裁判字號：最高行政法院99年判字第470號判決
裁判日期：民國99年05月13日
裁判案由：撤銷土地徵收
最高行政法院判決
99年度判字第470號上訴人甲○○被上訴人內政部代表人 江宜樺
參加人屏東縣政府代表人乙○○
參加人國立屏東高級工業職業學校代表人丙○○上列當事人間撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國97年4月3日高雄高等行政法院95年度訴更一字第8號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、參加人前省立屏東高級工業職業學校（已現改制為國立，下稱屏東高工）為擴建校舍工程需要，報經臺灣省政府於民國78年4、5月間核准徵收屏東縣屏東市○○段51筆土地及其土地改良物，並經參加人屏東縣政府（下稱屏東縣政府）公告在案；嗣屏東縣政府81年5月12日公告之「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」變更為住宅區，惟附帶「⑶本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」之條件。因土地權利關係人未能依限達成具體補償協議，屏東縣政府以89年5月15日公告，修正前次通過變更附帶條件⑶決議為「本變更案於第2次通盤檢討（第2階段）暨擴大都市計畫案公開展覽前如未協調補償完竣，則恢復為學校用地。」而上訴人於89年8月21日以上開變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）案有關屏東高工東側土地變更為住宅區之附帶條件業已成就，向屏東縣政府請求撤銷徵收屏東高工東側土地，並變更為住宅區，經屏東縣政府否准。上訴人不服，提起訴願遭駁回後，提起行政訴訟，經原審法院以90年度訴字第1219號判決駁回其訴。上訴人再以本件有土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事，於91年8月28日再向被上訴人請求撤銷徵收屏東縣屏東市○○段上訴人所有之6筆土地（下稱系爭土地），經被上訴人否准，惟被上訴人未告知救濟期間。上訴人再於92年3月19日與同一徵收案內其他原土地所有權人向被上訴人申請撤銷徵收，經被上訴人函復業經否准在案，上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，前經原審法院以93年度訴字第241號判決（下稱原審判決）駁回其訴；上訴人提起上訴後，經本院將原審判決廢棄，發回更審。嗣原審法院以95年度訴更一字第8號判決（下稱原判決）將上訴人之訴駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：本件變更屏東都市計畫案附帶條件7之第1點係規定：「變更範圍土地所有權人應與其他尚未開闢之學校用地土地所有權人協調補償後始得發照建築。」其意乃指變更範圍土地所有權人（即上訴人及其他原地主）與尚未開闢之學校用地（即被徵收為學校用地）之土地所有權人（即被徵收地主）協調補償，始得「發照建築」，並非「始得撤銷徵收」，依前開土地徵收條例第50條之規定，自應由屏東高工依屏東縣政府之變更都市計畫案所為之公告，於81年5月12日主動向被上訴人申請撤銷徵收；又上開變更屏東都市計畫案附帶條件7之第3點修正前亦規定：「本變更案於下次通盤檢討公開展覽前如未協調補償完竣，則『恢復』為學校用地。」修正後仍規定：「本變更案於第2次通盤檢討（第2階段）暨擴大都市計畫案公開展覽前如未協調補償完竣，則『恢復』為學校用地。」其意乃係指屏東縣政府於89年5月12日公告變更上訴人及其他原地主之土地為住宅區後，屏東高工即應辦理撤銷徵收，將土地所有權移轉登記予上訴人及其他原地主，倘上訴人及其他原地主果真未能履行上開附帶條件，方始再「恢復」為學校用地，再由屏東高工徵收為學校用地，被上訴人未依土地徵收條例第50條之規定責令屏東高工申請撤銷徵收，徒以屏東高工91年11月4日函所為「校地使用計畫迄無變更，而本案土地均為擴建校區所必要」等語，遽為不予撤銷徵收之處分，誠屬違誤；另省議員 董榮芳 等擬具之「 陳炳榮 先生陳情案」專案小組調處報告，因當時參加會議之相關地主未超過半數，故該調處報告應不生效力等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人並應就上訴人所有之系爭土地，作成撤銷徵收之處分。
三、被上訴人則以：上訴人請求依土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷徵收系爭土地，經屏東縣政府查復，該工程徵收之土地，已依徵收計畫使用。系爭土地無法依變更屏東都市計畫（第2期通盤檢討）案附帶條件內容，協調補償同意，屏東縣政府爰將系爭土地恢復為學校用地，提交各級都市計畫委員會審議。又據屏東高工函復，校地使用計畫迄無變更，而系爭土地均為擴建校區所必要，是自徵收之日以迄目前，需用土地之情事並無變更，本案不符合撤銷徵收之要件等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：參照本院95年度判字第1098號判決意旨，土地徵收條例係於89年2月2日公布施行，而於土地徵收條例施行前，有關法律並無撤銷徵收之規定，則於土地徵收條例施行前發生該條例第49條第1項第5款規定撤銷徵收事由者，被徵收土地之原土地所有權人尚不得於土地徵收條例施行後，依據該款規定申請撤銷徵收。經查，上訴人分別於91年8月28日及92年3月19日，依土地徵收條例第49條第1項第5款規定請求撤銷對系爭土地之徵收，其所主張之撤銷徵收事由，係於土地徵收條例施行前所發生，乃其於土地徵收條例施行後，始提出本件申請，自無從准許。況土地徵收條例第49條第1項第5款之構成要件著重於持續性之公共事業，已依徵收計畫開始使用，在計劃進行中，未依徵收計畫完成使用前，因有積極客觀之情事變更事實發生，該持續性的公共事業已不再需要該被徵收之土地而言。查上訴人原所共有系爭902地號土地，自82年5月28日開工整地至86年5月26日完工，現況為汽車停車坪及車道、紅土網球場、特別教室及實習工場、汽車科綜合工廠1、2期、綜合體育館等，確已依徵收計畫使用。次查，系爭922、923、
