裁判字號：最高行政法院97年判字第985號判決
裁判日期：民國97年11月06日
裁判案由：工會法
最高行政法院判決
97年度判字第985號上訴人高雄縣中國石油股份有限公司石化事業部產業公會代表人甲○○被上訴人行政院勞工委員會代表人 王如玄
送達代收人乙○○
參加人台灣石油工會代表人丙○○上列當事人間工會法事件，上訴人對於中華民國95年9月21日高雄高等行政法院94年度訴字第573號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、中國石油股份有限公司（下稱中油公司）石化事業部員工甲○○等33名勞工，於民國93年4月8日向原處分機關高雄縣政府登記發起組織工會，經該府以93年4月12日府勞組字第0930070591號函同意籌組（下稱同意籌組函），並請甲○○等33人召開發起人會議，組織籌備會，進行草擬章程等事宜。
嗣甲○○等33人將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊等資料送高雄縣政府備案，該府乃以93年8月19日府勞組字第0930165253號函，發給「高雄縣中國石油股份有限公司事業部產業工會」登記證書在案。參加人台灣石油工會不服上開同意籌組函及發給登記證書函之處分，以利害關係人身分提起訴願，經訴願決定將原處分撤銷。上訴人不服，提起本件行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴意旨略謂：㈠程序部分：查由93年6月28日參加人工會第1次臨時會會議紀錄，可證明參加人於93年6月28日就已知悉高雄縣政府93年4月12日同意籌組函處分，則參加人於93年12月31日始向被上訴人提起訴願，已逾訴願期間。
次查參加人徒以上訴人工會之成立將影響伊會務運作、分化團結云云，並非法律上利益，且僅為臆測之詞。參加人無證據證明原處分損害其權利或利益，欠缺訴願保護要件，未具訴願當事人適格。又高雄縣政府同意籌組函僅是通知上訴人依工會法第9條規定辦理籌組登記事宜，為觀念通知，並非行政處分，參加人不得提起訴願及行政訴訟。㈡實體部分：⒈訴願決定依據被上訴人91年4月18日勞資一字第0910016408號函釋，違反依法行政原則、明確性原則、誠信原則及平等原則，明顯違法，應予撤銷。⒉對於工會法第7條所稱「公用事業」，被上訴人並未作出相關解釋及相關法令亦未例示或列舉「石油」是否為公用事業，為被上訴人自承在案。自台塑集團興建六輕煉油廠生產、銷售石化品、油品，打破中油公司獨佔經營之局面，自82年4月起，依行政院台（82）經第09389號函之規定，油價的調整在3%的範圍內，已授權中油公司依油品計價公式調整，而10%的範圍內則授權經濟部核定，排除由主管機關報請立法機關核定，顯見中油公司並非被上訴人所言公用事業甚明。又被上訴人與經濟部同屬行政院之部會，兩者之認定南轅北轍，中油公司乃屬經濟部所轄事業單位，被上訴人何來標準認定中油公司為公用事業？⒊上訴人依法行事，並未背離成立工會之宗旨及危害參加人之會務運作。被上訴人將勞工法草案第三編工會組織第131條條文當作工會法第7條但書之立法理由，令人不宜茍同，其未能據實提出91年5月1日勞動三法修正草案內容，有誤導法院進行調查事實方向之嫌。再者，中油公司之組織變革，不論名稱如何變化，石化事業部仍為原來生產工廠，並非公用事業，主管機關為高雄縣政府，上訴人依工會法第6條第1項規定，依法組織廠場工會，並非成立跨行政區域之工會，參照91年5月1日勞動三法修正草案第5條有關工會之設立，高雄縣政府依工會法第9條規定核發予上訴人之工會登記證書，於法有據等語，求為判決撤銷訴願決定。
三、被上訴人則以：㈠程序部分：依本院93年度判字第1641號判決，界定利害關係人之基準，係以是否有法律上利害關係為判斷準據，如法律已明確規定特定人得享有權利，其規範目的在於保障個人權益，可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟。台灣石油工會會員總數近15,000人，會員經由加入參加人工會行使團結權、協商權及爭議權，參加人工會並已和中油公司簽訂團體協約在案。雖高雄縣政府核准上訴人工會成立，但上訴人所屬會員約30餘人，既全具參加人工會會員身分，其勞動三權：團結（結社）權、協商及爭議權已藉由加入參加人工會而得以實現與保障，則上訴人以中油公司石化事業部為組織區域，影響參加人工會依工會法第8條規定，同一區域之產業工人，以設立一個工會為限之法定權利；是參加人以利害關係人身分，不服高雄縣政府所為處分，自為法所許。㈡實體部分：⒈參加人工會於48年9月26日成立，原稱臺灣省石油工會（省級工會），主管機關為臺灣省政府社會處，嗣因工會法於64年5月21日修正公布，中央主管機關改為內政部，乃將原依照工會法第7條但書規定成立之6個跨行政區域工會，主管機關由臺灣省政府社會處劃歸為內政部主管。