵收之。」「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：1、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。」35年4月29日修正之土地法第217條及89年2月2日訂定之土地徵收條例第8條第1項第1款分別定有明文。又該款所稱殘餘土地面積過小之認定標準，被告68年10月9日台（68）內地字第30274號函釋亦認為：「‧‧‧宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於提出要求一併徵收之權利時，就其實際狀況予以衡情處理為妥。」是直轄市或縣（市）主管機關於受理一併徵收之申請時，應會同需地機關及相關單位實地勘查，而以勘查結果作為事實認定之依據，並非謂土地所有權人得就事實上之殘餘土地是否符合法定要件自行裁量之。前揭內政部函釋為主管機關就其執掌公務所為職務上之解釋，既屬有關徵收土地殘餘部分是否符合一併徵收要件，即土地實際狀況認定之執行事項，無違上開法律相關規定，本院自得予以援用，先予敘明。
二、本件係水資源局為辦理湖山水庫計畫壩工及淹沒區工程用地需要，前經報奉被告以91年7月15日台內地字第0910009300號函核准徵收雲林縣斗六市○○段○○○○○○號等116筆土地，並一併徵收其土地改良物，經由雲林縣政府以91年7月30日府地權字第9107102845號公告徵收。原告以其所有坐落雲林縣斗六市○○段○○○○○○○號土地經徵收後，剩餘之同段720-1地號土地面積過小，地形不整，申請一併徵收。經雲林縣政府會同原告及相關單位95年2月14日至現場會勘，並以95年3月17日府地權字第0950700837號函將原告一併徵收之申請、現地會勘紀錄及相關文件影本送被告審核，嗣雲林縣政府再依被告95年3月28日台內地字第0950051149號函文意旨，以95年3月30日府地權字第0950032709號函請原告於文到7日內提出陳述書陳述意見，惟原告未於期限內提出，雲林縣政府乃以95年4月24日府地權字第0950701262號函復被告，經被告以95年5月24日台內地字第0950088943號函同意不予一併徵收，雲林縣政府乃再於95年6月1日以府地權字第0950054163號函復原告不予一併徵收。原告不服被告95年5月24日台內地字第0950088943號函，提起訴願，亦遭行政院95年12月19日院台訴字第0950094748號決定駁回等情，有雲林縣政府及被告前揭函文、雲林縣政府現場會勘紀錄、照片及行政院上開訴願決定書附卷可稽，自堪認定。而原告對被告之上開函復不服，經向行政院提起訴願，亦遭決定駁回，乃向本院提起本件行政訴訟，無非以：依被告68年10月9日台內地字第30274號函釋意旨，土地徵收條例第8條第1項第1款所稱「殘餘土地面積過小」，並無特定認定標準，宜由被徵收土地之所有權人自行裁量，於要求一併徵收時就其實際狀況衡情處理為妥；系爭土地被徵收前之面積原為0.8459公頃，被徵收後僅剩餘0.2181公頃，所剩土地地型尖長狹窄，並有產業道路通過、墳墓周邊、工寮阻擋及石頭地質等無法耕作情形，實無法達到有效經濟使用，原告於被徵收後剩餘土地如需依規定申請土地改良，方能耕作，更是造成原告不便與負擔，應認定為符合土地法第217條規定及土地徵收條例第8條第1項第1款所稱「不能為相當之使用」之規定，已符合核准一併徵收之法定要件云云，資為爭執。
三、經查，本件系爭土地經雲林縣政府會同需地機關及相關單位實地勘查後認定：「1、本筆土地現地係種植柑桔、檳榔、樹木等及墳墓乙座、工寮乙間，雖位於樁號0+205-0+300部分土地確實狹窄不易耕作，惟因緊臨7.5m聯外道路，且面積（0.2181公頃）過大，實不影響其原有耕作方式，故不符合土地徵收條例第8條之規定。2、另關於業主稱該土地地質為石頭耕作困難，如欲土地改良，則應依相片規定申請土地改良。」等情，有前揭會勘紀錄在卷可稽。準此，原告所有之雲林縣斗六市○○段○○○○○○○號土地經徵收後，剩餘之同段720-1地號即系爭土地，縱有原告所稱該土地地質為石頭，耕作困難，需依相關規定申請土地改良，方能耕作，造成原告不便與負擔之情形。惟查，系爭徵收後殘餘之土地其地質為石頭地，屬於該土地之原有情形，並非因上開工程徵收土地後產生之結果。是原告所有之系爭殘餘土地，縱因耕作困難收成不佳而受有損失，或需依相關規定申請土地改良，方能耕作之情形，均與上開工程用地之徵收無關，究難將其損失或不便耕作與徵收土地乙事作不當之聯結。
