臺北高等行政法院97年度訴字第943號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第943號判決

裁判日期：民國97年10月28日

裁判案由：就業服務法

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00943號原告甲○○訴訟代理人 余欽博 律師被告臺北縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國97年3月6日勞訴字第0960034520號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告聘僱印尼籍家庭看護工YANTIDESIIDNAH（女、護照號碼：M0000000）從事看護訴外人 周黃 美女之工作，嗣訴外人 周黃美女 於民國（下同）96年9月13日死亡，樺菱國際股份有限公司（下稱樺菱公司）仍受原告委託於96年10月12日檢附訴外人周黃美女尚未為除戶登記之戶口名簿影本等相關資料向行政院勞工委員會申請YANTIDESIIDNAH之展延聘僱許可，經行政院勞工委員會查獲，以96年10月23日勞職外字第0961115993號函移請被告核處，被告依就業服務法第5條第
2項第5款及同法第65條第1項規定，於96年11月29日以北府勞外字第0960786835號就業服務法罰鍰裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元整。原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應返還原告30萬元。
3.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明求為判決：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張：
1.就業服務法第5條第2項第5款及第65條第1項固然規定：「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：…五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反第5條第1項、第2項第1款、第4款、第5款、第34條第2項、第40條第2款、第7款至第9款規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」惟據司法院釋字第275號解釋明文：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務而不以發生損害或危險為其要件者，推定有過失於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。行政法院62年度判字第30號判例謂：行政罰不以故意或過失為責任條件及同年度判字第350號判例謂：行政犯行為之成立，不以故意為要件。」故原告僅向行政院勞工委員會提出申請外籍家庭看護工展延聘僱許可，原告既無故意也無過失發生損害和危險，而行政機關受理該申請案時可採補正、退件或不予核准等行政作為，而非以行政重處罰（對原告以提供不實資料，處以30萬元之罰鍰）為對人民最終手段與目的。
2.司法院釋字第488號解釋更揭明斯旨：「憲法第15條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，迭經本院解釋在案。…惟基於保障人民權利之考量，其為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，亦應有合理規定，方符憲法維護人民權利之意旨；法律授權行政機關訂定之命令，為適當執行法律之規定，尤須對採取影響人民權利之行政措施時，其應遵行之程序作必要之規範。」業亦說明憲法維護人民權利之意旨，法律規定之實體內容固不得違背憲法。另依刑事訴訟法第154條「被告未經審判證明確定前，推定其為無罪。犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實。」更何況原告既無過失之行為，亦無故意之必要，何來偽造文書（即提供不實資料）之事實？
3.受原告委任辦理延展外勞申請許可之樺菱公司於96年9月