臺灣省石油工會由內政部主管後，改稱為台灣石油工會（直屬工會），參加人成立後，則改由被上訴人主管。參加人工會成立至今近50年，主管機關雖歷經3次更迭，其組織區域迄今並未改變，此觀內政部73年7月20日台內勞資字第24375號函釋及參加人工會章程第7條規定自明。⒉按憲法第144條所定公用事業，原則為公營，但如經法律許可者，亦得由國民經營之，是開放民間公司亦可供油，並不影響中油公司屬公用事業之本質。退萬步言，如認時代變遷，中油公司已不屬公用事業，惟參加人工會章程既載明以該公司跨越之各行政區域為其組織區域，並經主管機關核備准予成立，則應經由參加人會員代表大會修改章程送被上訴人核備，以維護會員之權利，不得在參加人未修改章程前，即許上訴人組織成立，否則應屬違反工會法第8條規定之違法行政。⒊依工會法第7條但書之立法意旨，實係為避免限定部分特殊工會之區域，造成主管機關權責劃分問題及該事業工會運作之困難，故授予主管機關針對分佈於各個行政區域之特殊事業工會之工會設立區域，可由主管機關斟酌情形，另行定之。而工會法第7條但書所稱之公用事業，依現行法律及學者見解，公用事業應係指事業所提供的商品或勞務為社會大眾基本生活所需，此類產業之經營型態多為國營或受管制之私人獨佔產業，而本件中油公司係屬公用事業，應屬無疑。⒋又台塑關係企業本非屬工會法第7條但書規範之範圍，而得依法組織廠場工會。又中美和石油化學股份有限公司及中國石油化學工業開發股份有限公司均屬獨立法人，與上訴人係屬中油公司之內部單位不同，不得比附援引等語，請求駁回上訴人之訴。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠高雄縣政府同意上訴人籌組工會函，以及發給上訴人「高雄縣中國石油股份有限公司事業部產業工會」登記證書函，均係依工會法第9條規定，就公法上具體事件所為對外直接發生上訴人得否成立工會法人之法律效果之行政措施，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係屬對籌組工會員工有利之授益行政處分，上訴人稱上揭同意籌組工會函僅是觀念通知，並非行政處分云云，並非可採。而參加人於知悉上開處分於93年8月27日以（93）石工組字第93081052號函，請求高雄縣政府撤銷上開處分，因高雄縣政府未將參加人不服之表示依訴願程序辦理，是參加人於93年12月31日繕具訴願書，向被上訴人提起訴願，可認參加人業已補正其訴願書狀之欠缺，其提起訴願已屬合法。又查，利害關係人提起訴願係以知悉行政處分存在為準。上訴人謂參加人於93年6月間即知上訴人有籌組工會乙事，固屬有據，然難謂參加人於93年6月間即知高雄縣政府已作出同意上訴人籌組工會之行政處分。是參加人主張其係於93年8月23日經監事會調查小組至高雄地區調查各該產業工會之成立情形，而於該日下午至高雄縣政府勞工局查證，始知悉系爭處分之存在等語，自堪採信。㈡現行法制下，我國組織工會並非採取完全的自由設立主義。依工會法第8條規定，在單一工會原則下，我國勞工雖有加入工會之自由，但組織工會之法定區域或單位存有既存工會時，即無再組織複數工會之權利。換言之，獲得合法登記之工會，即取得法人資格之法定地位，享有團體交涉及爭議之權利，並有排除同一區域內其他籌組法人工會組織之權能。是參加人主張高雄縣政府在參加人同一區域內核准上訴人籌設工會及給予工會登記之行政處分，損害參加人依工會法取得之權利或法律上利益，自有提起本件撤銷訴願之權能。㈢次觀上訴人設立之工會，係以跨上開廠場之中油公司石化事業部所屬員工為組織成員，並以跨越工會法第6條及第7條前段之高雄縣、市之中油公司石化事業部林園廠及前鎮儲運所為其組織區域，有上訴人發起組織申請書附原審卷可資對照。是姑不論中油公司是否為公用事業，然上訴人組織之工會，不僅為跨廠場，亦非以同一縣市之行政區域為其組織區域，其為工會法所無規定之工會組織類型甚明，其組織已非適法。㈣現行工會法第7條關於公用事業之跨行政區域者得由主管機關劃定其工會之組織區域之規定，為37年12月10日修正公布之工會法以來之規定，迄無變動。然不論工會法如何修正，其對於何謂公用事業，則均無定義，為一不確定法律概念，立法者有意授權主管機關依具體事業之性質，妥為斟酌判斷。而依憲法第144條規定、司法院釋字第428號解釋意旨，可知所謂公用事業，即指事業所提供的商品或勞務為社會大眾基本生活所需。是即便現今部分石油業務已非中油公司獨佔經營，然此乃近年來油品是否已開放民營及自由競爭之問題，並無礙中油公司所營者為公用事業之性質。上訴人徒以網路列印資料爭執中油公司所營事業非屬工會法所稱之公用事業云云，顯係誤解法律之規定，亦非可採。從而，中油公司依前所述之事業區域及所營事業性質，核屬工會法第7條但書所稱之跨越縣市行政區域之公用事業，自堪認定。