四、其次，徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，土地所有權人固可依土地徵收條例第8條第1項第1款規定，於徵收公告之日起1年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收。原告雖主張該條款規定，並無限制剩餘土地面積大小之認定標準云云。然該條所稱「殘餘部分面積過小」，法律雖乏明確規定，但考諸該條立法精神，係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設，因土地徵收為國家行使公權力，以強制手段取得私有土地，其徵收範圍依土地法第208條但書規定，應以其事業所必需者為限；故土地一旦遭到徵收，其殘餘部分往往難以作經濟有效之使用，造成所有權人之不便，乃賦予其得要求一併徵收之權利。故土地經徵收後，其殘餘部分面積是否過小，參酌上揭被告68年10月9日台內地字第30274號函釋意旨，自應就就其實際狀況予以衡情處理。經查，本件原告被徵收後殘餘之土地面積尚有0.2181公頃，尚難謂面積過小；雖其南邊有部分土地稍呈狹窄之形狀，但其北邊與中間部分之土地即較為寬廣；且系爭土地緊臨7.5m聯外道路，出入交通不成問題；再者，系爭土地於會勘時即作農業使用，其上種植柑桔、檳榔等作物，自非不能耕作之土地；又其上既有工寮乙間，適足以便利土地之耕作；另其上雖有墳墓乙座，但依兩造之陳述及所提出之證據，並無妨害系爭土地為耕作使用之情形；復參酌該會勘紀錄所附之現場圖觀之，如依當地之地形與環境而論，上開土地之面積依正當情形，已足敷作為耕作使用；抑且，如前所述，系爭土地南邊雖有部分土地稍呈狹窄之形狀，但其北邊與中間部分之土地即較為寬廣，其形勢亦屬完整，本可整體利用，自難謂符合面積過小之形式要件。又所謂「不能為相當之使用」乃為一不確定法律概念，是地方政府於行使此一職權作成具體決定時，應享有判斷餘地，政府各機關原則上應予尊重。蓋土地徵收事件，往往係由需地機關基於興辦公共事業或實施國家重要經濟政策，配合各地方土地使用之現況，經由法定程序，並參酌熟諳土地事務之專業人員提出之意見，衡酌公共利益及人民私權之維護，慎重行事以為決策，是地方政府於行使上開判斷餘地之結果，倘未有恣意之情形，本院自應予以尊重。查，雲林縣縣政府於95年2月14日會同相關單位及原告等人於現場實地會勘結果，其會勘結論如上所述，且雲林縣政府以95年3月17日府地權字第0950700837號函將原告一併徵收之申請、現地會勘紀錄及相關文件影本送被告審核，並於該函說明2中記載原告系爭土地因面積過大，且緊臨7.5m聯外道路，實不符合土地徵收條例第8條規定等語，足見系爭土地足為相當之使用。再者，原告所陳系爭徵收後殘餘之土地不便耕作，乃因其地質為石頭地所致，本屬於該土地之原有情形，並非因上開工程徵收土地後產生之結果，申言之，原告所有之系爭土地，於未徵收前即難作有效之利用，自無所謂土地徵收後殘餘部分不能為相當使用之情形，核與土地徵收條例第8條第1項第1款規定不符，從而原告申請一併徵收，自難認為有理由。是被告依雲林縣政府勘驗之結論，以95年5月24日台內地字第0950088943號函復雲林縣政府同意不予一併徵收，雲林縣政府並據此函覆原告，尚無不合。
五、綜上所述，原告之主張，並無可採。被告就原告申請一併徵收系爭殘餘土地予以否准，並無違誤。訴願決定遞予駁回，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，及請求被告就原告所有之系爭殘餘土地，應依土地徵收條例第8條第1項第1款之規定，作成核准一併徵收之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
參、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年4月18日
第三庭審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國96年4月18日
書記官林幸怡