裁判字號：臺灣苗栗地方法院103年簡字第18號判決
裁判日期：民國103年12月30日
裁判案由：空氣污染防制法
臺灣苗栗地方法院行政訴訟判決103年度簡字第18號原告意鑫合金工業股份有限公司代表人 范傳銘 訴訟代理人 洪嘉傑 律師被告苗栗縣政府代表人 劉政鴻 （縣長）訴訟代理人 林彥伶
蔡政勳 上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國103年5月28日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院於103年12月16日辯論終結，判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於苗栗縣○○鎮○○里○鄰○○路○○○號設廠從事金屬製造業，被告即苗栗縣政府環境保護局（下稱環保局）於10
2年10月9日13時50分至15時40分許，派員前往該廠進行稽查，現場稽查人員依法攜帶證明文件，表明身分後欲進入該廠區執行空氣污染防制費現場查核作業，惟遭原告拒絕環保局人員進入廠區製程進行查核作業。被告遂以原告有違反空氣污染防制法第43條第1項、第3項規定，依同法第69條規定，於103年1月7日以府環空字第0000000000號執行違反空氣污染防制法案件裁處書，裁處原告罰鍰新臺幣20萬元整，並應參加環境教育講習2小時。原告不服，提起訴願。案經環保署訴願審議委員會於103年5月28日以環署訴字第0000000000號訴願決定書作成訴願駁回之決定。原告仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠被告於檢查當日派員至原告廠區進行空氣污染防制費現場查
核作業，而欲進入廠區製成進行查核時，原告公司職員委婉告之查核人員，因原告與軍事單位中央科學研究院（下稱中科院）有「軍品釋商合作開發研究契約書」（下稱合約書），廠區之製程與軍品有關，且原告有保密義務，故原告為釐清責任，請環保局人員按空污法第43條第2項之規定，會同軍事機關為之，原告並於102年11月6日主動發函告知中科院相關情事並請中科院派員會同查核，顯見原告僅係請求被告依法查核，主觀上並非故意規避、妨礙或拒絕檢查。中科院雖回函表示原告與中科院簽訂之「骨架真空精密鑄造研製計畫」不涉及軍事機密，但此為檢查日過後釐清之結果，要難以此追溯推論原告於檢查日主觀上有故意規避檢查之情事。又原告與中科院間之合約書，除另行簽定「智慧財產歸屬及保密切結書」，且合約書訂有多項保密條款，更有明訂契約研發成果，視為乙方機密資訊之條文，則我國最高軍事研究機關中科院之機密資訊如何不是軍事機密？從而原告主觀上確實有正當理由認為廠區製程涉及合約書研發事項而應屬軍事機密，縱中科院事後釐清廠區製程未涉及軍事機密，然原告於檢查日因信賴合約書條款，要難認定原告違反規定有所過失。若狹隘地將空污法第43條第2項適用規定排除現場檢查行為，則將使保護軍事機密之規定形同具文，假使中科院認定合約書涉及軍事機密，豈非被告毋庸會同中科院即可進入廠區檢視軍事機密之製程，如此如何保護軍事機密？當天原告之高階主管不在，被告至廠內之理由為固定污染源空氣污染防制費之審查，並無立即顯然之急迫性，乃請被告待釐清是否有需保密之軍事機密後，在決定如何處理，不料被告於釐清後隨即發函裁罰原告。被告提出之現場稽查文書，為環保局人員片面製作，並無原告員工之簽認，況其中工作單上未完整載明原告主張有洩漏國防機密之虞，請求釐清事實後再為檢查之情形，且工作單與被告至原告廠區執行之固定污染源空氣污染防制費之審查並不相符，故原告員工認為與事實不符而拒簽。再衡諸事後被告曾發文中科院詢問合約書是否涉及國防機密，可見原告於檢查日未同意環保局人員進入廠區檢查確實基於避免軍事機密洩漏之主觀認知，而非無故拒絕進廠檢查。
㈡原告於99年至101年皆有依法接受空氣污染防制費申報資料
之現場查核工作外，原告除最後於100年4月繳納900元空氣污染防制費外（該年度第3季起申報金額皆為0元），10
1年及102年全年度每季申報結果皆無須繳那空氣污染防制費，原告實無須因事實上無庸繳納之空氣污染防制費而規避檢查，主觀上確無規避檢查之故意。是以，原告主觀上認為廠區製程涉及軍事機密，而請被告依法會同中科院檢查，要非故意規避、妨礙或拒絕檢查。且依合約書之規定，亦難謂原告存有過失，依行政罰法第7條規定應屬不罰。縱認原告就規避檢查仍存有故意或過失，因原告主觀上確信合約書條款而致原告有避難行為過當之情事，且非基於故意或過失而避難過當，並考量原告為低污染事業，裁處罰鍰與原告可能造成之污染顯不相當，請依行政罰法第13條但書免除處罰。
