裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第923號判決
裁判日期：民國106年01月19日
裁判案由：公平交易法
臺北高等行政法院判決
105年度訴字第923號106年1月3日辯論終結原告亞太國際物流股份有限公司代表人 黃福田 （董事長）訴訟代理人 林政憲 律師
林佳萱 律師張蕙律師被告公平交易委員會代表人 吳秀明 （主任委員）訴訟代理人 林馨文
陳俊廷 沈立委上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民國105年4月22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）前曾於民國103年4月30日以（103）櫃協宇字第029號函檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費（即每計費噸55元，下稱系爭費用）之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，主旨略以：「本會會員公司為反應人工及作業成本…等，為疏緩長期以來之營運困境，本倉儲業者將自103年7月1日起恢復收取『CFS出口貨物進倉機械使用費』相關事宜乙案，敬請貴會諒察並轉知所屬會員公司配合辦理…」爰造成多位檢舉人去函被告檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交易法聯合行為禁止規定，略謂：「針對各貨櫃集散站經營業者自103年7月1日起向貨主收系爭費用，臺灣省進出口商業同業公會聯合會、臺北市、新北市、高雄市進出口商業同業公會及中華民國託運人協會於103年5月21日曾去函基隆市報關商業同業公會（下稱基隆報關公會）表達託運人（即貨主）領出口提單時已繳交每R/T（Revenueton）新臺幣（下同）380元之貨櫃場作業費予運送業（即船公司），貨櫃場加收系爭費用有重複收費之嫌，亦增加貨主營運成本，是貨主堅決拒繳該項重複收取之費用，惟各貨櫃場仍聯合強收此費用，請被告查處。」等語。經被告認定原告及訴外人長春貨櫃儲運股份有等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處原告295萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告依航業法規定核定在案之費率表，恢復收取系爭費用，屬法律限制競爭之特別情形，況費率表既經交通部核定，並無聯合行為，原處分顯有重大違誤：
（一）航業法於70年06月03日訂定，貨櫃儲運協會依原航業法第59條規定、原貨櫃集散站經營業管理規則第19條規定，擬訂內陸貨櫃集散站經營業各項項目之彈性費率表，並經交通部於83年7月13日核定，復經貨櫃儲運協會於83年7月18日函轉費率表予全體會員，並於83年8月3日起施行，迄今仍屬合法有效。
（二）依公平交易法第46條規定及其立法理由、被告105年5月12日公法字第10515602813號函釋反面推知，法規命令就競爭行為設有特別規定者，得以排除公平交易法之適用。而船舶運送業，其承運貨物運價表之制定及調整，除須依航業法及船舶運送業及船舶出租業管理規則相關規定，向當地航政主管機關核備或申報外，且有航政主管機關加以監督及負責解決相關之爭端。本件原告恢復收取系爭費用所依循之費率表，既依航業法規定經交通部所核定通過，當屬「其他法律另有規定」之法律限制競爭之特別情形，自應依公平交易法第46條規定，排除公平交易法規定之適用。
（三）本件費率表確係交通部考量國內外航運與經濟環境實際需求，予以核定管制，以求費率之公平合理，尚非逕由貨櫃協會所獨自訂定，而無供原告等貨櫃集散站經營業者為價格聯合行為之可能。況原告既係依循費率表核定之彈性費率恢復收取系爭費用，則固收取至費率最高上限即55元，仍屬合法，且係基於經濟理性所為之行為。
二、被告混淆「貨櫃集散服務」與「一般物流倉儲」概念，且無視貨櫃集散服務無法於全國易地選擇之產業特殊性。蓋「貨櫃集散服務」為定點之「貨櫃集散站」所生之服務項目，若非與一般倉儲物流結合，實無可能產生南貨北運、北貨南送之物流運輸結果。且考量貨櫃集散站位置與貨源地之距離、跨區運費等因素，貨櫃集散服務之交易相對人根本難以跨區轉換交易對象。本件原告僅經營高雄地區之貨櫃場，則假設貨主擬就3噸以下之貨物轉往北部之貨櫃集散業者進行交易，其因而所需支付之跨區運費至少為8400元以上，與原告回復收取系爭費用，一噸計費僅為55元相較，明顯可知殊難想像交易相對人願意為此增加百倍以上之鉅額支出，加以貨櫃集散業者經營之航線各有所異，交易相對人尚難以任意跨區轉換交易對象，有證人 吳哲榮 之證述足憑，足證原處分未考量及此，逕將地理市場界定為全國，顯有違誤。
三、被告未詳區分3噸以下CFS出口貨物之運量，不足證明本件業者於市場之佔有率，足以影響生產、商品交易或服務供需等市場功能。被告於計算本件「市場占有率」時，本應就原告在貨櫃集散服務市場所提供之「3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械服務」，占整體貨櫃集散服務市場所有「3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械服務」之比例詳予計算。惟被告逕以整體「CFS出口運量」計算，足見原處分所得數據殊欠客觀合理，無法作為確有影響貨櫃集散服務供需功能之依據。
