臺北高等行政法院99年度訴字第2197號判決

裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第2197號判決

裁判日期：民國100年03月03日

裁判案由：有關補償事務

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2197號100年2月17日辯論終結原告台灣絲織開發股份有限公司代表人 詹進義 （董事長）訴訟代理人 張廼良 律師
蔡亞寧 律師被告經濟部代表人 施顏祥 （部長）住同上訴訟代理人 廖世昌 律師
王俊翔 律師 白佩鈺 律師上列當事人間有關補償事務事件，原告不服行政院中華民國99年10月15日院臺訴字第0990104637號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：經濟部工業局（下稱「工業局」）於民國88年4月間委託原告開發雲林科技工業區（竹圍子區）（下稱「系爭工業區」），雙方簽訂委託開發契約（下稱「系爭契約」），雙方於系爭契約第4條第2項第2款第8目約定，由原告依相關法令及工業局之規定，辦理污水處理設施之規劃、設計、建造及操作營運。嗣於93年8月間雙方又簽訂增修協議書（下稱「93年增修協議書」），其第4條第2項第2款第8目增修為：「依相關法令及工業局之規定，辦理淨水處理設施及廢污水（回收水）處理設施之規劃、設計、建造及操作營運。
經工業局同意後，原告得將本項目權責事項由專業公司繼受承辦」。工業局與原告又為明確工業用水淨水處理設施及廢污水處理設施之規範，雙方復於97年間簽訂「雲林科技工業區（竹圍子區）工業用水淨水處理設施規劃、設計、建造及操作營運契約書」（下稱「淨水處理設施契約」）、「雲林科技工業區（竹圍子區）廢污水（回收水）處理設施規劃、設計、建造及操作營運契約書」（下稱「廢污水處理設施契約」，並與「淨水處理設施契約」合稱「淨水暨廢污水處理設施契約」），該2份契約之第9條第2項移交責任第1款均約定：「營運資產中關於不動產之部分，原告應將其所有權於第1次保存登記時即登記為國有」。原告於99年1月19日以其自行出資興建之系爭工業區工業用水淨水場、廢污水處理場（下合稱「系爭淨水及廢污水處理設施」）既已登記為國有，且管理機關為被告，被告復無法律依據可無償取得該私人產業，具函請求被告應補償其興建系爭淨水及廢污水處理設施之成本共新臺幣（下同）8億8,476萬6,638元。
旋於99年4月1日以被告迄未補償，依訴願法第2條第1項規定，提起訴願，經行政院以院臺訴字第0990104637號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：工業局依促進產業升級條例第64條第1項之規定，要求伊將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，被告為管理機關，復無法律依據可無償取得該私人產業，自應依法補償伊興建系爭淨水及廢污水處理設施所實際支出之成本費用，以維伊基於憲法第15條所保障之財產權益。惟經伊向被告提出補償申請，被告仍漠視法律規定，未予置理，伊遂提起訴願及行政訴訟。又縱伊無請求被告補償之依據，惟因被告無法律上原因要求伊無償移轉系爭淨水及廢污水處理設施之所有權，致被告受有利益，而伊受有損害，應已構成公法上不當得利，被告應返還上開不當得利等語。並㈠先位聲明：1.訴願決定撤銷。2.被告應作成補償原告系爭淨水及廢污水處理設施興建成本共計8億8,476萬6,638元之行政處分。㈡備位聲明：被告應給付原告8億8,476萬6,638元。
三、被告則以：原告向伊請求補償原告出資興建系爭淨水及廢污水處理設施之成本費用，於法無據，自非屬依法申請之案件，原告不得以伊未回復其請求即逕行提起訴願及行政訴訟。
工業局與原告係基於契約自治原則簽訂淨水暨廢污水處理設施契約，且上開契約既已明定原告應將系爭淨水及廢污水處理設施之所有權登記為國有，雙方則應依契約行之。又原告依約得經營管理系爭淨水及廢污水處理設施，並向工業用水用戶及下水道用戶收取費用，若於委託開發期間土地租售情形良好，經營成效自然相對提高，所收取之費用亦係由原告經營賺取，對原告應無額外之損失。且系爭淨水及廢污水處理設施係原告依系爭契約之義務所興建，並依促進產業升級條例第64條規定登記為國有，原告本有義務將系爭淨水及廢污水處理設施登記予伊，並非無法律上原因，伊自不構成公法上不當得利等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、工業局於88年4月間依促進產業升級條例規定，甄選原告為開發系爭工業區之受託開發單位，並簽訂系爭契約，其後雙方於93年8月簽訂93年增修協議書，原告並於97年1月22日將系爭淨水及廢污水處理設施建物所有權第1次登記為國有，管理機關為被告；原告與工業局復於97年2月間簽訂淨水暨廢污水處理設施契約，且於該2份契約第9條第2項移交責任第1款均約定，營運資產中關於不動產之部分，原告應將其所有權於第1次保存登記時即登記為國有。再於97年3月間就工程貸款簽訂增修協議書（下稱「貸款協議書」）。
