裁判字號：最高行政法院96年判字第658號判決
裁判日期：民國96年04月18日
裁判案由：公平交易法
最高行政法院判決
96年度判字第00658號上訴人龍盈國際科技有限公司代表人甲○○訴訟代理人 呂福元 律師被上訴人行政院公平交易委員會代表人乙○○上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國94年8月11日臺北高等行政法院93年度訴更一字第175號判決提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人經人檢舉於民國（下同）90年9月起以福利互助會方式招收會員，推廣「壹萬元創業互助福利金（下稱互助會）」專案，並以「易發一八專案」每口2,500元，及「榮華富貴終身福利專案（下稱榮華富貴專案）」每口5,000元之行銷模式，輔以「繳一萬現賺十萬（五萬現金、五萬商品）」號召民眾加入，並以類似多層次傳銷方式運作，違反公平交易法規定，經被上訴人調查，以上訴人從事多層次傳銷行為，其參加會員取得佣金、獎金及其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價，違反公平交易法第23條規定。又上訴人從事多層次傳銷行為，未於開始實施多層次傳銷行為30日前，以書面據實載明法定事項，向被上訴人報備；上訴人於參加會員加入其傳銷組織或計畫時，未依規定與參加會員締結載明法定事項之書面參加契約，違反行為時公平交易法第23條之4所定之多層次傳銷管理辦法第5條第1項及第12條規定，乃以91年4月10日公處字第091060號處分書命上訴人自處分書送達之次日起停止前開違法行為，並處上訴人罰鍰新台幣（下同）500萬元。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟，經臺北高等行政法院裁定命上訴人補正表明合法被上訴人機關，因逾期未補正，而以起訴不合法予以裁定駁回，上訴人不服，提起抗告並補正被上訴人機關後，經本院將原裁定廢棄，發回原審法院更為審理。
二、上訴人於原審起訴主張：（一）上訴人並無違法之處，訴願決定依上訴人違法程度、參加人數、經營狀況、營業額、配合調查態度及上訴人行為對交易秩序危害程度等情狀，命上訴人停止違法行為，併處以罰鍰500萬元，顯有違行政法上比例原則，行政裁量濫用及禁止恣意原則。又被上訴人應對上訴人之行為，舉證其具有故意或過失，始能處罰，被上訴人僅憑他人檢舉函內容即對上訴人處罰，而對上訴人有利之事證，捨而不採，除未盡舉證責任，而顯然違反司法院釋字第275號解釋外，尚有違證據法則。（二）上訴人售予會員之商品價格低於市價7成，係藉由互助會制度運作，當參與者眾，透過大數法則，可向供貨商取得優惠價格，故會員之進貨成本愈低，銷貨所生利潤即分享互助會員，又所謂與福利互助金搭配之「易發一八專案」及「榮華富貴專案」亦為行銷方法，並無巧立名目之非法活動。從而，訴願決定所稱參加會員所取得佣金、獎金及其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入以取得高額互助金，而非推廣或銷售商品或勞務之合理市價，顯有誤會，且訴願機關僅憑片面之詞，未經詳查即率爾認定，其認事用法顯有違行政法正當程序原則。（三）訴願決定及原處分均認定上訴人從事變質多層次傳銷行為，顯有違行政法上公平合理原則。蓋會員領取獎金之資格，須獲得電腦序號以參加排序，然參加會員除依規定繳交1,000元入會費及1萬元互助金外，尚須再介紹2人加入方可獲得電腦序號，俟加入後且具電腦序號者達5至7人始可獲取1萬元等值商品，若未再從事推薦活動即未能取得電腦序號以參加排序而未能領得5萬元互助金與其他經濟利益。欲透過互助制度當須對會員全體有所貢獻，推薦他人加入則方可成就大數，以達利潤共享之理念，而非以推廣商品、勞務作為合理報酬之變質多層次傳銷行為。另查，行為時多層次傳銷管理辦法第12條係依法律授權原則而訂定，其規定目的、內容、範圍均未具體明確到足以拘束上訴人之行為，故被上訴人及訴願機關依前揭管理辦法所作成之原處分及訴願決定，顯有違行政法上法律授權明確性原則。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷等語。
