高雄高等行政法院95年度訴字第188號判決

裁判字號：高雄高等行政法院95年訴字第188號判決

裁判日期：民國95年11月20日

裁判案由：有關核發證明事務

高雄高等行政法院判決
95年度訴字第00188號原告甲○○被告嘉義縣新港鄉公所代表人乙○○鄉長訴訟代理人丙○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服嘉義縣政府中華民國95年6月1日府行法訴字第0950072589號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣訴外人 林顯森 （原告之兄）原所有嘉義縣○○鄉○○段宮前小段（下稱宮前小段）168、343、351地號土地，屬嘉義縣新港鄉都市計畫內農業區土地，嗣訴外人林顯森將上開土地贈與原告，原告乃於民國（下同）94年11月10日向被告申請農業用地作農業使用證明書，被告審查結果，以94年11月17日以嘉新鄉農字第0940013036號函略以：「台端申請座落於○○鄉○○段宮前小段168、343、351地號，面積分別為0.4440、0.0910、0.1785公頃之都市計畫內耕地之農業用地作農業使用證明書，除168、343地號二筆耕地符合審查項目准予核發外，另351地號（下稱系爭土地）之耕地上因地上有墳墓一座，不符合審查項目第六項，不予核發，請查照。」原告就被告上開否准核發農業用地作農業使用證明書部分不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分不利於原告部分均撤銷。
㈡被告應依原告之申請作成核發嘉義縣○○鄉○○段宮前小段
351地號土地之農業用地作農業使用證明書之行政處分。㈢被告應賠償原告1,660,050元及自95年3月31日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。
㈣訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略以：㈠按「農業用地有下列情形，且無第6條及第7條之情形者，認
定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上興建有農舍或施設有農業設施，並檢附合法證明文件者。」「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：一、於土地使用編定前已存在有墳墓，經檢具證明文件者。二、農業用地存在之土地公廟、有應公廟等，其面積在10平方公尺以下者。三、於土地使用編定前，政府興建軍事碉堡、輸電鐵塔及自來水蓄水池等設施者。」為農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條、第8條規定。本件系爭土地即符合前開第5條第1項且無第6條、第7條之情形，被告應即核發本件系爭土地作農業使用之證明。
㈡被告以原告系爭土地上有墳墓乙座，作為不核發農業使用證
明之理由。惟查，系爭土地作農業使用由來已久，未曾間斷，縱有一小座墳墓，所占面積甚微，不影響作農業使用。又嘉義縣新港鄉都市計畫實施日期為93年7月8日，有原告提出申請時證件足佐，是系爭土地上之墳墓於都市計畫前既已存在（81年建造），被告誤以為都市計畫實施日為63年2月23日，逕予不核發系爭土地之農業使用證明，不盡合理，且違反行政程序法第9條規定。
㈢又行政行為有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民
權益損害最少者，且採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，為行政程序法第7條之規定。依被告所提之行政院農業委員會94年3月23日農企字第0940113021號函解釋意旨，可認定現耕農地作農業使用，被告即應核發農用證明。今原告系爭土地上僅小小一部分未作農業使用，不影響整體供農業使用，也足以達成被告列管人民土地作農業使用之政策目的，無需因一小部分未作農業使用而不核發農業使用證明，造成人民損害，被告之處分，顯然不符合比例原則，難謂合法，亦有台中高等行政法院92年度訴字第50號判決可供參考。
㈣當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任，民事
訴訟法第277條定有明文。被告無從提出63年2月23日新港鄉第一次都市計畫公告及附圖，企圖以第三次通盤檢討示意圖及說明書矇騙過關，將嘉義縣新港鄉都市計畫發布實施日期由93年7月8日改為63年2月23日，被告既無法提出編定清冊以實其說，其供詞顯不足採。
㈤按侵權行為之規定係專以保護私權為目的，行政上之損害賠
償包括權利及利益，物質上及精神上的損害在內。憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」不啻為國家對人民損失補償之基本性，一般性的法律依據加以法律公平正義之本旨及社會利害均擔之原則，國家基於公務員之適法行為，補償人民之損失，亦為法理及職責所應爾。按人民就因國家機關之侵害導致受有損害時，本得選擇提起行政訴訟合併請求損害賠償，為行政訴訟法第7條所明定。本件被告以不當之規定來限制原告之權益，其不予核發現耕農地作農業使用證明書，不無侵害原告辦理系爭土地所有權移轉之權利，且對人民財產權增加法律所無之限制，原告受有1,660,050元之損害（相當於系爭土地94年度公告現值之總額），被告自應賠償原告前揭損害及自95年3月31日起至清償日止週年利率百分之5利息，亦有最高行政法院93年度判字第494號判決可供參考。