926、927、930地號等5筆土地，經參加人屏東縣政府81年5月12日公告變更為住宅區，且經臺灣省政府核定由該府發布實施，雖得認此都市計畫變更案業已生效而有情事變更之事實，惟由上開土地徵收條例第49條第1項第5款之規定可知，已依徵收計畫開始使用，在計劃進行中，尚未依徵收計畫完成使用之土地，須因積極客觀之情事變更事實發生，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要，始有該款應辦理撤銷徵收之適用。查本件屏東縣政府90年4月9日公告辦理第2次通盤檢討案時，相關土地權利關係人仍無法依變更屏東都市計畫（第2次通盤檢討）案附帶條件內容，將協調補償同意書送屏東縣政府，該府乃列入變更綜理表內一併公告，恢復為學校用地，並提交屏東縣都市計畫委員會審議決議變更恢復，現提交被上訴人核定中，且屏東高工曾謂：其校地使用計畫迄無變更，本件徵收之土地均為擴建校區所必要，是自徵收之日以迄目前，需用土地之情事並無變更等語，足見系爭922地號等5筆土地雖經第1次通盤檢討案變更為住宅區，然並無土地徵收條例第49條第1項第5款規定情事。再者，屏東縣政府第1次通盤檢討案經公告後，徵收計畫圖所示A部分仍維持原徵收案，經原所有權人等陳情，由省議員等人組成專案小組所協調結論以：案關土地所有權人同意於土地保留委員會提出工作圓滿完成報告，及所有地主提出擔保切結書後，才由屏東高工辦理撤銷徵收。經查，上訴人係該土地保留委員會主任委員，又上開調處結論所定撤銷徵收之條件迄今未能履行，且上訴人曾於臺灣屏東地方法院84年度重訴字第55號拆屋還地事件中，到庭證稱其系以土地保留委員會之代表人身分參與前臺灣省議會專案小組所召開之調處會議，則自無需該委員會其他成員親自與會並參與決定，上訴人據此否認該調處結論之效力，核不足採。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」「前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。」分別為土地徵收條例第49條第1項第5款、第2項及第50條第1項所明定。經查本件原判決以土地徵收條例係於89年2月2日公布施行，而於土地徵收條例施行前，有關法律並無撤銷徵收之規定，則於土地徵收條例施行前發生該條例第49條第1項第5款規定撤銷徵收事由者，被徵收土地之原土地所有權人尚不得於土地徵收條例施行後，依據該款規定申請撤銷徵收，因而以本件上訴人依土地徵收條例第49條第1項第5款規定請求撤銷對系爭土地之徵收，其所主張之撤銷徵收事由，係於土地徵收條例施行前所發生為由，而駁回上訴人請求，固非無據。惟查土地徵收條例第49條第2項已為溯及既往之規定，而參諸立法過程雖未說明其立法目的，惟考其真意應係考量於同條例施行前並無關於撤銷徵收之相關規定，對於同條例施行前已徵收之土地，於同條例施行後，仍未依徵收計畫完成使用，而有該條第1項所定各款之情形時，需用土地人如未申請辦理撤銷徵收，原土地所有權人似亦得向主管機關請求之，此應為體系解釋之當然結果。而此攸關上訴人得否主張撤銷徵收權，自宜於本件發回審理時，向徵收中央主管機關之被上訴人予以訊明，以資作為審理之參酌。(二)再按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律判斷為其基礎。」復為行政訴訟法第260條第3項所明定。經查：本院前發回原審予以重新審理時，業於判決內指明，屏東縣政府81年5月12日屏府建都字第61085號公告所載，其公告依據為都市計畫法第21條、臺灣省政府81年5月11日81府建4字第51896號函；公告事項則為「變更屏東都市計畫（第1次通盤檢討暨第1期公共設施保留地專案通盤檢討）案」自81年5月12日起公告實施。是該都市計畫變更案將系爭土地自學校用地變更為住宅區，業已經臺灣省政府核定並由屏東縣政府發布實施，似應認此都市計畫變更案業已生效而有情事變更。至屏東縣政府90年4月9日90屏府建都字第51889號關於變更屏東都市計畫第2次通盤檢討（第2階段）案之公告，系爭土地之都市計畫內容，係自住宅區變更為學校用地，惟因依都市計畫法第20條規定，此都市計畫變更案仍須經被上訴人核定而未發布實施而已。從而，屏東縣政府於90年4月9日公告之屏東都市計畫第2次通盤檢討（第2階段）案已否經上級主管機關核定，攸關上訴人之主張有無理由之判斷，宜請原審就此予以調查認定等語，而本件經本院95年4月20日以95年度判字第558號判決發回原審法院，惟迄今仍未見系爭主管機關就前開關於變更屏東都市計畫第2次通盤檢討（第2階段）案之公告，予以核定，則上訴人主張系爭土地自78年徵收迄今，屏東高工從未提出任何擴建計畫或進行相關工程，且該校歷年學生教職員皆呈遞減趨勢，客觀上已無繼續擴建校地之必要，符合土地徵收條例第49條第1項第5款之情事變更等情，即非無再予審酌之餘地。(三)綜上所述，本件原審所為事實認定尚有瑕疵，本院尚無從為法律之判斷，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，非無理由，應由本院將原判決予以廢棄，並發回原審，由原審重為調查認定事實後，另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國99年5月13日
最高行政法院第二庭
審判長法官鍾耀光
法官林文舟法官王碧芳法官黃淑玲法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國99年5月13日
書記官黃淑櫻