9日訪視訴外人周黃美女，斯時訴外人周黃美女安在，原告乃提供94年申請聘雇許可時所檢附之戶口名簿予樺菱公司，旋訴外人周黃美女於96年9月13日死亡，原告家人陷於哀痛，未即通知樺菱公司，該公司乃於96年10月12日依據外勞在臺管理規定，填具「雇主聘僱外籍勞工申請書」，並備妥行政院勞工委員會及衛生局所核發之必要文件向行政院勞工委員會申請原告所聘印尼籍看護工YANTIDESIINDAH之展延聘僱許可，因遭被告認定周黃美女已於9月13日死亡，原告仍持周黃美女之戶口名簿，涉嫌違反就業服務法第5條第2項第5款規定，因而依同法第65條規定處以30萬元罰鍰，原告雖已於97年3月19日繳納罰鍰，惟查，原臺北縣政府就業服務法罰鍰裁處書及訴願決定書，均有違法不當，茲分述事實及理由如下：
⑴原告所提出之訴外人周黃美女之戶口名簿影本，係真實未
經變造或偽造之文件，故該文件絕非就業服務法第5條第
2項第5款之不實資料。查就業服務法第5條第2項第5款雖規定：雇主辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得有提供不實資料情事。該法所謂之「不實資料」應係指雇主提供經偽造或變造之虛偽不實資料。然而本案原告於96年10月12日向行政院勞工委員會申請展延聘僱期間時，所檢附之文件均係非經原告或他人所偽造或變造之真實文件，就被告所認定之不實資料即訴外人周黃美女之戶口名簿影本，亦係臺北縣新莊市戶政事務所於88年11月22日所補發之公文書所複印而來，並非該法所指不實資料，如被告認為有偽造資料情事，應由被告負舉證責任，從而，原處分及訴願決定所為認定應有違誤，應予撤銷。
⑵被告所為科予罰鍰之處分，有違比例原則。按行政程序法
第7條規定「行政行為，應依下列原則為之：一採取之方法應有助於目的之達成。二有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」。故被告於認定原告有無違反前開就業服務法規定，即是否予以科處罰鍰時，即應審酌其所為處分是否合乎比例原則，始無違於法。今查，原告所提出之訴外人周黃美女之戶口名簿影本，亦係臺北縣新莊市戶政事務所於88年11月22日所補發之公文書所複印而來，並非就業服務法所指之不實資料，已如前述。原處分及訴願決定未審酌處罰是否合乎比例，遽以科處原告30萬元之罰鍰，實有過重之嫌。
4.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，…，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」行政訴訟法第4條第1項、第196條分別訂有明文。查原處分及訴願決定均有違法致生損害於原告之權利，均欠允洽，自應依法予撤銷。原告已繳納之罰鍰亦請命被告返還予原告。
㈡被告主張：
1.按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：…5、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第5條第1項、第2項第1款、第4款、第5款、第34條第2項、第40條第二款、第7款至第9款規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第5條第2項第5款及第65條第1項所明定。
2.本件原告於起訴狀理由稱96年10月12日檢附相關資料向行政院勞工委員會申請展延聘僱許可，其中戶口名簿影本係臺北縣新莊市戶政事務所於88年11月22日所補發之公文書所複印而來，並非就業服務法第5條第2項第5款所指之不實資料。惟依據行政院勞委員會95年9月28日勞職外字第0950509561號函釋（原處分卷第1頁）略以：「提供『不實資料』，應視雇主辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等各事項階段，依相關法規明定雇主辦理聘僱外國人應備文件之提供，雇主有積極偽變造行為或消極不作為、與事實不符仍提供者均已該當所謂『提供不實資料之要件』；另依據行政院勞工委員會97年4月24日勞職管字第0970507874號函釋（原處分卷第3頁）略以，有關雇主向行政院勞工委員會申請家庭看護工各項申請階段，除入國引進許可及聘僱許可外，於「初次招募許可」、「展延聘僱許可」、「遞補招募許可」及「重新招募許可」，雇主均須檢附「雇主及被看護者之戶口名簿影本」以供審查。若地方主管機關經行政院勞工委員會通知雇主於被看護者往生後，仍持不實之「雇主及被看護者之戶口名簿影本」等相關文件辦理聘僱外國人之申請者，除非雇主有行政罰法第7條第1項規定事由不予處罰外，即應依就業服務法第5條第2項第5款及第65條第1項規定處罰。本案之訴外人（即被看護人）周黃美女女士（身分證字號：Z000000000）已於96年9月13日死亡，原告於96年9月21日至新莊市戶政事務所辦理死亡登記，所以原告於展延聘僱許可所附的戶籍謄本應為96年9月21日訴外人死亡登記的戶籍謄本而非原告94年9月7日向行政院勞工委員會提出申請重新招募許可訴外人仍存在的戶籍謄本。