四、104年2月4日公平交易法修正公布前，並參照修正後公平交易法第14條立法理由，被告就聯合行為之舉證須達於「沒有合理可疑」蓋然性程度確信，惟於修法後，賦予主管機關得以相當依據推定聯合行為之合意要件，方就被告之舉證責任有所減輕。原處分既認原告與訴外人等於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，自無適用修正後公平交易法規定。本件原告未曾與訴外人等交換系爭費用價格之相關訊息，有副總經理 姚秀林 之陳述紀錄可稽。又原告內部確有研擬恢復收取系爭費用，並已提供包括公司內部與客戶溝通之往來信件及前開陳述紀錄等佐證資料。貨櫃儲運協會理事長 林澤宇 明確證稱其不清楚有無會員提及或討論系爭費用如何收費之議題，足見其不清楚於103年2月26日有無會員提及恢復收取系爭費用之議題，遑論知悉有無會員表達不願意配合恢復收取系爭費用等情。復據環球倉儲公司吳哲榮陳述，足見其對於究係何業者擬於9月恢復收費根本記憶不清，加以其所指會議時點均為103年2月26日前，距原處分所指各業者公告恢復收費之日期尚有2個月餘，實無法憑此確認原告即為環球公司所指之業者，更有吳哲榮於本院證稱在案，益證被告取解其陳述要旨，不當連結憑為間接證據，是被告之舉證均顯未達於前開確信程度。
五、原告基於經濟理性所為獨立恢復收取系爭費用，參以原告恢復收取之各項作業時點及費率與訴外人等之比較，足見未與訴外人等有一致性外觀，原處分有未盡客觀性注意義務及依職權調查之重大違誤。縱原告與訴外人等恢復收取系爭費用之價格相近，亦僅為「有意識的平行行為」，而無任何意思聯絡或一致合意。蓋依貨櫃集散經營業管理規則第4條規定，貨櫃集散站經營業者既須取得主管機關之許可始得營業，且為經濟部納入特許業務之範疇，足證貨櫃集散站經營業者屬寡占事業。而貨櫃儲運協會及其部分會員早於102年即有向基隆報關公會告知欲恢復收取系爭費用，足見臺中區貨櫃集散站擬恢復收取系爭費用一事，早為原告與訴外人等所知悉，是原告固於103年間始恢復收取系爭費用，實僅係於寡占市場中，為因應對手所實施之競爭策略而為之策略行為，並無聯合行為之合意存在，僅為「價格跟隨行為」之「有意識的平行行為」，仍屬正當之競爭行為等情。
六、綜上所述，並聲明：
（一）原處分撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告與訴外人等等共同決定於103年7月間恢復收取系爭費用，已構成公平交易法第14條之聯合行為，違反同法第15條第1項規定：
（一）原告與訴外人等均經營貨櫃集散站業務，屬同一產銷階段之事業，彼此間具有水平競爭關係，而於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、
7次理監事聯席會議，利用會後餐敘聚會溝通討論恢復收取系爭費用。且為順利恢復收取該費用，渠等透過貨櫃儲運協會主動聯繫基隆報關公會協商代繳系爭費用未果，是渠等於103年4月底、5月初將恢復收取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會，由協會轉知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關公會，表達各倉儲業者將自103年7月1日起共同恢復收取系爭費用。
（二）原告應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件等爭取交易機會；而價格機制立於市場功能之核心地位，系爭費用是出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬於原告提供貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務價格之一環，是原告本應依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定是否恢復收取。然渠等卻利用上情，降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，並導致各貨櫃場一致於103年7月間恢復收取之結果。原告已明顯降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能，屬相互約束事業活動之行為且足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能。
二、原告主張其恢復收取系爭費用係基於獨立商業決策所為之商業理性行為，未與其他業者有一致性外觀，原處分未客觀注意義務及依職權調查違誤云云，惟：
（一）被告依據各家業者之陳述紀錄有關合意之內容相符、貨櫃儲運協會函及所附各業者函文等事證，可確信原告等21家貨櫃場業者確有合意恢復收取系爭費用。原告104年3月13日陳述亦承認有全程參前開理監事會議及會後餐敘確有會員提及臺中地區貨櫃場已恢復收取系爭費用。原告固稱未參與討論、其他業者討論內容為何不清楚，但無法據以否定其他多數貨櫃場坦承餐敘時有討論恢復收取系爭費用、及多家貨櫃場指證各會員有決議或形成共識決定恢復收取之證詞。自無法排除原告從該2次餐敘中已獲悉產業動態訊息，況原告會後有將相關訊息轉達營業部協理。