㈢被告並無現場抽測、查驗營建工程物以外污染源空污費之權
限：①依空污法第3條規定，有關空污費之徵收，除營建工程外，均應由中央主管機關即環保署管轄徵收。環保署就此項業務曾發函公告委託縣市主管機關辦理，並概括載明委託範圍，依空氣污染防制收費辦法第25條規定，委託公告「查核」業務之用語內涵，依該收費辦法第9條規定，顯係針對書面進行審查，此為被告於訴願程序所自承。況該收費辦法針對現場污染數據之採樣是使用「抽測」、「查驗」之用語，即便環保署委託地方主管機關辦理，則依該收費辦法就「查核」、「抽測」、「查驗」之規範不同，其授權亦應限定於該收費辦法之法律概念，而不得逾越，故被告並無抽測、查驗營建工程物以外污染源空污費之權限。②環保局人員於檢查日是以進行「空污費現場查核作業」名義要求進入原告廠區檢查，當時原告並未進行任何營建工程，依前項說明被告並無抽測、查驗營建工程物以外污染源空污費之權限。事後以法律層面觀之，被告既無事務管轄權，原告即無容忍之義務，故被告以原告拒絕查核為由裁處罰鍰，因缺乏事務管轄權限，應予撤銷。
㈣被告係以空污費查核名義欲進入原告廠區，從未敘及102年
度苗栗縣故定污染源空氣污染防制費審查暨連續自動監測設施管制計畫」，且環保署之授權有其範圍，被告應提出該計畫以明是否與環保署公告授權之範圍相符。被告於102年10月9日所施行之查核作業，未踐行行政程序法第42條之規定，程序違法應予撤銷。
㈤原告並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯略以：㈠環保局102年10月9日空氣污染源稽查紀錄單第2項所載：
「該廠表示依據該公司入廠區管理辦法，政府機構相關人員進入廠區，需由副總級以上人員進行接待，因該廠副總級以上人員未在廠區，故拒絕稽查人員進入現場進行檢查，經溝通協調仍拒絕現場檢查」。然原告公司之廠區管理辦法並無拘束環保局之效力，環保局人員本得不待其副總等級以上人員到場即可進行稽查，惟環保局人員亦本維護原告之權益立場，亦當場願意等候其副總等級以上人員前來陪同辦理稽查，而自13時50分時開始等候至15時30分左右，均未見有其規定之人員前來，亦未見原告有表示或提出其高階主管不在之證據供環保局人員採信。原告自訂入廠區管理辦法，對環保局人員依法定執行公務，造成妨礙並拒絕稽查人員執行查核作業，顯然已抵觸並違反空污法第43條第1項規定，環保局人員依事實撰寫空氣污染源稽查紀錄單，並因原告公司人員拒絕簽名，遂於紀錄完成後當場宣讀紀錄單內容並錄影錄音存證。
㈡被告於作成裁罰處分前，於102年10月14日以環空字第0000
000000號函依法通知原告提出意見陳述，原告所屬乙級空氣污染防制專責人員 鄭龍傑 於102年10月18日至環保局陳述意見，惟現場無法提供確切證明資料，而後於十日內提送書面陳述，原告於102年10月28日方以（102）意字第0001號函提出「與中科院訂有軍品釋商合作開發研究契約…無法公開廠區製程供查…請會同中科院前來廠區查核…」之陳述，環保局於102年11月5日以環空字第0000000000號函詢中科院有關原告所陳述事項與該院權責及規定是否相符，經中科院
102年11月21日備科發字第0000000000號函復，略以：「…經查係屬本院釋商（五所）與旨揭公司有簽署「骨架真空精密鑄造研製計畫」合作契約（含保密切結書）規定，惟本院釋商研製品項，均不涉及軍事機密…」。顯見原告廠區製程未涉及軍事機密，環保局人員辦理空污費現場查核，並無需依空污法第43條第2項規定會同軍事機關為之，原告陳述主張事項並不足採，爰依法裁處。
㈢所謂軍事機密，係指與軍事作戰具直接關聯，為確保軍事安
全或利益而有保密之必要，並經依法令核定機密等級之文書、圖畫、消息、電磁紀錄或物品，為軍事機密與國防秘密種類範圍等級劃分準則第3條第1項所訂定。原告雖於訴訟狀提出其與中科院有關軍事用品之研發製造合約，而謂若逕讓環保局人員進行稽查，恐有違背洩漏軍事機密之情形等語，然經檢視該保密切結書之內容，僅係有關於原告與中科院有關智慧財產權之研發保密事項，與上開軍事機密與國防秘密種類範圍等級劃分準則第3條第1項所訂定之軍事機密並非同一事項，且原告係於拒絕環保局人員進廠稽查後（即102年10月28日）始提出上開研發製造合約，而謂有軍事機密云云，顯見原告事後狡辯之意，則原告謂其主觀上不具有故意或過失，顯屬卸責之詞。
