裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第577號判決
裁判日期：民國92年03月04日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第五七七號
原告甲○○訴訟代理人戊○○被告臺北市政府工務局代表人 陳威仁 （局長）住同右訴訟代理人丙○○
丁○○乙○○右當事人間因建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國九十年十二月十三日府訴字第九０一六四一四七００號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：台北市○○區○○街○巷七之一號地下一樓建築物，位於住宅區，領有被告核發之五九使字第一一九九號使用執照，依使用執照申請書載有防空避難設備面積「地下九四．０三二平方公尺」，屬法定附建。原告未經申請核准，擅自將該防空避難室變更為住家使用，自民國（以下同）八十三年至八十九年止迭經案外人向被告檢舉，並經被告數度審認原告違規使用處以罰鍰，嗣再經被告審認原告違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定，以九十年四月十六日北市工建字第九０四二八三二三００號函處原告新臺幣六萬元罰鍰，勒令停止違規使用，並說明如未經許可再擅自違規使用經制止不從者，將依建築法第九十四條規定移請地方法院檢察署偵辦，上開處分書於九十年五月二十四日送達。原告不服，提起訴願，經遭駁回，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定暨原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告所有之系爭建築物，其使用執照載明建物用途為「全部各層集合住宅」，
顯然核准用途即允許供作住家使用。且地政機關八十三年五月二十五日列印之建物登記簿謄本載明主要用途為「住家用」；此外，原告領有六十北建字第０九四三六號權狀在案，其主要用途欄亦載明為「住宅」。此既係政府機關依法做成之行政處分，理應顧及受益人之信賴保護利益。惟前揭建物之用途卻於八十三年遭地政機關依據被告之函示變更為「防空避難室」，被告所持理由係指該建物之「建築執照申請書」及「建物使用執照申請書」均載有防空避難室面積，故地下室理應作為防空避難室使用。惟經原告向被告之建築管理處查閱上開申請書，得知其雖載有防空避難室面積，但其「層數座數戶數」欄明確載明「五層一座六戶」，且「建物用途」欄亦載明「全部各層集合住宅」，被告既據此申請書核發使用執照，建物用途即應依據使用執照所載為準，豈可因申請書載有防空避難室面積，即於當事人不知情之前提下逕予將建物登記簿謄本主要用途變更為「防空避雄室」，顯然違反行政法上「信賴保護原則」。原告原以「住宅」房價購得之房屋，遭政府機關恣意變更為防空避難室，致使人民受有不可預測之損失，且對於合法既得利益予以剝奪，實為行政權之濫用，據此所為之罰鍰處分顯有違失。
⒉就防空避難室之目的言，係戰爭空襲或類似演訓時提供避難之場所，並非平日
亦不得供作任何使用，故「建築執照申請書」雖載有防空避難室面積與建物用途「全部各層集合住宅」，然兩者並無牴觸。地下室平日作為集合住宅，空襲或演訓時提供居民防空避難，「集合住宅」為平日用途之常態，「防空避難室」頂多是兼屬性質，豈可反稱供住宅使用為「違規使用」？內政部八十八年七月十六日台八八內營字第八八七三八六九號函釋「按建築法第七十三條係執行點係將建築物用途依使用強度及危險指標分為九類二十四組，是建築物用途如有擅自跨組變更，始違反建築法第七十三條後段規定，而依同法第九十條第一項規定處罰。」退步言，縱本案建物用途為「防空避難室」，亦未歸屬於建築法第七十三條九類二十四組項目之內，依內政部前開函示，即未合於「違規使用」之要件，自不能爰引建築法第九十條第一項處罰。又現行建築技術規則早已修正五層樓以下非供公眾使用建築物得免附設防空避難室，是以，原告私有之房屋應純屬供住宅使用，於法並無不合。
㈡被告主張之理由：