（二）原告亦曾函請貨櫃儲運協會將原告欲恢復收取系爭費用協助轉達各相關公協會，與其他貨櫃業者行為一致。且參酌環球倉儲公司指證餐敘時也有業者表示自103年7月初恢復收取系爭費用因作業來不及而有困難，可能9月才有辦法恢復收取，而原告乃唯一原訂9月1日恢復收取之業者，顯見原告曾參與前揭議題之討論。原告辯詞亦難合理解釋距離原訂恢復收取日期尚遠，且原告收費系統建置尚未完成，何以恰與訴外人等均趕在103年4月底、5月初提供恢復收取函文予貨櫃儲運協會轉知前開情事。
（三）原告並未提供具體研擬作業時程及公司決策等詳細佐證資料，且原告表示在103年2、3月間研擬收費流程，不僅未早於102年12月10日餐敘，亦與103年2月26日餐敘時間重疊，尚難認原告恢復收取決定與前揭2次餐敘無關。
原告101年間與客戶往來電子郵件僅可證明原告曾向特定客戶要求收取費用，無法排除其參與聯合行為之事實。尤其本件諸多貨櫃場業者證稱，近幾年來景氣不佳、運量大減及各項成本支出增加等因素，很多貨櫃場都有虧損或無法負荷之情況，惟因恢復收取系爭費用，貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，個別業者很難單獨恢復收取；倘原告所述為真，何以至104年起7月始恢復收費？3年時間原告應已足完成系統建置及公告實施，故該電子郵件適足反映現實經營狀況為原告曾個別想恢復收費但未成功。
（四）至原告稱其副總陳述未出席基隆報關公會相關會議云云，顯係對原處分認定之事實有所誤解。蓋原處分及被告均未指述原告有出席基隆報關公會會議之事實，原處分認定原告為本案聯合行為之參與者，主係基於原告有參與前開貨櫃儲運協會之兩次理監事聯席會議會後餐敘之意見溝通討論，及將恢復收取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會由協會轉之相關公會等事實。
三、原告或訴外人等面對的貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等交易相對人遍及全國，且數量眾多，而原告提供服務之範圍並不限於所在地區之貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，倘原告恢復收費、而其他業者未收費或收費較低，則前等交易相對人即可能轉向其他貨櫃場進行交易，其轉換區域不僅侷限於原告所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。至原告稱其僅經營南部地區之貨櫃場，乃原告個別之經營成效問題，非原告不得爭取所在地區或其鄰近區域以外之交易相對人。況實務上貨主尚非完全以所在地區之貨櫃場出口貨物，而有南貨北運、北貨南送之情形，因此貨櫃場實乃在全國從事競爭，故貨櫃場之地理市場界定為「全國」，並無違誤。
四、原告主張本件聯合行為不足以影響市場功能，並質疑市場占有率之計算方式有誤云云，惟：
（一）系爭費用是出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，為原告等貨櫃場提供貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務價格之一，是本件恢復收費之聯合行為係以「價格」為內容。在市場競爭機制下，原告等21家貨櫃場本應透過較有利之價格或其他交易條件爭取交易機會，各自依據經營成本差異、所處競爭環境及自身商業判斷等，個別決定是否恢復收取系爭費用，然卻利用上情，藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，基於價格機制乃立於市場功能之核心地位，本質上對市場交易秩序原已即具有高度之危害性。且103年7月前，原告等21家貨櫃場均未收取系爭費用，僅有部分業者收取，惟自103年7月後，所有業者均恢復收取，且過去未收取3噸以上之費用者，亦同時恢復收取，顯見確已對市場供需功能造成影響。
（二）全國經營貨櫃集散站業務之業者計有31家，而參與聯合行為之貨櫃儲運協會會員為21家，數目已占全國業者之6成以上，且其合計之貨櫃集散站營業額及CFS出口運量已占全國營業額及運量之8成以上。是全國有家數逾6成、營業額及運量逾8成之業者參與本件聯合行為。原告固爭執計算基礎，惟本件之產品市場為「貨櫃集散服務」，且恢復收取包含3噸以上部分之費用，可見本件行為影響所及非僅限於3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運；且CFS出口機械使用費是出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，與CFS出口運量原有相當之連動關係，被告以CFS出口運量計算原告等被處分人之市場占有率，本屬合理。況觀諸財政部關務署函復，顯見原告等21家貨櫃場業者提供服務之對象確遍及全國，非原告所稱其交易相對人限於南部區域。