㈣環保局人員辦理空污費申報資料現場查核，主要係針對事業
單位所申報書面資料與現場製程設施（即污染源）及其空氣污染物之產生、收集、處理及排放狀況進行鑑定比對，查核項目包含硫氧化物及氮氧化物之污染源操作資料查核、控制設施操作資料查核、排放管道資料查核、排放量資料查核，及揮發性有機物之計量對象確認（含13項個別物種）、廢氣流向確認、污染量確認、廠內控制效率確認、排放量及費額計算（含13項個別物種）等。現場查核比對作業，係屬空污法第43條第1項規定所指檢查、鑑定空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施範疇，亦屬環保署
101年9月6日公告委託直轄市、縣（市）主管機關辦理空氣污染防制費收費辦法規定之固定污染源空氣污染防制費徵收、申報、審查、查核、結算、核算、核定與追補繳作業等事項中，空氣污染防制費收費辦法第17條所定之「核定」範疇，原告所提「被告並無現場抽測、查驗營建工程物以外污染源空污費之權限」之主張，顯然係對環保局執行查核作業內容及法規規定有所誤解，且環保局於99至101年期間，每年均有派員針對原告進行空氣污染防制費申報資料現場查核作業，亦均至廠區製程完成污染源設備、空氣污染收集設施、防制設施等項目之檢查、鑑定與查核比對，原告對環保局執行查核之內容，顯非全然無知，其拒絕環保局人員依職權及空污法規定進入廠區製程執行查核作業，明顯違反空污法第43條第1項規定。
㈤綜上所述，原告違反空氣污染防制法第43條第1項規定，爰
依同法第69條規定裁處新臺幣20萬元整罰鍰，並無違法不當之處，本件原告之訴為無理由。
㈥被告並聲明求為判決：①原告之訴駁回。②訴訟費用由原告負擔。
四、本件經整理兩造爭點，不爭執事項為：103年10月9日下午，被告至原告公司稽查，原告拒絕稽查，專責人員 鄭傑龍 亦表示不方便簽名，並記載於工作紀錄單。爭執事項為：㈠原告主張與中科院簽有保密協定而拒絕稽查，是否出於故意或過失。㈡原告拒絕稽查理由，是否可以適用避難行為，可免除處罰。㈢被告是否有檢查的權限。㈣當日所實施之檢查是否違反行政程序法第42之規定。經綜合兩造之主張與抗辯之爭點，判斷如下：
㈠按空氣污染防制法第43條第1項規定：「各級主管機關得派
員攜帶證明文件，檢查或鑑定公私場所或交通工具空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之油燃料品質，並命提供有關資料。」同條第3項復規定：「對於前二項之檢查、鑑定及命令，不得規避、妨礙或拒絕。」同法第69條規定：「規避、妨礙或拒絕依第四十三條第一項之檢查、鑑定或命令或未依第四十三條第四項具備設施者，處公私場所新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰；處交通工具使用人或所有人新臺幣五千元以上十萬元以下罰鍰，並得按次處罰及強制執行檢查、鑑定。」本條第1項所指各級主管機關，依同法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」依上開規定可知，各縣（市）政府係地方主管機關，其環保局人員依法得執行第43條第1項之檢查公私場所或交通工具空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之油燃料品質，各公私場所對於主管機關之檢查，不得規避、妨礙或拒絕，違反者依同法第69條規定，應處公私場所新20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按次處罰及強制執行檢查。況被告環保局人員執行本件檢查措施，亦係經行政院環境保護署自101年9月6日起公告委辦直轄市、縣主管機關辦理之事項，有被告答辯狀所載之行政院環境保護署101年9月6日以環署空字第0000000000號公告（原證6）在卷可證，係有權執行委辦事項之事務權限。從而原告主張，被告並無現場抽測、查驗營建工程物以外污染源空污費之權限云云，顯有誤會。被告以本件其所屬環保局人員有事務檢查之權限置辯，自非無理由。
㈡各級主管機關依空氣污染防制法第43條第1項所實施之檢查