三、被上訴人則以：（一）查上訴人之互助會行銷制度，若會員欲獲領互助福利金，須介紹2人加入以取得全國單線公排之序號，俟後續5至7個序號出現時，即可獲領5萬元互助福利金暨其他經濟利益，詳言之，上訴人獎金計算係以參加會員是否繳交入會費、互助金及再為介紹他人加入為基礎，至商品是否為推廣或銷售，均非所問。按傳銷業界慣採依參加會員之銷售業績及所轄組織體系之整體銷售情形，核發零售獎金、業績獎金、輔導獎金等各項經濟利益，換言之，參加會員係依渠自身暨所屬組織體系之商品銷售等貢獻，據以領取各項獎金。然綜觀上訴人上開制度設計之運作情形，發放獎金之基礎全然繫於會員是否介紹2人加入以取得之電腦序號，以為全國公排，實際須不斷有至少12至16倍之會員參加，方得維持組織之運作。是以參加會員所獲領之獎金暨其他經濟利益，並非著重於自身或所屬組織之商品銷售等努力，而係完全強調電腦序號「會員」之擴展、再為介紹他人參加，以不斷擴張與繁延組織。復據查訪參加之會員均表示參加系爭活動之目的，主要為可因後續參加會員之加入，以獲取高額互助福利金。準此，本案參加會員加入之動機及目的，多係基於「投資」、「互助會」之心理，意在領取高額福利（回饋）金，而非「特定消費目的」、「推廣或銷售商品」。易言之，其主要目的係積極取得領取獎金之資格，以獲取高額報酬，是參加會員所從事之傳銷活動，僅在於繳交費用及介紹他人加入，而非推廣、銷售商品或勞務之行為，爰難認其取得之經濟利益係基於銷售商品之合理市價。（二）上訴人以繳交1,000元入會費及「繳一萬現賺十萬（五萬現金、五萬商品）」之互助會計畫從事招募會員活動，會員加入除可獲領1萬元銷售商品，並可取得介紹2人參加之權利，完成介紹者得獲1電腦序號，依其加入時間先後排序，俟5至7位獲電腦序號之新進者加入排序完成，總計即得獲領5萬元互助福利金、5萬元商品及無償取得5萬元之「易發一八專案」及「榮華富貴專案」之參加單位等經濟利益，系爭制度業已合致「多層次傳銷」之要件及特質，至其設計為成就經濟規模之機制，僅為遂行變質傳銷活動之目的，本質上亦屬多層次傳銷制度，故其從事多層次傳銷，以電腦排序方式，參加會員繳交費用及介紹2人加入，即取得1個序號，並以成就一定倍數之特定序號，作為取得獎金或報酬之條件；參加會員所從事傳銷活動，並無實際推廣、銷售商品或勞務，其取得佣金、獎金等經濟利益，僅須一再介紹他人加入或挹注資金重複參加以維繫組織不斷成長，核已構成違反公平交易法第23條規定，上訴人辯稱其乃正當經營之商業行銷行為，顯與事實不符。（三）公平交易法第23條之4規定之多層次傳銷事業之報備業務檢查等相關事項，被上訴人已規定於行為時多層次傳銷管理辦法第12條，故有關多層次傳銷事業與參加人所簽定之參加契約，是否為要式規定，以及內容應包含事項，均已由公平交易法具體明文授權主管機關即被上訴人訂定辦法規範之，故前揭管理辦法之規定當然符合授權明確性原則。查本件上訴人於參加會員加入時，須簽訂「入會申請表」，並交付「無本致富理財專案」，但上開資料內容僅包括各項制度之介紹、加入方式、領獎辦法、會員資料填寫等，並未包括前揭法定事項，業已違反前揭管理辦法第12條規定。依公平交易法第41條前段規定及同法第42條第3項規定，違反中央主管機關依第23條之4所定之管理辦法者，依第41條規定處分。被上訴人依公平交易法第27條進行調查程序，復依公平交易法認定上訴人從事多層次傳銷行為，違反公平交易法第23條，及依公平交易法第23條之4所定前揭多層次傳銷管理辦法第5條第1項及第12條等違法事實，經審酌涉法程度，及其參加人數、經營狀況、營業額、配合調查態度及其行為對交易秩序危害程度等情狀，本於行政裁量，作成本件行政處分，係依法行政且適法妥當，並無上訴人指稱違反正當程序原則、證據原則、比例原則、行政裁量濫用、禁止恣意原則等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）本件被上訴人以上訴人以繳交1,000元入會費及「繳一萬現賺十萬（五萬現金、五萬商品）」之互助會計畫從事招募會員活動，會員加入可獲領1萬元銷售商品，取得介紹2人參加之權利，完成介紹者獲一電腦序號，依其加入時間先後排序，俟5至7位獲電腦序號之新進者加入排序完成，即得獲領5萬元互助福利金、4萬元商品及無償取得5萬元之易發一八專案及榮華富貴專案之參加單位等經濟利益。