⒈建築法第七十三條規定「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營
業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」第九十條規定「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」⒉系爭建築物領有被告核發五九使字第一一九九號使用執照，核准用途為全部各
樓層集合住宅，另建築物使用執照申請書載有空避難室為地下一樓面積九四‧０三二平方公尺，而原告於該址地下一樓未經辦理變更使用執照，即擅自違規使用為住家使用，且被告多次接獲陳情人以書面檢舉「該地下一樓應為防空避難室，但現做住家使用」；經被告派員至現場查察，審認原告使用之建築物確有違反建築法第七十三條後段規定之情事，依同法第九十條第一項規定，於八十九年六月十七日北市工建字第八九三一五０一一００號函處所有權人即原告新臺幣六萬元罰鍰並勒令停止違規使用，並無違誤。再查本案自民國八十二年起一再接獲系爭地下室違規使用之檢舉，前經被告依建築法第九十條第一項規定，處使用人即原所有權人 楊玉英 計六次罰鍰並勒令停止使用在案，惟均未見停止使用，而原所有權人楊玉英於八十八年十月間過世，並於八十九年四月十日由原告甲○○繼承過戶。為求慎重起見，被告依臺北市政府警察局八十九年三月三十一日北市防字第八九二三二九六二００號函送之「八十九年二月份查報違規使用列管防空避難設備案一覽表」查告資料，並以八十九年四月八日北市工建字第八九三０八七０四００號函請住戶依建築物原核准用途恢復原狀使用或補辦手續，惟仍持續違規使用。被告上開對所有權人即原告罰鍰並勒令停止違規使用，並無不合。
⒊本案系爭建物是否屬「非供公眾使用建築物附建之防空避難設備」，能否適用
內政部八十三年二月二十八日台（83）內營字第八三七二一七三號函釋意旨？⑴系爭建築物為五層樓以下非供公眾使用之建築物，其防空避難設備係按建造當時之法令規定所附建。
⑵內政部八十三年二月二十八日台（83）內營字第八三七二一七三號函釋意旨
，係指七十八年十一月十三日修正建築技術規則，關於第一百四十一條第一項規定「非供公眾使用之建築物其層數在六層以上者按建築面積全部附建」，亦即非供公眾使用之建築物其層數五層以下者免予附建防空避難設備。而本案之防空避難設備係在五十九年依行為時法令規定興建完成，自非屬該條款修正後規定免予附建防空避難設備之建築物，亦非「自行設置防空避難室」，仍受「防空避難設備管理維護執行要點」規範。
⒋「防空避難室」屬建築法第七十三條九類二十四組項目中之何類組，是否違反
建築法第七十三條後段規定？⑴內政部八十五年八月十三日臺內營字第八五八四七一八號函訂「建築法第七
十三條執行要點」，該要點總說明即闡明「檢討現行建築物使用分類及明確界定建築物變更使用行為管理之範疇，俾能因應實際需要‧‧‧按建築物使用強度及危險指標分九類二十四組‧‧‧。」⑵建築技術規則第一條三十「避難層：具有出入口通達基地地面或道路之樓層
。」系爭建築物地下一層核准用途為防空避難室，即屬「避難層」，其核准用途雖未納入建築法第七十三條執行要點規範之類組，尚不影響其文義上明示之用途；況就建築法第七十三條後段「變更其使用」而言，從目的解釋觀點，建築物應依使用執照核准而為使用，如其因故轉供非核准用途使用，自已構成「變更使用」，足證系爭建築物地下層防空避難室供作住宅居室使用事實，已構成建築法第七十三條後段規定變更使用之構成要件，被告依職權逕認有「變更使用」，故依同法第九十條第一項規定予以處分，應屬合法。
⒌臺北市建成地政事務所業於八十三年十二月二十日辦理該址建物主要用途更正
登記（見該事務所八十四年一月十九日北市建地㈠字第四八八號函），並陸續通知建物權利人換發書狀，惟該權利人均未辦理換狀登記；直至該址原所有權人楊玉英於八十八年十月間過世，並於八十九年四月十日原告甲○○繼承過戶後，便將書狀之主要用途變更為「見使用執照」。又本案使用執照申請書之地下室原核准載為「防空避難室」，亦為所有權人即原告所明知原告卻主觀認定系爭建築物之使用係按地政資料而為使用主張並無違規，惟建築物之用途認定實係依建築法之規定亦即應視個案建築物之核准用途而定，方為適法，故被告處以罰鍰並勒令停止違規使用並無違誤。
