裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1593號判決
裁判日期：民國101年04月12日
裁判案由：殯葬管理條例
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1593號101年3月15日辯論終結原告 呂宗慶 被告宜蘭縣政府代表人 林聰賢 （縣長）住同上訴訟代理人 莊寓淨
鄭文馨 林靜芬 上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國100年7月28日台內訴字第1000146856號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：㈠本件原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，
核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第
218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
㈡按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當
，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1條前段、第18條定有明文。
原告以其所有土地坐落宜蘭縣○○鄉○○○段，位於冬山鄉大進村村內，因認訴外人 懷恩 開發股份有限公司（下稱懷恩公司）於宜蘭縣○○鄉○○段26、27、28、29、31、32地號等6筆土地上設置「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」案，將原開發基○○○鄉○○段26-29、31、32地號等6筆土地縮減為同段26-29地號等4筆土地，及減少納骨量為20萬具乙案，被告同意變更，致損害權益，乃以利害關係人身分，循序提起訴願及本件行政訴訟，於法並無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、事實概要：訴外人懷恩公司前因申請於宜蘭縣○○鄉○○段26、27、28、29、31、32地號等6筆一般農業區農牧用地土地上設置「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」案（下稱系爭原申請案），經被告以民國（下同）88年9月13日88府社合字第102934號函原則同意設置，及以91年5月16日府民禮字第0910056332號函原則同意其申請變更原配置圖。 嗣懷恩 公司於92年
1月6日申請將原設置殯儀館、火葬場、納骨塔變更為納骨設施，亦經被告以92年4月14日府民禮字第0920044480號函（下稱92年4月14日函）復原則同意變更設置在案。原告 蕭溪泉 、 許煌 不服，提起訴願，經內政部以95年9月4日台內訴字第0950080301號訴願決定：「關於被告92年4月14日府民禮字第0920044480號函、92年12月30日府地三字第0920154486號函及93年5月17日建管建字第611號建造執照部分之訴願駁回。其餘部分之訴願不受理。」遂提起行政訴訟，經本院於95年11月8日分別以94年度訴字第2935號裁定及判決駁回原告之訴。嗣96年10月12日懷恩公司申請「宜蘭縣私立懷恩生命紀念館」變更事業計畫（下稱系爭變更事業計畫），將原開發面積2.267943公頃縮減為1.553825公頃，因未達開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第
4款開發面積應達2公頃始須進行環評之規定，經被告所屬環境保護局審查認不須再送環境影響評估差異分析報告，被告乃以97年4月18日府民禮字第0960165539號函（下稱原處分）通知冬山鄉公所：「有關懷恩開發股份有限公司申請『宜蘭縣私立懷恩生命紀念館』變更事業計畫，將原開發基○○○鄉○○段26-29、31、32地號等6筆土地縮減為同段26-29地號等4筆土地，及減少納骨量為20萬具乙案，本府原則同意變更，惟申請者先完成聯外道路拓寬至6公尺，並確實依說明二事項辦理……二、本案原則同意變更後，申請者應依下列事項辦理：㈠因本案較為特殊且當地居民強烈表示不同意見，茲為減少對當地居民交通上之不便及興建期間交通順暢，應先行完成聯外道路拓寬至6公尺。㈡有關交通影響衝擊分析所提改善方案及承諾事項（第2次修正報告書頁5-9至5-10）應確實落實。㈢環境影響評估變更內容，應依行政院環境保護署96年9月10日環署綜字第0960067521號令辦理。㈣另，為使開發順利並促進地方和諧，務請與地方做好溝通協調及敦親睦鄰工作。……」原告不服，提起訴願，經內政部訴願決定不予受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭開發案位於大進村精華區，懷恩公司與被告故意漏載依
法應記載之相關設施及現況，而捏造設置地點方圓一千公尺內一片荒蕪，制作不實之環境概況圖、環境現況，而台灣省政府竟未依法為現場履勘及舉行公聽會及踐行其他法定必要程序，即通過環評審查結論，被告因此以92年4月14日函作成興辦事業許可。惟87年環評審查結論及92年4月14日函興辦事業許可均明顯違法，致無法於96年間通過環境現況差異分析及對策檢討報告審查，且早逾3年期限仍未開發，依環境影響評估法第16條之1及殯葬管理條例第7條規定，已不得開發。
㈡懷恩公司為規避環評，乃撤回系爭原申請案，另申請縮小開