五、依公平交易法第46條規定可知，有關事業之競爭行為，原則上均優先適用公平交易法，除非其他法律就事業競爭行為亦有規定、且不牴觸公平交易法立法意旨時，始有依但書考慮是否可能優先適用其他法律之問題。又公平交易法規範事業之限制競爭行為及不公平競爭行為，本件聯合行為即屬限制競爭行為之規範；而航業法規範內容則為航運相關事業之管理，二者之立法宗旨及規範重點本有不同。而就本件系爭費用而言，交通部航港局對於貨櫃集散站經營業營業費率表之管理係依據102年1月30日修正航業法第46條規定，僅係貨櫃場業者費率表應予備查之規定，規範內容並未涉及業者間之聯合行為，與公平交易法並無規範重複或相牴觸之情事，不符合公平交易法第46條所稱其他法律就事業競爭行為亦有規定之情形，故業者所為聯合行為自仍應適用公平交易法予以規範。
六、原告主張前開費率表經交通部核定管制，收取系爭費用並無聯合行為云云：
（一）費率之備查與核定係屬不同的管制措施，本件部分業者恢復收費後，航港局僅要求須符合備查程序，並將費率表公告於明顯處所，向付費者妥善說明等，並未就業者陳報之費率為實質修正。雖航業法就案關費率原採核定制、於10
2年修正改採備查制，惟不論採何制，費率表均僅係原告可收取之費率上限，在該費率表上限價格下，各貨櫃業者仍有調整實際收費價格之空間，此自本案各業者多年來均未實際收取系爭費用可證。是經核定之營業費率表並不當然等同原告實際上收取之費用（即實際交易價格）。
（二）再者，貨櫃場業者依航業法規定將營業費率表向主管機關「申請備查」，與渠等之「聯合恢復收費」行為，係屬二事。原處分亦非在非難恢復收費之行為，而是「聯合」恢復收費之行為，蓋原告等21家業者聯合恢復收取費用，即是聯合將原先為零之價格調漲至費率表之價格，自等同於聯合決定實際交易價格，而為公平交易法所禁止。蓋原告等各業者在費率表上限內，本得考量市場供需因素、營運策略、季節性變動及其他與競爭有關因素，決定其實際收費價格，倘業者認為經營環境有變，當然亦可恢復收取過去未曾收取之費用，惟倘非各自決定、而係合意共同為之，即有悖於公平交易法之規範。易言之，案關費率是否收取及其收取金額，實際上可作為業者彼此間競爭之條件，此也之所以在原處分作成前之調查過程中，不乏業者表示擔心倘單獨恢復收取會造成貨主流失，而不敢獨自或當第一個恢復收取之業者。
（三）況產業主管法規對於費率之管制，倘從核定制改為備查制，顯已放寬其對業者營運行為之管制，使市場更加開放、更具競爭性，參以航業法第46條於102年1月30日修正之立法理由，即蘊含開放市場自由競爭之目的，不再以核定制約束業者競爭之空間，是原告等業者所為之聯合行為，本已不符合航業法費率備查制背後鼓勵競爭之精神。甚且，航港局於103年5月26日亦函請貨櫃儲運協會轉知所屬會員，對於尚未依航業法第46條規定，提供變更之貨櫃集散站經營業之營業費率表報請航政機關備查者，應檢附費率表備查，並告知不宜以協會名義辦理，而有違反公平交易法之虞，顯見航港局除於事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為原告等業者之行為可能涉及公平交易法，並未認為該等費率表經報該局備查，則一切收費相關行為均合法。
七、依行政罰法第5條規定揭示之「從新從輕原則」可知，違反行政法上義務之行為，原則上均適用行政機關裁處時之法律或自治條例予以評價，除非行為終了後法律有所變動且舊法對人民較有利，始例外考慮有無「從輕」適用舊法。又關於事業間於達成相互拘束彼此事業活動之合意，並持續執行合意內容之聯合行為，係屬繼續犯並適用行為時之法律。本件原告與訴外人等於102年12月10日及103年2月26日餐敘時間討論恢復系爭費用，並促成各貨櫃場業者於103年4、5月間為恢復收取之公告，自103年7月間恢復收取系爭費用，並依據合意持續收取迄被告於105年4月22日作成原處分為止，持續影響貨櫃集散服務供需之市場功能，足證違法聯合行為繼續至104年2月公平交易法修正後而尚未終了，故被告對於原告之繼續行為，適用修正後公平交易法規定加以裁處，並無違誤等語，資為抗辯。
八、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105年4月22日公處字第105034號處分書（本院卷第103至146頁）及本院卷、原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、本件是否應適用依修法前公平交易法之規定？
二、原處分之市場界定是否錯誤？CFS出口機械使用費（三噸以下）涉及之產品市場及市場範圍為何？
三、原告有無聯合行為合意？
四、原處分有無違反比例原則？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
（一）公平交易法第14條規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（第3項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」
（二）公平交易法第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為」
（三）公平交易法第40條第1項規定：「主管機關對於違反第九條、第十五條、第十九條及第二十條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣二十萬元以上一億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」