易發一八專案及榮華富貴專案等制度同樣以互助為訴求，參加會員如有以單獨消費購物參加各別專案，即分別消費2,500元及5,000元，另亦有以先參加互助會之給付一定代價方式，銷售商品及介紹他人加入，再以公排方式排序，每一序號下分別完成3單位、1單位，得分別獲領1,000元、1,500元之回饋金，且可依新營業單位連續循環12次，並可因再介紹他人參加，分別獲有1,000元、1,800元之介紹費，合致多層次傳銷之要件。上訴人以多層次傳銷方式從事互助會、易發一八專案及榮華富貴專案，參加會員得分別選擇參加各方案，並依各計畫發展運作，然查獲實際領取互助福利金者計73名，其中亦獲領易發一八及榮華富貴回饋金者僅7名（僅獲領易發一八及榮華富貴回饋金者分別係9名、1名），另有56名未獲前2項回饋金；上訴人計發放365萬元之互助福利金、292萬元之商品等經濟利益，而易發一八及榮華富貴回饋金部分僅核發81,000元，顯示大多數參加人並未領得前2項回饋金，可認定參加會員加入主要為參加互助會計畫，亦即互助會計畫之推廣為上訴人實施多層次傳銷之主要業務活動。（二）次查，本件上訴人資金來源，係源於銷售商品70%之銷售利潤，及新進者加入費用（含入會費及互助金），按依每人11,000元之加入費用及每人須介紹2人參加計算，為成就先加入之會員領取14萬元之獎金及經濟利益（含5萬元互助福利金、4萬元商品及無償取得5萬元易發一八專案及榮華富貴專案之參加單位），須有5至7位獲得電腦序號之會員進入公排以為維繫，惟以此排序方式而論，該互助會實際新增之會員至少為12至16名（具電腦序號者須介紹2人加入），亦即為使該計畫正常核發獎金之運作，須不斷有至少12至16倍之會員參加，才得維持。
復依參加會員之獎金來源而論，上訴人提撥70%之商品銷售利潤（即7,000元），核發互助福利獎金及相關經濟利益，按以產生1電腦序號，累積得發放獎金之數額約在14,000元至21,000元間，要維持發放14萬元之經濟利益，實無可能，唯有不斷有新進會員加入、參加公排，亦即該制度設計本質，須有5至7位會員再介紹2人加入取得電腦序號，並不斷挹注資金，才得維繫組織之正常運作。應可認定其會員所得之經濟利益，均來自參加者及新進會員之加入費用及互助金。本案參加人僅須繳交加入費用及介紹2人加入，毋須負擔其他義務，即取得電腦序號進入公排，等候通知領取互助福利金，以此高達14倍之投資報酬，足見該制度極具吸引一般民眾加入之誘因。復據被上訴人查訪參加會員結果，渠等亦均表示參加之目的，主要為可因後續參加會員之加入，而獲取高額互助福利金。（三）再查，上訴人獎金計算係以參加會員是否繳交入會費、互助金及再為介紹他人加入為基礎，至商品是否為推廣或銷售，均非所問，參加人加入之動機及目的，意在領取高額福利（回饋）金，而非特定消費目的、推廣或銷售商品。是參加會員所從事之傳銷活動，僅在於繳交費用及介紹他人加入，而難認有推廣、銷售商品或勞務之行為。按傳銷業界慣採依參加人之銷售業績及所轄組織體系之整體銷售情形，核發零售獎金、業績獎金、輔導獎金等各項經濟利益，換言之，參加會員係依其自身暨所屬組織體系之商品銷售等貢獻，據以領取各項獎金。然上訴人上開制度設計，以會員取得電腦序號之號數，作為全國公排之基礎，渠等所獲領之獎金暨其他經濟利益，並非著重於自身或所屬組織之商品銷售等努力，而係完全強調電腦序號會員之擴展，即以電腦序號成就一定之倍數為據，會員所取得之佣金、獎金或其他經濟利益，已含有主要基於介紹他人加入之意涵，殆無疑義。（四）又查上訴人獎金發放情形以每人11,000元之加入費用計算，為成就先加入會員獲領互助福利金、商品等經濟利益，約須有5至7名獲電腦序號之新進會員加入，計約須132,000元至176,000元之營收，方得支應。