⒍被告為求慎重並避免損及人民權益，前於九十年一月十二日以北市工建字第九
０四二一二六二００號函，就系爭建築物原核准用途防空避難室平時供作住家使用，被告依建築法第九十條第一項規定，處所有權人新臺幣六萬元罰鍰並勒令停止違規使用，是否有悖上開函釋之意旨，至有情法失平之處？等疑義請臺北市政府法規委員會釋示。臺北市政府法規委員會遂於九十年二月八日以北市法二字第九０二００四二九００號函釋示摘要如下「說明：‧‧‧依公寓大廈管理條例第十六條第二項規定，住戶不得於防空避難設備處所堆置雜物、設置柵欄、門扇；又防空避難設備管理，應符合『防空避難設備管理維護執行要點』第五點之規定，本件因其係供住家用，當有設置門扇，似有不符該執行要點第五點之規定，同時亦有違上開公寓大廈管理條例之規定，則其違規使用至為顯然，應得認為其違反建築法第七十三條後段規定，而依同法第九十條第一項規定處罰。惟如其僅平時供住家使用，尚未達於違反上開規定之程度，似不得單純以防空避難室作住家使用，即認定其違規使用。至於有無違規使用之事實，係屬事實認定問題，請本於職權卓處。」揆諸首揭規定，被告依法裁罰並無違反法律保留原則，係秉於職權認定事實依法行政。
⒎查行政機關對人民不履行行政法上義務時，迫其履行義務或督促使其與履行義
務同一狀態，所採取之方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度，此為行政程序法第七條所明定，故於適用建築法第九十條規定予以處分時，自宜參酌。按系爭建築物違反建築法第七十三條規定情事，依法自適用建築法第九十條規定予以處分，且為阻遏系爭建築物繼續供違規使用，暨貫徹前揭法律規定並保護公益及考量該建築物之違法使用狀態與嚴重程度，被告依建築法第九十條第一項規定，按其所得獲利程度及影響層面所為之罰鍰額度，核與比例原則相符，且為最低限額。
理由
一、按不動產物權，依法律行為取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。為民法第七百五十八條所明定。又行政機關固得將違法行政處分轉換為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分，但受益人無信賴不值保護之情形，而信賴授與利益之行政處分，其信賴利益顯大於撤銷所欲維護之利益者，不得轉換，復為行政程序法第一百十六條、第一百十七條所規定。另建築法第七十三條規定「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電、或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更具使用。」第九十條第一項規定「違反第七十三條後段規定，擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手繽，不停止使用或逾期不補辦者得連繽處罰。」建築法第七十三條執行要點第一點規定「依本法條規定，建築物非經領得變更使用執照，不得變更其使用。建築物使用應接其使用強度及危險指標分類、分組，如附表一。附表一未列舉之使用項目，由直轄市、縣（市）主管建築機關依使用類組定義認定之，並定期每季報請中央主管建築機關備查。」內政部六十六年三月八日臺內營字第七二四七二一號函釋「主旨：建築物之使用應依該建築物使用執照所載內容為之；非依建築法第七十三條規定領得使用執照或變更使用執照，不得使用或變更其使用，‧‧‧。」