（四）公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。
七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」
二、本件應適用修法後公平交易法之規定：
（一）查貨櫃儲運協會前曾於103年4月30日，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，以其所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用，嗣原告果真如期收取，經民眾向被告檢舉，被告查得原告於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，被告因認原告及訴外人長春儲運公司等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處原告295萬元罰鍰，本院經核尚無違誤。
（二）原告雖主張原處分既認原告與訴外人等於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，自無適用修正後公平交易法規定云云，惟查本件聯合行為係為狀態犯或繼續犯？應適用修正前之公平交易法抑或修正後之公平交易法？可比照刑法之理論為之，所謂狀態犯，又稱即成犯。指行為一旦造成法定之違法狀態，犯罪即告既遂，通常亦告終了。犯罪完成後，實行行為雖已停止，而違法之狀態仍然存續，其非價重點，僅在於特定違法狀態的導致。例如刑事殺人罪、傷害罪、竊盜罪、毀損罪。而繼續犯則指行為人之意思，足以決定行為所造成違法狀態之久暫的違規，其非價重點，在於行為人以其意思決定這個一違法狀態的持續時間。行為人之行為只要發生構成要件該當結果，犯罪即屬既遂，惟行為人如未放棄犯罪之實施者，則犯罪的違法情狀即繼續進行，而不法構成要件猶如不間斷地繼續被實現一般，直至該違法狀態結束之時，犯罪始告終了，因此在繼續期間仍是犯罪的實行，謂之繼續犯。如私行拘禁罪、侵入住宅罪。而行政法上之聯合行為，依最高行政法院99年度判字第186號判決所示：「公平交易法第7條所稱聯合行為，……所謂『足以』影響市場功能，解釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上得影響市場供需功能之危險可能性為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，且與合意內容有無法律上拘束力、合意後有無實際執行或事業是否因聯合行為獲得實際利益等無涉。」，就聯合行為之成立，乃採取抽象危險說，是若有證據可認定事業確實參與聯合行為合意，但事後並未實際執行該合意，則聯合行為已然既遂，但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯，但若實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為之，均係聯合行為合意者以其意思來決定這個違法狀態的持續時間，故在其停止基於該合意而來的「作為」或「不作為」之前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用行為時之法律。本件原告與訴外人長春儲運公司等共同決定自103年7月間恢復收取系爭費用，渠等依據聯合行為之合意，持續收取系爭費用迄被告於105年4月22日作成原處分為止，是104年2月公平交易法修正時，聯合行為仍繼續中，並未終了，自應適用修正後公平交易法規定加以裁處，原告主張尚不足採。
三、原處分將市場界定為「全國」「貨櫃集散服務」，且未更細分為「3噸以下貨物CFS出口機械使用費之貨櫃集散服務市場」，尚無違誤：
（一）原告雖主張「貨櫃集散服務」為定點之「貨櫃集散站」所生之服務項目，若非與一般倉儲物流結合，實無可能產生南貨北運、北貨南送之物流運輸結果。且考量貨櫃集散站位置與貨源地之距離、跨區運費等因素，貨櫃集散服務之交易相對人根本難以跨區轉換交易對象。本件原告僅經營高雄地區之貨櫃場，假設貨主擬就3噸以下之貨物轉往北部之貨櫃集散業者進行交易，其因而所需支付之跨區運費至少為8400元以上，而原告回復收取系爭費用，一噸計費僅為55元，交易相對人尚難以任意跨區轉換交易對象，原處分逕將地理市場界定為全國，顯有違誤。又被告未詳區分3噸以下CFS出口貨物之運量，不足證明本件業者於市場之佔有率，足以影響生產、商品交易或服務供需等市場功能。被告逕以整體「CFS出口運量」計算，無法作為確有影響貨櫃集散服務供需功能之依據云云。
（二）惟按「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍」（公平交易法第5條）。所稱「競爭」，指「二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為」（公平交易法第4條）。是所謂地理市場，只要交易相對人理論上可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，即為已足。本件依報關公會聲明「請各會員呼籲貨主慎選運送業及配合之櫃場」（見本院卷第426頁），及與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取。」（見原處分卷甲一卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」（見原處分卷甲一卷第465頁），原告人員亦坦承「如果貨櫃場想單獨恢復收取（CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費），易造成貨主轉換交易對象」（見原處分甲13卷第4頁），可知業者確害怕貨主因系爭費用而與其他貨櫃場交易，亦即貨主確有因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能。