以此倍數序號之領獎順序，第100號會員須待第500至700號會員出現，才得領獎。為成就先加入者得以領得獎金，勢須不斷介紹新進者加入以快速擴張組織，方得維持運作，一旦組織發展受限，即易造成獎金發放窒礙，影響所及，其末期加入之廣大參加會員將無法獲得預期回饋，又難以獲得退款，致將遭受損害，此適為公平交易法規範變質多層次傳銷所欲防止之惡害。本件上訴人有473名會員，即有345名會員未獲領互助福利金；又其營業額約520萬元，惟核發總計約6,651,000元之獎金及經濟利益，獎金發放比例高達128%，復查上訴人之業務已停頓，足見其影響層面之廣大。故綜上可知，上訴人從事多層次傳銷核已構成違反公平交易法第23條規定，且其從事多層次傳銷，未向被上訴人報備，於參加會員加入其傳銷組織時，未以書面契約載明法定事項，違反行為時多層次傳銷管理辦法第5條第1項及第12條規定至明。至上訴人辯稱其所從事上開行為，只是基於推廣或銷售商品之情形，又其只是享受利潤降低之優惠而已，並無違反公平交易法行為云云，惟查上訴人設計為成就經濟規模之機制，僅為遂行變質傳銷活動之目的，縱系爭活動實際執行結果未涉有非法情事，無論系爭制度是否屬民法之買賣契約，均不影響其所具備多層次傳銷之特性。（五）另上訴人認被上訴人裁罰上訴人500萬元實屬過重云云，然按公平交易法第41條及第42條規定，罰鍰額度得於5萬元以上2,500萬元以下之範圍內，被上訴人科處上訴人罰鍰500萬元，係在法律授權範圍內，並無違法。次依公平交易法施行細則第36條明定，被上訴人依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，被上訴人為統一裁量基準，乃訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開列示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度。據此，本案被上訴人依裁罰基準及考量事項如下：⒈違法行為之動機：惡性重大，等級為Ａ（0.9分）；⒉違法行為之目的及預期之不當利益：不論是否為預謀，但預期不當利益大，等級為Ａ（0.9分）；⒊違法行為對交易秩序之危害程度：極嚴重，等級為Ａ（1.8分）；⒋違法行為危害交易秩序持續期間：一般，等級為Ｃ（1.0分）；⒌違法行為所得利益：一般，等級為Ｃ（1.0分）；⒍違法事業之規模、經營狀況、營業額：一般，等級為Ｂ（0.5分）；⒎違法事業之市場地位：一般，等級為Ｃ（1.0分）；⒏違法行為曾否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為Ｂ（0.3分）；⒐事業或經營者以往違法次數：初次違法，等級為Ｃ（0.2分）；⒑事業或經營者以往違法類型：初次違法，等級為Ｃ（0.2分）；⒒事業或經營者以往違法間隔時間：初犯，等級為Ｃ（0.2分）；⒓悛悔實據及配合調查等態度：佳，等級為Ｃ（-0.1－-2.0）；⒔綜合其他判斷因素：不另調整；上開等級總計8分，依被上訴人自訂之「違法等級暨罰鍰額度」⒋⑸「7.6至8.9分，罰鍰301至500萬元」規定，查被上訴人處分上訴人5,000,000元之罰鍰，業已充分審酌其違法程度、參加人數、經營狀況、營業額、配合調查態度及其行為對交易秩序危害程度等一切情狀，所為之合義務性之裁量，並無裁量逾越或有何瑕疵情事，應屬合法，並無違反比例原則、行政裁量濫用及禁止恣意原則等情事。從而，上訴人徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