㈥農業發展條例修正之目的在於開放農地自由買賣，開放農業
生產用地移轉限制，縮小耕地範圍，明定作農業使用之農地移轉於自然人時不課徵土地增值稅及贈與稅，放寬耕地移轉、分割、繼承及贈與等之限制，適應農村及農民實際需要，解決農民問題，增進農民權益。在89年1月28日以後，依據農業發展條例之規定，農地之移轉均需提出農地農用證明，以防止財團炒作地皮，但農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條第1項規定卻涉及10、20年前甚至30、40年前之事實關係，該行政命令違反法令不溯及既往原則，應為無效。農地之贈與是人民應有的權利，政府應與保障，對農民應有之權益也應給予照顧，本件被告及訴願決定機關均蔑視農業發展條例之修正目的，而「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」亦經司法院釋字第581號解釋為違憲，是被告之行為顯然逾越法律授權，於法無據，剝奪人民自由移轉不動產所有權之權利，對人民財產增加法律所無之限制，顯然違憲。
㈦末按，行政行為對人民課予一定之義務或負擔，造成人民其
他之不利益時，其所採取之手段與行政機關所追求之目的間，必須具有正當合理之關聯，若欠缺則此行政行為即非適法。制定農地農業使用證明之目的在掌握農地之繼續農用，而違規使用者應為行政罰之問題，兩者間並無實質關連，不得互為連結。本件被告拒絕發給系爭土地之農業使用證明，有違上開「不當連結禁止原則」顯然不適法，自應予以撤銷。
二、被告答辯意旨略以：㈠原告申請系爭土地農業用地作農業使用證明書，經被告承辦
人員實地勘查結果，土地上確實有墳墓乙座，且其墓碑上所載之人為「 林華嶽 」，經被告電話告知原告請其補附該墳墓為嘉義縣新港鄉都市計畫前（即63年2月23日）即已存在之證明文件，或遷往他處並回復原狀，原告並無補附證明文件或遷葬並回復原狀，被告始認定原告不符合核發農業用地作農業使用審查表所列審查項目第6項規定，不予核發系爭土地之農業用地使用證明書，並無不合。
㈡被告以94年11月17日嘉新鄉農字第0940013036號函，對原告
申請系爭土地之農業用地作農業使用證明書不予核發所為之處分，合於行政院農委會93年7月6日農企字第0930131553號及94年3月23日農企字第0940113021號函釋規定，於法並無不合。
㈢嘉義縣新港鄉都市計畫確於63年2月23日經嘉義縣政府公告
實施，而系爭土地上所建之墳墓時間為81年間，係於都市計畫實施後所建，顯不合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條第1款規定，至93年僅是都市計畫通盤檢討，並非都市計畫之發布實施，原告認新港鄉都市計畫係於93年發布實施，應有誤解；縱原告認新港鄉都市計畫係於93年發布實施，惟嘉義縣區域計畫係於75年11月1日公告，而系爭墳墓係於81年間興建，仍不符合前開規定，是被告否准原告申請，並無不合。
理由
壹、程序方面：本件被告原代表人 葉日朗 ，業於95年2月28日變更為乙○○，被告以新任代表人乙○○鄉長具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、按「本條例用辭定義如下：．．．十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農林、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、‧‧‧。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。．．．十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」「農業用地作農業使用之認定標準、前2項之農業用地作農業使用證明書或耕地符合土地使用管制規定證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」農業發展條例第3條第10款、第12款及第39條第3項分別定有明文。次按「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：一、於土地使用編定前已存在有墳墓，經檢具證明文件者。」「申請案件經審查符合本條例第3條第12款及本辦法第5條至第8條規定者，受理機關應核發農業用地作農業使用證明書；．．．」「申請案件不符合規定者，受理申請機關應敘明理由，駁回之。」農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條第1款、第12條第1項前段及第13條第1項亦有明文。
二、本件前揭宮前小段168、343、351地號位於都市計畫內土地，原為原告之兄林顯森所有，訴外人林顯森將上開土地贈與原告，原告於94年11月10日向被告申請農業用地作農業使用證明書，經被告審核結果，以94年11月17日嘉新鄉農字第0940013036號函表示，系爭土地上有土地使用分區編定後始存在之墳墓，與農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條規定不符，不予核發，其餘兩筆土地准予核發等情，有原告94年11月10日申請書、被告核發農業用地作農業使用證明書審查表等附於原處分卷可稽，且經兩造各自陳明在卷，洵堪信實。原告提起本件訴訟無非以：系爭土地廣闊，僅其中一小部分為墳墓非作農業使用，其餘部分仍作農業使用，且系爭土地其餘部分確實為農業使用，為兩造所不爭，被告僅因一小部分非作農業使用，而否准核發農地作農業使用證明，顯屬有違比例原則；又依據被告之土地使用區分證明可知，新港鄉之都市計畫實施日期為93年7月8日，被告主張該都市計畫乃於63年2月23日實施，顯有錯誤；原告因被告違法之處分受有損害，被告應賠償原告1,660,050元及自95年3月31日起至清償日止週年利率百分之5之利息等語，資為論據。