（三）本件依原告營業費率表收費項目（見原處分甲13卷第16頁），可知原告貨櫃場提供服務之交易相對人，包括貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，而財政部關務署105年8月30日台關業字第1051018053號函（見本院卷第225頁）亦可看出原告及訴外人中共19家貨櫃場業者提供服務之對象乃遍及全國，則地理市場究為全國抑或台灣北部？應視此二區域之貨主是否很容易地可以彼此轉換海運業者及貨櫃場？觀諸貨主交貨最注視「交貨期限內順利送達買方」，故貨主之選擇涉及船期安排及出口成本。而出口成本包括陸運費用、貨櫃場（倉儲、機械使用）費用、報關費用、海運費用，系爭費用當然會影響出口成本總合，故只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者（若有指定貨櫃場的話，包括其所指定之貨櫃場），並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，此時海運運費、陸運運費及貨櫃場之收費高低，均為貨主之選項之一，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區（例出貨工廠在不同地區），其出口對象亦不一定均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同（即陸運運費相同時），貨櫃場之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者（包含其指定之貨櫃場）之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭CFS出口貨物機械使用費」，即謂絕無南貨北運、北貨南送之可能。何況，亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者一次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS出口貨物機械使用費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若某貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易（因為其所指定之貨櫃場未收取系爭費用或收費較低），其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口（內陸貨櫃場之轉運費用由船公司負擔，船公司不必變更停靠港口亦可直接變更所指定之貨櫃場），原告若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從事競爭之可能，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，尚無違誤。是原告主張「貨主無選擇中、北部港口船公司及貨櫃場之可能」云云，尚不足採。
（四）又原告及訴外人長春儲運公司等21家貨櫃場業均係貨櫃集散站經營業者，其經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（見航業法第44條），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫，及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（見貨櫃集散站經營業管理規則第2條），因倉儲服務不須經海關檢驗，貨櫃集散服務則須經海關檢驗，故自原告之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本案自應以「合法貨櫃集散服務」為產品市場，不包括「倉儲服務」，其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，亦應僅計算「合法貨櫃集散服務」業者之市占率，不應包括倉儲服務業者。故依航港局提供之資料可知其所經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者，而參本件聯合行為合意者共21家，已占全國業者六成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，該21家業者亦占八成以上，自足以影響市場功能。又前揭「貨櫃集散服務」之收費，依原告費率表即列有貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機卸費、海關標售貨物出倉裝車費等12項費用，其中裝卸搬運使用機卸費又依貨物重量細分為6類，不能因本案聯合行為合意內容僅及於CFS出口機械使用費，即將本案產品市場依該項費用更予細分界定，如若不然，則假使原告等21家業者就其他費用項目亦為聯合行為之合意，「貨櫃集散服務」之市場豈非更要依收費項目區分為十數個市場？此無異將相同業者之聯合行為，界定為屬於不同市場，顯非合理，故本件所謂市場及市占率，自不能再依3噸以下貨物更為細分，原告主張不能以「整體CFS出口運量」計算貨櫃集散服務供需功能云云，不足採信。