五、上訴意旨略謂：上訴人雖以互助會方式招攬會員，加入會員者須繳交入會費1,000元及互助金1萬元，惟可獲得1萬元之等值商品，而此係藉由推薦他人加入會員以擴大經濟規模，而降低進貨成本進而創造利潤，仍係傳統商業型態之銷售行為，並非巧立名目之非法傳銷行為，原判決未慮及此，率爾認定加入會員所取得之獎金與其他經濟利益係基於介紹他人加入而來，顯有判決不備理由之違法。又違反公平交易法第23條第1項規定之多層次傳銷事業，該法並無規定其行政罰則，故應依同法第41條規定處罰；而依同法第42條處以勒令歇業者，須違反依第23條第2項授權訂定之多層次傳銷管理辦法而情節重大者為其要件，惟本件被上訴人並未依同法第41條規定限期命上訴人停止、改正其行為或採取必要更正措施，逕以第42條規定予以處罰，其適用法規自屬違誤。此外，原審判決另依公平交易法施行細則第36條及行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表，認定上訴人違法行為之動機惡性重大、預期不當利益重大且對交易秩序危害程度極為嚴重等，然並未對前揭情形載明相關具體事證，及得心證之理由，自有認定事實未依證據之違背法令等語。
六、本院查：（一）按「本法所稱多層次傳銷，謂就推廣或銷售之計畫或組織，參加人給付一定代價，以取得推廣、銷售商品或勞務及介紹他人參加之權利，並因而獲得佣金、獎金或其他經濟利益者而言。」「多層次傳銷，其參加人如取得佣金、獎金或其他經濟利益，主要係基於介紹他人加入，而非基於其所推廣或銷售商品或勞務之合理市價者，不得為之。」「有關多層次傳銷事業之報備、業務檢查、及對參加人之告知、參加契約內容及與參加人權益保障等相關事項，除本法規定外，由中央主管機關訂定辦法管理之。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣50,000元以上25,000,000元以下罰鍰。」、「違反中央主管機關依第23條之4所定之管理辨法者，依第41條規定處分。」為行為時公平交易法第8條第1項、第23條、第23條之4、第41條前段及第42條第3項所明定。次按「多層次傳銷事業應於開始實施多層次傳銷行為30日前，以書面據實載明下列事項，向中央主管機關報備：一、公司執照及營利事業登記證影本。二、主要營業所及其他營業場所所在地。三、關係企業之名稱、所在地及與多層次傳銷事業間之持股關係。四、傳銷組織或計畫。五、營運計畫或規章，並應載明參加人取得佣金、獎金及其他經濟利益之計算方法；並預估上述佣金、獎金及其他經濟利益之合計數占其營業總收入之最高比例。六、開始實施多層次傳銷行為之日。七、規範參加人權利義務之契約條款及其他約定。八、銷售商品或勞務之種類、性能、品質、價格、預估單位製造、進貨或勞務成本、用途及其有關事項。
九、關於銷售商品或勞務之瑕疵擔保規定。十、其他經中央主管機關指定之事項。」「多層次傳銷事業於參加人加入其傳銷組織或計畫時，應與參加人締結書面參加契約；參加契約應包括前條第1項第2款至第9款事項。」為行為時多層次傳銷管理辦法第5條第1項及第12條所規定。（二）原審判決根據上訴人公司之組職及運作方式，並依被上訴人實地查訪參加會員之結果，認定上訴人公司係以巧立名目之多層次傳銷方式吸收會員，而會員所獲領之獎金暨其他經濟利益，並非著重於自身或所屬組織之商品銷售等努力，而係完全強調電腦序號會員之擴展，會員所取得之佣金、獎金或其他經濟利益，已含有主要基於介紹他人加入之意涵，核已構成違反公平交易法第23條規定，並詳細說明其認定之理由，並無判決不備理由之違法；又原處分係依公平交易法第41條及第42條第3項處上訴人500萬元罰鍰，並命上訴人於處分書送達之次日起停止前開違法行為，並未依同法第42條第1項處以勒令歇業，上訴意旨顯有誤解；查公平交易法施行細則第36條係被上訴人依據公平交易法第48條之授權所訂定之行政命令，而「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」則係被上訴人本於主管機關之職權為執行裁罰之審酌項目及統一裁罰標準所頒布之行政規則，均有授權之依據，亦為執行職務所必要，原審判決加以適用，並無認定事實未依証據之違背法令。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年4月18日
第一庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國96年4月19日
書記官吳玫瑩