3.依據樺菱公司96年11月12日陳述意見書（原處分卷第24-4
4頁）、原告96年11月12日陳述意見書（原處分卷第49-6
9頁）及96年12月6日訴願書（原處分卷第84-86頁），樺菱公司之服務人員於96年9月10日（依據樺菱公司雇主外勞定期聯繫訪視表，實際日期應為96年9月9日）到家中訪視時，訴外人仍安在，所以樺菱公司在未告知原告的情況下於96年10月12日檢附相關資料向行政院勞工委員會申請展延聘僱許可，原告直至96年10月18日才告知樺菱公司訴外人已死亡之訊息，樺菱公司即於96年10月19日向行政院勞工委員會申請辦理轉換雇主。綜上所述，原告顯已違反就業服務法第5條第2項第5款規定。
理由
一、原告主張：就業服務法第5條第2項第5款雖規定雇主辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得有提供不實資料情事，但原告所提出之訴外人周黃美女之戶口名簿影本，乃臺北縣新莊市戶政事務所於88年11月22日所補發之公文書所複印而來，為真實未經變造或偽造之公文書，該文件絕非就上開法文所指之不實資料。樺菱公司於96年9月訪視訴外人周黃美女，斯時訴外人周黃美女安在，原告檢附上開資料委託樺菱公司持向行政院勞工委員會提出申請外籍家庭看護工展延聘雇許可，並無違章提供不實資料之故意、過失可言。且縱認原告違反前揭規定，被告所為科予罰鍰之處分，亦有違比例原則云云。
二、被告主張：本案之訴外人即被看護人周黃美女已於96年9月13日死亡，原告並於96年9月21日至新莊市戶政事務所辦理死亡登記，故而，原告於96年10月12日展延聘僱許可所附的戶口名簿影本應為96年9月21日訴外人周黃美女死亡登記的戶口名簿影本，而非原告94年9月7日向行政院勞工委員會提出申請重新招募許可時，訴外人周黃美女仍存在時之戶口名簿影本，原告仍持未將周黃美女除戶之舊戶口名簿影本申請展延聘雇許可，當然係提供不實資料，難謂無違反就業服務法第5條第2項第5款之規定，斟酌原告應受責難之程度並考量其資力，依同法第65條第1項規定處以罰鍰30萬元，並無違法等語。
三、按雇主招募或僱用員工，不得於辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項時，提供不實資料或健康檢查檢體，此為就業服務法第5條第2項第5款所明定，違反該規定者，依同法第65條第1項規定，應處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。第按，行政院勞委員會95年9月28日勞職外字第0950509561號函釋略以：「所謂提供『不實資料』（即就業服務法第5條第2項第5款所規範之不實資料），應視雇主辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等各事項階段，依相關法規明定雇主辦理聘僱外國人應備文件之提供，雇主有積極偽變造行為或消極不作為、與事實不符仍提供者均已該當所謂『提供不實資料之要件』」；行政院勞工委員會97年4月24日勞職管字第0970507874號函釋略以：「有關雇主向行政院勞工委員會申請家庭看護工各項申請階段，除入國引進許可及聘僱許可外，於『初次招募許可』、『展延聘僱許可』、『遞補招募許可』及『重新招募許可』，雇主均須檢附『雇主及被看護者之戶口名簿影本』以供審查。若地方主管機關經行政院勞工委員會通知雇主於被看護者往生後，仍持不實之『雇主及被看護者之戶口名簿影本』等相關文件辦理聘僱外國人之申請者，除非雇主有行政罰法第
7條第1項規定事由不予處罰外，即應依就業服務法第5條第2項第5款及第65條第1項規定處罰。」均為就業服務法之中央主管機關就所主管法律，為協助下級機關就不確定概念，統一解釋法令所定之行政規則，未逾越法律授權，符合法律規範之目的，且與社會通念相當，被告據以行政，自應尊重。
四、本件原告聘僱印尼籍家庭看護工YANTIDESIIDNAH從事看護訴外人周黃美女之工作，聘雇許可時間為94年11月29日至96年11月29日。訴外人周黃美女於96年9月13日死亡，96年9月21日原告至被告新莊市戶政事務所辦理死亡登記，並於96年9月29日出殯。樺菱公司仍受原告委託而於96年10月12日檢附訴外人周黃美女尚未為除戶登記登戶口名簿影本等相關資料向行政院勞工委員會申請YANTIDESIIDNAH之展延聘僱許可之事實，為兩造所不爭執，且有卷附行政院勞工委員會94年12月21日勞職管字第0941061515號函、原告與樺菱公司委任契約書、展延合約同意書、雇主聘僱外籍勞工申請書、行政院衛生署台北醫院出具之周黃美女死亡證明書、訴外人周黃美女訃文、行政院勞工委員會96年10月23日勞職外字第0961301144號函等件（以上均為影本）附卷可稽，堪予認定。原告雖主張其所提出之訴外人周黃美女戶口名簿影本，乃依臺北縣新莊市戶政事務所88年11月22日補發之公文書複印而來，並非所謂「不實資料」。樺菱公司於96年9月訪視訴外人周黃美女，斯時訴外人周黃美女安在，原告檢附上開資料委託樺菱公司持向行政院勞工委員會提出申請外籍家庭看護工展延聘雇許可，並無違章提供不實資料之故意、過失可言。然查：