四、原告確參與聯合行為之合意：
（一）原告雖主張本件原告未曾與訴外人等交換系爭費用價格之相關訊息，被告曲解證人陳述要旨，不當連結憑為間接證據，被告之舉證均顯未達於修正前公平交易法「沒有合理可疑」蓋然性程度確信，原告乃基於經濟理性所為獨立恢復收取系爭費用，原告恢復收取之各項作業時點及費率亦未與訴外人等有一致性外觀，縱恢復收取系爭費用之價格相近，亦僅係於寡占市場中，為因應對手所實施之競爭策略而為之「價格跟隨行為」，難謂有意思聯絡或一致合意云云。
（二）惟查：原告於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取，故最後各業者才於協會召開之會議，利用大家聚會用餐時間，聊天恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費。」（見原處分卷甲一卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」（見原處分卷甲一卷第465頁），「原告及長春公司（就萬海公司收費情形），可知各業者均早有收取規劃，只是不敢單獨貿然收取，然在前揭會後餐敘聚時，達成聯合恢復收取系爭費用之合意，才會約定同在103年4月底5月初公告，並同在103年7月初統一收取。觀諸協會理事長林澤宇陳述紀錄稱「103年2月26日及會後會員均表達願配合恢復收取該費用」，及原告嗣果於103年5月15日公告（見原處分卷甲13卷第13頁，而21家業者均自同年4月底、5月初公告），原告並果自103年7月7日收取系爭費用（21家業者均自同年7月初開始收取，見原處分甲二卷第11-12頁之統計表），諸多種種，殊非巧合，由原告事前參與餐敘、基隆報關公會協調會、請貨櫃儲運協會函送恢復收費公告，且公告時間、實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，乃至事後果然依合意內容恢復收費，均可證明原告乃從參與貨櫃儲運協會餐敘中，獲悉各業者討論恢復收取案關費用之訊息，之後原告即將恢復收費之函文、公告提供予貨櫃儲運協會，由貨櫃儲運協會函送報關、進出口等相關公會，原告恢復收取系爭費用之行為，顯基於系爭聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為。
（三）原告雖主張本件費率表確係交通部考量國內外航運與經濟環境實際需求，予以核定管制，非逕由貨櫃協會所獨自訂定，原告等貨櫃集散站經營業者並無為價格聯合行為之可能云云。惟查：系爭費用雖經主管機關核定（見原處分甲13卷第15頁），但僅係收取之上限，只要不超過上限，各貨櫃業者可自行決定所收費之價格，是經核定之營業費率表並不當然等同於業者實際收取之費用，業者亦可自行決定不予收取（正如本案各業者多年來未收取該3噸以下CFS出口機械使用費），若業者認為有恢復收取之需求，當然亦可在該上限費用之下，「個別、自行」恢復收取，只是不能與其他業者合意一起收取，是原告「恢復收費」固非違法，但「聯合恢復收費」，縱使未彼此約束所收金額為上限之55元，仍有違公平交易法第14條之規範意旨，故中央貨櫃倉儲股份有限公司及大三鴻國際貨櫃股份有限公司雖僅收取系爭費用50元（見原處分甲二卷第756頁之收費標準表），而未達系爭費用之核准上限，尚無礙於本件聯合行為之成立。蓋系爭費用是3噸以下出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬於業者提供貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務費之一部分，倘若「個別決定」恢復收取系爭費用，業者因成本不一，且為了營運策略考量，實際收費價格雖會在主管機關所核定價格上限之下，但未必相同，其開始恢復收費之始點亦會不同，貨主在船期得宜之前提下，會選擇同航線出口成本最低之船公司或海運承攬業者，若船公司指定之貨櫃場尚未漲價或漲價較少，會影響出口成本，當然也會影響貨主對船公司或海運承攬業者（及貨櫃場）之選擇，如此便維持了市場價格機制。但原告等21家業者「聯合」恢復收取系爭費用，聯合將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同於聯合決定實際交易價格之範圍及時間，縱使所聯合收取之價格只是反映成本，亦難謂與公平交易法第14條之規定無違。是原告固可以個別反映成本，但仍然不能「聯合反映成本」而破壞市場競爭，主管機關之核定費率及相關航業法規，均不是公平交易法之特別法，不能阻卻聯合行為之違法。