發面積，並依行政程序法第128條申請廢止系爭原申請案興辦事業許可，及87年12月18日87環一字第78868號函之審查結論。被告核准廢止後，另作成原處分之興辦事業許可，並以97年5月26日府授環綜字第0970010832號向行政院環境保護署（下稱環保署）函轉懷恩公司申請廢止宜蘭縣殯儀館化火葬場納骨塔事業環境影響評估報告書審查結論函及附件，請其公告廢止原審查結論，故92年4月14日函興辦事業許可業經全部廢止。懷恩公司既已申請廢止審查結論，其顯已拋棄因系爭原申請案所取得之全部權利，則92年4月14日函既係依據原環評審查結論所作成，懷恩公司當然亦同時喪失依92年4月14日函所取得之所有權利，則其已無申請核准事項變更且免辦環評之餘地，原處分竟核准懷恩公司濫用法律上形式或法律行為，以縮小開發面積申請核准事項變更，蓄意製造外觀上或形式上未達環評標準及系爭變更事業計畫存在之法律關係或法律狀態，使免受環評規範之要求，以規避殯葬管理條例及環評法規之強制規範之脫法行為，故縱係延續系爭原申請案，原處分仍明顯違法。另環保署已於另案確認系爭原申請案環評無效之訴訟中，確認系爭變更事業計畫係完全獨立，與系爭原申請案無涉，並經被告於本院101年1月11日行準備程序時，自認撤銷系爭原申請案，且系爭變更事業計畫完全獨立，絕非延續原申請案。
㈢系爭原申請案興辦事業許可既經全部廢止而消滅不存在，本
於非都市土地管制規則第37條及非都市土地變更編定執行要點第14點規定，被告應○○○鄉○○段26至29地號及31、32地號等6筆土地，全部依編定前使用地辦理變更編定為農牧用地，從而被告○○○鄉○○段26至29地號等4筆土地所准原處分之興辦事業許可，自顯係侵害原告權益。
㈣上開系爭6筆土地既應全部回復為農牧用地，就系爭變更事
業計畫取得興辦事業許可，而毋庸經環評者，程序上，應先取得農業主管機關依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點、農業主管機關同意農業用地變更使用審查表、農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法之審查通過，並取得其他相關機關同意，作成非都市土地變更編定審查表，目的事業主管機關始得作成興辦事業許可，被告卻未就系爭變更事業計畫重新依法審查，並踐行法定程序，明顯違法等情。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被告則以：㈠本案環境影響評估並未有無效之事實，本院對此亦曾於96年
度再字第118號判決闡述甚詳，故被告嗣後核准之興辦事業計畫之相關行政處分亦非違法，原告以其個人主觀見解認定本案環境影響評估無效，依此作成之興辦事業許可亦當然無效，顯不足採。
㈡原告請求將系○○○鄉○○段○○○號等6筆土地使用地類別
辦理變更編定為農牧用地乙節，前經本院96年度訴字第3046號判決理由以「依法申請人應提出一定之文件並踐行一定之程序，受理機關方得進一步審理作成准否之決定。本件原告……並未提出任何合於非都市土地使用管制規則所規定之申請文件及踐行應行程序，核其所請，自屬無據。」㈢被告原核准懷恩公司開發系爭6筆土地，業經本院94年訴字
第2935號判決審認無於法不合之處，本案係懷恩公司申請變更事業計畫，將原開發系爭6筆土地，縮減為4筆土地，被告依殯葬管理條例第31條規定自有審核之權限，且與環評問題無涉，被告更無自認系爭原申請案已撤銷，而成立系爭變更事業計畫之情事，故被告同意系爭變更事業計畫，並未損及原告任何權利等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以懷恩公司申請系爭變更事業計畫，因縮減面積而未達須進行環評之標準，不須再送環境影響評估差異分析報告，爰分別以原處分函知冬山鄉公所原則同意變更系爭變更事業計畫，是否合法？
五、本院之判斷：㈠按「(第1項)本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在
直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府；在鄉(鎮、市)為鄉(鎮、市)公所。(第2項)主管機關之權責劃分如下：一、中央主管機關：…。二、直轄市、縣(市)主管機關：…㈢對轄內私立殯葬設施之設置核准、監督、管理、評鑑及獎勵。…。」「私立殯葬設施於核准設置、擴充、增建或改建後，其核准事項有變更者，應備具相關文件報請直轄市、縣(市)主管機關核准。」91年7月17日公布生效之殯葬管理條例第3條、第31條定有明文。
㈡經查，原告蕭溪泉、許煌因不服被告分別於88年9月13日同
意訴外人懷恩公司申請於系爭6筆土地設置「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」，於92年4月14日同意原設置殯儀館、火葬場、納骨塔，變更為納骨塔設施，並將系爭6筆土地變更為墳墓用地，循序提起行政爭訟，業經本院於95年11月
8日以94年度訴字第2935號判決駁回原告之訴確定在案(見本院卷第149-161頁)，則此一私立殯葬設施業經被告核准設置，應無疑義。嗣懷恩公司申請變更「宜蘭縣私立懷恩生命紀念館」事業計畫，將原開發之基地自系爭6筆土地縮小為4筆土地，並減少納骨量為20萬具，被告乃以原處分同意變更，係就原核准事項中有關基地之坐落範圍縮減，納骨量變更，核諸上開規定，應報請主管機關核准，被告據以作成原處分，於法並無違誤。原告主張系爭變更事業計畫完全獨立，絕非延續原申請案云云，顯非事實，自非可採。從而，原告主張被告應重新依法審查系爭變更事業計畫，並踐行法定程序，洵屬無據。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以懷恩公司申請系爭變更事業計畫，因縮減面積而未達須進行環評之標準，不須再送環境影響評估差異分析報告，爰以原處分函知冬山鄉公所原則同意變更系爭變更事業計畫，於法並無違誤，訴願決定以原告呂宗慶非法律上利害關係人而屬當事人不適格，不予受理，雖有違誤，惟結果並無不同，並無撤銷之必要。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至原告蕭溪泉及許煌請求撤銷原處分及訴願決定部分，本院另為裁定，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年4月12日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官徐瑞晃
法官蕭忠仁法官陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年4月12日
書記官李依穎