三、經查：㈠按土地地籍係按宗編號，依每一編號登記管理（參照土地法
第40條、第36條）。其為農業用地者，為鼓勵持續作農業使用，農業發展條例設有不課徵土地增值稅、免徵遺產稅、贈與稅、田賦之優惠規定（第37條、第38條），以農業用地移轉或繼承時作農業使用為要件，自須每宗地號之農業用地均作農業使用，始與優惠要件相合致，得申請主管機關核發農業用地作農業使用證明書，以利申辦賦稅優惠（最高行政法院93年度判字第1280號判決意旨參照）。查原告之父林華嶽於81年12月13日死亡，而系爭土地上確有興築林華嶽墳墓乙座之事實，為兩造所不爭執，復有林華嶽除戶戶籍謄本及被告上開審查表附於原處分卷可佐，足見系爭土地上之墳墓應為81年12月13日後始行修築者，應可認定。本件應釐清者乃系爭土地上墳墓係於土地使用分區編定前或編定後所修築？經查，嘉義縣新港鄉都市計畫係於63年2月23日經嘉義縣政府發布實施，系爭土地編定為農業區，現行計畫為嘉義縣政府93年7月7日府城規字第0930084442號公告發布實施「變更新港鄉都市計畫（第三次通盤檢討）」案，且歷次都市計畫通盤檢討，系爭土地設為農業區均無變更，有嘉義縣政府95年8月22日府城規字第0950114249號函附新港鄉都市計畫書在卷可稽，是嘉義縣新港鄉都市計畫係於63年2月23日公布實施之事實，亦可認定。原告主張依據被告94年11月8日之嘉義縣新港鄉都市計畫土地使用區分證明書所示，新港鄉都市計畫實施日期應為93年7月8日云云，容有誤解。則系爭土地上墳墓既係於土地使用編定後始修築，自不符合農業發展條例第3條第12款及農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條第1款規定農業用地作農業使用之要件，是被告否准原告申請核發農業用地作農業使用證明書，並無不合。
㈡再者，縱如原告所陳嘉義縣新港鄉都市計畫係自93年7月8日
始發布實施為真實，惟嘉義縣非都市土地經嘉義縣政府於75年11月19日以75府地用字第86143號函公告以：「本縣非都市土地應自公告日起依照區域計畫法、非都市土地使用管制規則及實施區域計畫地區建築管理辦法等規定實施土地使用管制。」等語，即可知本件系爭土地於75年11月19日起即已編定土地使用，原告系爭土地上墳墓既為81年12月13日後始修築者，自亦不符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條第1款規定農業用地作農業使用之要件，是被告否准原告申請核發農業用地作農業使用證明書，亦無違誤。又原告主張系爭土地僅小部分，供殯葬使用，其餘部分仍作農業使用，被告不核發農地農用證明，違反比例原則云云。然揆諸前揭說明，土地地籍係按宗編號，依每一編號登記管理，同一地號之土地部分違規使用，該宗土地即全部不得核發農業用地作農業使用證明，原告系爭土地上既存有土地使用編定後，始修築之墳墓，被告依法自不能核發農地農用證明。本件系爭土地違規使用之面積固然不大，且該違規使用部分占該土地面積之比例亦極小，然因該違規使用之土地面積不大，相對地原告欲回復原狀亦較為容易，因此原告可選擇繼續違規使用（按此部分主管機關尚得依區域計畫法第21條規定予以處罰），放棄免徵稅賦之優惠，亦可選擇將違規使用部分回復原狀，享受免徵稅賦之優惠，原告既不願回復原狀，卻又指摘被告否准其申請核發農地農用證明，違反比例原則，亦不可採。
㈢末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償
或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定；然若其提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即應認因欠缺請求之依據而無理由。查本件原告請求撤銷被告94年11月17日以嘉新鄉農字第0940013036號函不利於原告之部分，並請求被告應依原告之聲請作成系爭土地作農業使用證明書之處分部分，於法未合，已如前述，則原告併為請求被告賠償損害1,660,050元及自95年3月31日起至清償日止週年利率百分之5之利息，依法洵屬無據，礙難准許。
四、綜上所述，原告之主張既不可採。從而，被告認定系爭土地上有土地使用分區編定後始存在之墳墓，不符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條第1款規定，乃否准原告農業用地作農業使用證明書之申請，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，並請求被告應就系爭土地核發農業用地作農業使用證明書予原告及請求損害賠償，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年11月20日
第二庭審判長法官江幸垠
法官簡慧娟法官戴見草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國95年11月20日
書記官蔡玫芳