（四）又查航港局在102年12月10日起至103年7月之本件聯合行為形成期間，並未介入、指導或協商貨櫃場可否恢復收取系爭費用，更沒有授意貨櫃場「聯合」恢復收取，航港局是在21家業者共同合意於103年7月聯合恢復收取系爭費用後，始因下游反彈而介入處理，包括發函給相關業者、於103年9月18日召開「研商貨櫃集散站營運費率之CFS出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議」等，均僅對系爭聯合行為產生之結果（恢復收費），基於產業主管機關身分出面協調，或對下游業者說明原告等業者收取案關費用是否有重複收費等疑義，或討論原告等之費率表是否遵循航業法規定之備查程序問題（見本院卷第414頁以下），且航港局之介入均只涉及其主管業務之「收費」問題，未涉及「聯合行為」之合法與否，航港局且非公平交易法之主管機關，其就其主管業務（收費）所為前揭協調說明，自與聯合行為之處理無涉，不能說航港局有介入處理就是默認聯合行為合法。何況依航港局函請貨櫃儲運協會轉知所屬會員之103年5月26日函（見本院卷第424頁）內容可知，航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨櫃儲運協會行為可能涉及公平交易法，自不能因航港局備查費率表、或事後協調貨櫃儲運協會及報關公會會員，即謂原告並無故意過失。
（五）原告就其配合發函貨櫃儲運協會轉知航運相關公會，並未說明理由，惟查原告所以要透過貨櫃儲運協會通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會有關收取系爭費用之事宜，其目的是要對抗報關公會會員之反抗，如此方能順利執行聯合行為合意之內容。蓋原告本可單獨收取系爭費用，但又怕貨主轉與其他貨櫃場交易，而透過報關行代收等於是統合各貨櫃場同時收取系爭費用，既可達到漲價效果，又可避免貨櫃場因收費起始點、價格不一而互相競爭，故「允予報關行系爭費用一成退佣之報酬，利誘報關行代收」，是台中能夠收取系爭費用之主因，但因台中港與基隆港之情形不同，基隆之報關公會不願代收系爭費用，故而由貨櫃儲運協會發文恢復收取系爭費用，以達順利收取之目的，此由中國貨櫃運輸股份有限公司人員所為訪談紀錄稱「台中港吞吐量約146萬TEU（TEU指20呎貨櫃），基隆港約170萬TEU、高雄港約1000萬TEU，而台中港因為只有3家港區貨櫃業者（長榮、本公司、萬海），且報關人員常駐在3家貨櫃場內作業，故貨櫃場與報關行關係較為緊密，相對基隆多屬內陸集散站業務差異甚大，故台中只要能與報關公會協調同意代貨主繳交，即可收取CFS機械使用費，……因台中港貨櫃場與報關行關係緊密，……另本公司亦有找卡車司機代繳，不過叫卡車司機帶一筆錢在身上，卡車司機不願意，故此方式不可行。」（見原處分卷甲一卷第443頁）等語，及報關公會聲明「…CFS……收取過程中不得將報關業牽連入內或以阻撓進倉、通關為手段，逼迫貨主就範進而轉向報關業者代為解決是項費用之繳交與收取，……本會建議：請每個櫃場……採月結方式且直接聯繫貨主收取，請勿透過我報關業者轉知貨主，以免造成困擾。勿以退佣一成來誘惑我業者代繳。」等語（見本院卷第425頁）即明，可知系爭費用之收取本與報關業者無關，但因為由報關業者自行吸收或透過報關業者代收，是聯合行為合意能否執行之關鍵，故才用退佣一成來利誘報關業者代繳，並引發基隆報關公會之會員集體抗議，原告人員於訪談時證稱：「本公司對於貨主不繳CFS機械使用費之情形，會打電話跟貨主溝通並催繳，貨主大多願意繳交，不會直接拒絕收貨」（見原處分甲13卷第4頁），是原告亦可直接聯繫貨主採月結方式收取，只要不阻撓貨主進倉、通關，貨主不會因此轉而要求報關行解決，其收取系爭費用即與報關行無關，原告是害怕前揭個別收取方式，會造成貨主因此與其他貨櫃場交易，故而透過貨櫃儲運協會公告系爭聯合行為合意，並採用「系爭費用由報關業者代繳」方式，用以消滅貨櫃場彼此間可能之價格競爭，此與貨櫃場產業特性無關，自不能主張「過去一向透過公會公告周知各相關業者同業公會」而阻卻已然既遂之聯合行為。
五、原處分並未裁量濫用，亦未違反比例原則：按行政程序法並未規定行政機關就具體個案須先為行政指導、行業導正或警示，公平交易法第40條第1項前段規定「得」就限期停止、限期改正或罰鍰等手段，斟酌擇用其一，均為合法，原處分未先予限期令停止、改正其行為，逕裁處罰鍰，難謂違法，是原處分審酌原告等21家業者占全國貨櫃集市服務市場營業額及運量八成以上，且一致收費時間長（103年7月至104年6月），屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並依違法所得利益（103年7月至104年6月收費9,853,973元，見原處分甲13卷第50頁），違法期間、市場地位及公平交易法施行細則第36條之其他各項因素，對原告處以295萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則，原告主張尚不足採。
六、從而，原處分並無違法，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年1月19日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官黃秋鴻
法官陳心弘法官畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年1月19日
書記官簡若芸