二、經查本件原處分認原告系爭建築物領有被告核發之五九使字第一一九九號使用執照，依使用執照載明五層一座六戶，全部各層集合住宅，為地面層五層，地下一層；又其使用執照申請書記載有防空避難設備面積「地下九四．０三二平方公尺」，且使用執照核准圖說將地下層全部標示為地下室，屬法定附建，面積九四‧０三二平方公尺，故被告審認系爭建物主要用途為防空避難室，此有使用執照及使用執照申請書影本附卷可稽。是原告未經申請辦理變更使用執照，擅自將系爭建物使用為住家用，其違規事證明確，自應予以處罰。惟稽其理由乃係以：「㈠、本案系爭建物被告係依據使用執照申請書及使用執照核准圖說審認系爭建物主要用途為防空避難室，系爭建物之建物登記簿謄本固載明建物主要用途為「住宅用」，惟經查台北市建成地政事務所已於八十三年十二月二十日辦理系爭建物主要用途更正登記為防空避難用，並陸續通知案外人即原告之被繼承人楊玉英（系爭建物原所有權人）換發書狀，惟該權利人遲未辦理換狀登記，因而原告違規使用，擅自作為住家使用，自應處罰，原告以之主張原處分違反信賴保護原則尚有誤解。㈡七十八年十一月十三日修正建築技術規則建築設計施工篇第一百四十一條第一項固規定，非供公眾使用之建築物其層數在六層以上者，按建築面積全部附建，亦即非供公眾使用之建築物其層數五層以下者免予附建防空避難設備。惟本案之防空避難設備係在五十九年依行為時法令規定興建完成，自非屬該條款修正後規定免予附建防空避難設備之建築物，故原告前述主張，顯有誤解。」為由。
三、惟查：㈠本件原告主張系爭建物乃係原告之母楊玉英於六十年間向起造人 蔡敏杰 所購買，
依當時其使用執照載明建物用途為「全部各層集合住宅」，顯然核准用途即允許供作住家使用。且地政機關之建物登記簿謄本及核發之所有權狀亦載明主要用途為「住家用」，此有台北市政府工務局建築物使用執照存根、台北市建物謄本及楊玉英領有六十北建字第０九四三六號權狀影本附卷可稽，且為被告所不爭執，應可信為真實。從而原告依此登記而取得之物權效力之保障，除非經變更登記，自不生效力，合先敘明。
㈡至台北市建成地政事務所固以系爭建物以其使用執照申請書記載有防空避難設備
面積「地下九四．０三二平方公尺」，且使用執照核准圖說將地下層全部標示為地下室，屬法定附建，面積九四‧０三二平方公尺，故被告審認系爭建物主要用途為防空避難室用」，並於八十三年十二月二十日辦理系爭建物主要用途更正登記為防空避難用，並陸續通知案外人即原告之被繼承人楊玉英（系爭建物原所有權人）換發書狀，惟該權利人遲未辦理換狀登記，或未變更使用登記，因而原告違規使用，自應予以處罰乙節。惟查台北市建成地政事務所於八十三年十二月二十日通知原告被繼承人楊玉英為換發所有權狀時，建築技術規則建築設計施工篇第一百四十一條第一項業早於七十八年十一月十三日修正規定，非供公眾使用之建築物其層數在六層以上者，按建築面積全部附建，亦即非供公眾使用之建築物其層數五層以下者免予附建防空避難設備。雖本案之防空避難設備係在五十九年依行為時法令規定興建完成，惟斯時地政事務所所核發之建物謄本、建築改良物所有權狀及台北市政府工務局建築物使用執照存根均記載該建物主要用途為住宅，即便斯時地政事務所係屬核發有誤，應予變更，惟原權利人既因信賴上開地政事務所等機關所核發之文件，而購買該建物，其信賴利益自應予以保護，而台北市建成地政事務所於八十三年間欲變更原核發建築改良物之主要用途，而當時行政程序法固尚未施行，惟依法理亦應受前開所述行政程序法第一百十六條、第一百十七條規定法理之拘束，而原權利人既無信賴不值保護之情形，且七十八年十一月十三日建築技術規則建築設計施工篇第一百四十一條第一項既已修正規定非供公眾使用之建築物其層數五層以下者免予附建防空避難設備。從而台北市建地政事所撤銷原核發建築改良物記載之主要用途住宅為防空避難之利益顯無大於原權利人應受保護之利益，原告應仍受原核發建築改良物所有權狀記載內容之信賴保護。
四、綜上所述，本件原告既承繼其母楊玉英之所有權，自有信賴保護利益之適用，被告依據顯屬未妥之變更使用用途之行政處分，遽科以原告原核發建築改良物所有權狀主要用途「住宅」以外之限制，顯有未當，訴願決定未予糾正，亦嫌疏失，原告指摘原處分及訴願決定不當，即為有理由，自應由本院予以撤銷。
五、本件事實已臻明，二造其餘攻擊及防禦方法，核與本件判決結果無涉，爰不一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年三月四日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官鄭小康
法官林金本法官黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年三月六日
書記官黃倩鈺