，係屬於行政檢查措施，性質上屬於工商檢查。工商檢查雖然涉及人民憲法第15條財產權保障與營業自由之內涵。惟國家為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益，如有必要時，依憲法第23條之規定，對於涉及營業自由之事項，諸如許可營業之條件、營業須遵守之義務及違反義務應受之制裁等等，只要符合比例原則，自非不得以法律限制之。若營業自由之限制在性質上，亦得由法律授權以命令補充規定者，只要授權之目的、內容及範圍，符合授權明確性之原則，亦得由法律授權以發布法規命令之方式予以規範，依司法院大法官向來解釋之見解，此亦為憲法之所許。因為工商行為通常涉及公共利益，尚至須經許可始得設立工廠、營業、製造商品或銷售，受政府高度管理，在符合憲法第23條的比例原則之下，國家自得對營業自由權予以一定程度之限制，如設定應容許行政機關無令狀實施行政調查或檢查之義務。而相對人之所以負有接受主管機關調查、檢查之容忍義務，主要係源自於基於憲法第23條為增進公共利益所必要，而科予之公法上義務，即大法官釋字第514號解釋理由書所闡釋之：「許可營業之條件、營業須遵守之義務」。經政府法令許可始得營業之工商業，當業者自行選擇經營該項商業時，即已知悉其關於商業上之營業事項將會受到政府的管制及檢查，因為這些行業係屬於「嚴密規範之行業」（TheCloselyRegulatedBusiness），政府對此類行業為檢查係貫徹法規之目的且有顯著之公共利益，主管機關係執行法規所授予權限之必要方法，主管機關僅須依據法律之明確授權，即得進入該等場所為檢查。為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，空氣污染防制法第43條第1項乃授權各級主管機關有實施行政檢查之概括權力，相對人有接受檢查之義務，不得拒絕檢查，否則即應受處罰。本件被告環保局人員於102年10月9日派員至原告公司實施行政檢查作業，原告拒絕稽查，專責人員鄭傑龍亦表示不方便簽名，並記載於工作紀錄單，既為原告所不爭執，復有苗栗縣政府環境保護局空氣污染源稽查紀錄工作單乙份，在卷足資佐證，則原告確有違反空氣污染防制法第43條第3項拒絕接受檢查之事實，甚為明確。原告主張被告係以空污費查核名義欲進入原告廠區，從未敘及102年度苗栗縣故定污染源空氣污染防制費審查暨連續自動監測設施管制計畫」，且環保署之授權有其範圍，被告應提出該計畫以明是否與環保署公告授權之範圍相符，而認本件檢查程序違法云云，與上開空氣污染防制法之立法目的與法理不符，要無可採。
㈢空氣污染防制法第43條第2項規定：「依前項規定命提供資
料時，其涉及軍事機密者，應會同軍事機關為之。」本項規定係指各級主管機關，依同條第1項規定命公私場所「提供有關資料」時，如因涉及軍事機密者，該「有關資料」如涉及軍事機密者，始應會同軍事機關為之，並不包括實施同條第1項之實施空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之油燃料品質之行政檢查。亦即，各級主管機關如係命公私場所「提供有關資料」時，該「有關資料」如涉及軍事機密者，應會同軍事機關為之，惟如係執行行政檢查之事實行為，如空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之油燃料品質之行政檢查，因與資料之提供無涉，故同條第2項乃予以排除適用，縱令該公私場所係屬軍事機密場所，亦無同條第2項之適用，此該條項明文限制規定「命提供資料」，而排除同條第1項之檢查行為自明。是以，本件原告提出與國防部軍備局中山科學院簽訂有「業界參與軍品科技創新應用與釋商計畫合作契約」並簽訂有「智慧財產權歸屬及保密切結書」，主張主觀上確信合約書條款而致有避難行為過當之情事，且非基於故意或過失而避難過當，依行政罰法第7條規定應屬不罰，或依同法第13條但書之規定應免除處罰云云，自無可採。
㈣行政程序法第42條固規定：「行政機關為瞭解事實真相，得