㈤又參加人之組織區域既於其48年成立之初，即已經主管機關考量中油公司屬跨越區域之公用事業性質而予劃定，既基於工會法第7條但書之授權，亦有其時空背景，難謂其劃定係出於恣意；且此劃定於未經變更前仍屬有效之命令，上訴人稱當時主管機關將中油公司歸類為公用事業並劃定其工會之組織區域，違反禁止恣意原則云云，並非可採。又當時行政程序法尚未施行，亦無規定主管機關劃定公用事業之工會組織區域應舉行聽證或讓人民陳述意見等程序；是上訴人爭執主管機關於劃設範圍之前未給予人民陳述意見並舉行聽證，違反正當法律程序、明確性原則、比例原則、誠信及信賴保護原則云云，亦非可採。㈥至上訴人所舉臺灣電力股份有限公司、臺灣自來水股份有限公司、中華電信股份有限公司，以及台塑公司各廠場成立工會之情形，即便屬實，亦屬各該工會是否為體制內適法工會之問題，就此被上訴人刻正研議處理中，業據被上訴人陳述甚詳，況其等亦非被上訴人所核准設立，尚難援引為上訴人得比照成立工會之依據，至中美和、中石化公司縱令為中油公司所轉投資，亦均為獨立之公司，其所屬員工如何成立工會，尚難與本件相提併論等語，乃駁回上訴人之起訴。
五、本院查：㈠按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當
，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。」、「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」訴願法第1條第1項、第14條第1項及行政程序法第98條第3項分別定有明文。故訴願人若於法定訴願期間內或得視為於法定期間內提起訴願，訴願管轄機關即不得以訴願人訴願逾期為由，而為不受理之決定。本件參加人主張其於93年8月23日知悉上開高雄縣政府同意上訴人籌組函及發給登記證書函之處分，旋於93年8月27日以
（93）石工組字第93081052號函，請求高雄縣政府撤銷上開處分，當以提起訴願程序處理，參加人俟於93年12月31日繕具訴願書，向被上訴人提起訴願，則尚難以其已逾訴願期間為由，而駁回訴願。
㈡次按「工會為法人。」「工會之區域以行政區域為其組織區
域。但交通、運輸、公用等事業之跨越行政區域者，得由主管機關另行劃定。」「凡同一區域或同一廠場內之產業工人，或同一區域之職業工人，以設立一個工會為限。…。」分別為工會法第2條、第7條、第8條所明定。又「本法第6條、第8條所稱同一區域，係指直轄市及縣（市）行政區域。同一區域內同一廠場之產業工人，如未單獨組織工會得與同一區域內，同一產業之工人合併組織。」「本法第6條所稱之產業工人及職業工人，係指同一廠場或同一交通運輸公用事業內，各部分不同職業之工人，在合理工作程序上，共同完成生產品或勞務之集體工作之工人及同一職業同一技術之工人。」復為同法施行細則第5條及第6條所規定。可知工會法第8條係以同一區域或同一廠場的產業工會及同一區域之職業工會為工會之組織。所謂同一區域，依工會法施行細則第5條及第6條規定原則上係指直轄市及縣（市）行政區域；至如交通、運輸、公用等事業之跨越行政區域者，依工會法第7條但書，其工會組織之行政區域則得由主管機關另行劃定。
㈢本件上訴人於93年4月8日向原處分機關高雄縣政府登記發起
組織工會，經該府函復同意籌組，並准上訴人將籌備經過、會員名冊、職員略歷冊等資料備案，發給「高雄縣中國石油股份有限公司事業部產業工會」登記證書，原判決認為我國工會法係採單一工會原則，勞工雖有加入工會之自由，但組織工會之法定區域或單位存有既存工會時，即無再組織複數工會之權利。中油公司依司法院釋字第428號解釋意旨及石油管理法第21條規定，應為工會法第7條但書所規定之跨越縣市行政區域之公用事業，參加人為已依工會法第7條但書經主管機關劃定以中油公司之組織區域組成合法之工會，並獲得合法登記之工會，即取得法人資格，享有團體交涉及爭議之權利，並有排除同一區域內其他籌組法人工會組織之權能。原處分機關高雄縣（原判決誤植為高雄市）政府在參加人同一區域內核准上訴人籌設工會及發給工會登記證書，於法自有未合。又依上開工會法第8條及同法施行細則第6條說明，我國工會法規定之產業工會類型，係以同一廠場或同一交通運輸公用事業為基礎單位甚明。上訴人組織之工會，不僅為跨廠場，亦非以同一縣市之行政區域為其組織區域，係工會法所無規定之工會組織類型，其組織已非適法。訴願決定撤銷原處分，否准上訴人籌組工會並未違反依法行政原則、明確性原則、誠信原則及平等原則，以及上訴人所主張如何不足採等事項均詳予以論述，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執陳詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年11月6日
最高行政法院第五庭
審判長法官劉鑫楨
法官姜仁脩法官黃淑玲法官吳慧娟法官曹瑞卿以上正本證明與原本無異中華民國97年11月6日
書記官王史民