㈠揆諸就業服務法第5條、第48條第1項規定意旨以觀，行政
院勞工委員會所核發之外籍勞工聘雇、延展許可，其性質為特許授益處分，而檢具合法真實文件則為申請人取得許可之法定協力義務，主管機關是否真實掌握「申請時點」之資訊，得以正確評估許可與否，端賴申請人於申請時所提供之資料不僅為形式上真實，且為實質上真實，是故，原告提供之資料是否為「不實」，其判斷時點自應以申請時為基準。訴外人周黃美女既於96年9月13日往生，而原告於96年10月12日以本人名義，委由樺菱公司仍檢具訴外人周黃美女生前之戶口名簿影本等資料向行政院勞工委員會申請外國人YANTIDESIIDNAH之展延聘僱許可，以申請時點判斷該戶口名簿資料，當然為不實，不因該戶口名簿是否為公文書，是否經偽造、變造而有異，此並有前揭行政院勞委員會95年9月28日勞職外字第0950509561號函釋、97年4月24日勞職管字第0970507874號函釋可供參照。原告仍以所持申請資料為未經偽造、變造之公文書，並非不實資料等詞為辯，實不足採。
㈡又原告前申請聘雇外籍勞工，行政院勞工委員會核發聘僱許
可之94年12月21日勞職外字0000000000號函說明六業已明示「臺端申請聘僱外國人從事家庭看護工之許可原因消滅時（如被看護者死亡），應於事由發生日起30日內，依『外國人受聘僱從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款規定工作之轉換雇主或工作程序準則』之規定向本會申請轉換雇主或接續聘僱該外國人，如未依規定辦理，而指派該外國人為他人工作或從事許可以外工作者，依『就業服務法』第63條或第68條規定核處。」有前開函文影本附卷為憑，原告自應知悉且有遵循之義務。原告聘僱外國人工作之許可目的既已因受看護人死亡而歸於消滅，自當於時限內即受看護人周黃美女死亡後30日（96年10月13日）申請轉換雇主或接續聘僱該外勞YANTIDESIIDNAH。然原告並未於期限內告知委任代辦聘雇外勞事宜之樺菱公司，任令樺菱公司於不知情之情況下，於96年10月12日檢具訴外人周黃美女生存時之戶口名簿等資料提出申請，且遲至96年10月18日始告知樺菱公司訴外人周黃美女往生之事實，致樺菱公司於於接獲通知翌日（19日）方送件申請轉換雇主等情，業據證人 李國都 即樺菱公司負責人到庭結證在案，並有樺菱公司96年11月12日陳述意見書在卷為憑，復為原告所不否認。是則，樺菱公司為原告之辦理延展聘雇事務之受任人，樺菱公司雖係在不知訴外人 周黃美玉 已死亡之情形下提出申請，然展延聘僱許可申請係以原告名義提出，原告對檢具文件之審查注意義務當然不得因而免除。而原告於聘雇契約之目的消滅後，既未於訴外人周黃美玉死亡後30內通知樺菱公司代辦轉換雇主業務，甚且，原告業於96年9月21日至被告新莊市戶政事務所辦理死亡登記，並於96年9月29日辦理出殯事務，竟始終怠於阻止樺菱公司持訴外人周黃美玉存活之戶口名簿影本代辦延展聘任之事務，雖不能據此遽認原告有以不實資料申請延展聘雇許可之故意，但難謂為無過失之責。
五、原告違反就業服務法第第5條第2項第5款之違章情節明確，被告斟酌受處分人應受責難之程度並考量其資力，依同法第65條第1項規定，處以罰鍰30萬元，並無不合。原告雖主張被告科處罰鍰有違比例原則云云，然此類違章行為之行政罰除罰鍰外，並無他種類行政罰，其罰鍰額度則為30萬元至
150萬元，業如前述，被告已擇最輕罰鍰額度予以處罰，原告猶稱有違比例原則云云，要無足採。
六、綜上所述，原處分以原告違反就業服務法第第5條第2項第
5款，依同法第65條第1項規定，處罰鍰30萬元，認事用法，均屬妥適，訴願決定予以維持，亦無不當，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求返還已繳納之罰鍰，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法於本件判決結果不生影響，不逐一論述，併此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年10月28日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官劉錫賢法官林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年10月28日
書記官徐子嵐