實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」惟同法第3條第1項之明定：「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」依此可知，行政程序法係行政機關為行政行為時之一般規定，如其他法律有特別程序規定時，自應適用其他特別規定。空氣污染防制法第1條明定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」是以，空氣污染防制法有關之程序規定，係行政程序法之特別法，依空氣污染防制法第1條後段之規定，有關行政機關執行空氣污染防制法之事項，自應適用空氣污染防制法之規定，而非適用行政程序法之規定。依空氣污染防制法第43條第1項之規定，各級主管機關得派員攜帶證明文件，檢查公私場所或交通工具空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之油燃料品質，並命提供有關資料。依此條規定，主管機關執行空氣污染檢查之程序，僅須「派員攜帶證明文件」，即得實施相關空氣污染防制法所受權之檢查措施，無事先通知之義務。再者，即令本件仍有行政程序法第42條規定，主管機關應通知當事人到場之適用，惟本件被告機關環保局人員派員至原告工廠實施空氣污染源稽查，既係在原告之工廠要求進入工廠實施稽查，原告本即在場，更無所謂違反行政程序法第42條規定，勘驗時應通知當事人到場之可言。
是原告以被告係以空污費查核名義欲進入原告廠區檢查，未踐行行政程序法第42條規定之事先通知義務，程序違法應予撤銷云云，亦有誤解。
㈤行政法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之
非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」本件被告機關環保局人員當日欲進入原告工廠進行空氣污染費現場查核作業，原告當時之職員係以：依據該公司入廠區管理辦法，政府機構相關人員進入廠區，需由副總級以上人員進行接待，因該廠副總級以上人員未在場區，故拒絕稽查人員進入現場進行檢查。經溝通協調仍拒絕現場檢查，業據記載於卷附之「苗栗縣政府環境保護局空氣污染源稽查紀錄工作單」，原告所屬乙級專責人員鄭傑龍並當場拒簽。可見本件原告當時拒絕接受檢查之理由，係依據該公司入廠區管理辦法，並非係以因與國防部軍備局中山科學院簽訂有保密協定之理由，而拒絕接受檢查。從而，原告當日所屬職員拒絕接受檢查之理由，顯然主觀上具有故意，依上開行政罰法第7條第2項之規定，推定為原告之故意。至於原告事後於訴願程序及本件行政訴訟程序所主張之上開與國防部軍備局中山科學院簽訂有保密協定；環保局稽查人員當日製作之空氣污染源稽查紀錄工作單係環保局人員片面製作，並無原告員工之簽認，與事實不符云云，無非係臨訟辯解之詞，顯與事實不符，自亦無足採。被告以原告主觀上有故意拒絕接受檢查之事實明確，原告係於拒絕環保局人員進廠稽查後（即102年10月28日）始提出上開研發製造合約，而謂有軍事機密，顯屬事後卸責之詞，自非無理由。
㈥綜上所述，本件原告既確實有違反空氣污染防制法第43條第
1項之規定，被告依同法第69條規定，裁處原告法定最低罰鍰額度20萬元整之罰鍰，自無違誤。再環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰。」原告因違反上開環境保護法律，並經裁處20萬元之罰鍰，被告並依環境教育法第23條第2款之規定，處原告環境講習2小時，亦無違法。被告仍執前詞，主張本件被告無事務管轄權、被告環境保護局當日實施之檢查違反行政程序法第42條之規定，原告並無違法之故意或過失，認原處分違反云云，顯無理由。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果均無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、綜上所述，本件被告所為處分，認定事實與適用法律均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，自應予以駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國103年12月30日
行政訴訟庭法官陳文貴上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官廖仲一中華民國103年12月30日訟訟費用計算書：
項目金額（新臺幣）備註第一審裁判費2000元第一審鑑定費0元第一審證人日旅費0元
總計2000元