原告嗣於99年1月19日以被告無法律依據可無償取得系爭淨水及廢污水處理設施所有權為由，請求被告補償其興建上開設施之成本8億8,476萬6,638元等情，為兩造所不爭執，並有系爭契約書影本、93年增修協議書影本、貸款協議書影本、淨水處理設施契約書影本、廢污水處理設施契約書影本、原告97年1月23日臺絲開發字第032號函及其附件影本、原告99年1月19日臺絲開發字第017號函影本在卷可稽（本院卷第17至18、22至32、50頁、答辯卷第2至140頁），堪認為真正。
五、本院之判斷：原告主張伊依促進產業升級條例第64條第1項規定，將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，惟被告無法律依據可無償取得該私人產業，自應依法補償伊興建系爭淨水及廢污水處理設施所實際支出之成本費用；縱認伊無請求被告補償之依據，被告無法律上原因，取得系爭淨水及廢污水處理設施所有權，致伊受有損害，自應返還公法上不當得利等語，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：㈠原告與工業局所簽之系爭契約、工業用水淨水處理設施契約及廢污水處理設施契約之性質為私法契約或行政契約？㈡原告向被告請求補償，是否為訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條第1項「依法申請之案件」？㈢工業局要求原告將其出資興建之廢污水處理廠及工業用水淨水場登記為國有，是否構成公法上不當得利？茲分述如下：
㈠原告與工業局所簽之系爭契約、淨水暨廢污水處理設施契約
之性質為私法契約或行政契約？按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第2條、第8條第1項分別定有明文。又「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」司法院釋字第348號解釋理由闡釋甚明。行政契約於行政主體與他造當事人就約定之內容達成協議，因意思表示合致而成立。而行政契約與私法契約之區別，原則上係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。
至於區辨具體契約法律屬性之判斷標準，歸納目前通說，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：1.作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，2.約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，3.約定內容涉及人民公法上權益或義務者，4.約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更（司法院釋字第533號解釋 吳庚 大法官協同意見書參照）。經查：
1.按促進產業升級條例於79年12月29日公布之際，係因應「我國工業發展正面臨關鍵性轉變時機，如何在『國際化、自由化、制度化』及『提高國民生活品質』之經濟發展政策下全面促進產業升級，期在公元2000年前使我國邁入已開發工業化國家之林」，實為當時刻不容緩之課題，故特制定該條例以配合未來產業發展及經濟轉型之需要（該條例第1條立法理由參照），並以經濟部工業局為中央工業主管機關（第4條第1項）。且為大力鼓勵與提倡特定產業之升級，特於第2章訂定「租稅減免」之規定，以為獎勵，並於第3章明定「開發基金之設置與運用」，設置行政院開發基金，用於重要事業或計畫之投資及撥款配合金融機構辦理政策性低利融資貸款，以提昇國內產業結構與水準、改善工業環境及扶植中小企業。又為促進產業升級，特於第5章規定「工業區之設置」，明定中央工業主管機關得依產業發展需要，並配合各地區社會、經濟及實際情形，會同綜合開發計畫及區域計畫主管機關，研訂工業區設置方針，並經由法定程序，勘選一定地區內土地，編定為工業區（第23條）。當工業主管機關決定開發該工業區時，除得公告停止土地及房屋所有權之移轉、停止受理工廠建築之申請、依法徵收私有土地（第24條、第25條）。且工業主管機關於勘選一定地區內之土地後，得委託公民營事業辦理申請編定、開發、租售及管理等業務。如委託申請編定或開發業務之資金由政府編列預算支應者，應依政府採購法之規定辦理，其資金由受託之公民營事業籌措者，應以公開甄選方式辦理（第35條）。中央工業主管機關基於政策或衡量興辦工業人之經營需要，得報請經濟部會商交通部，經行政院核定於編定完成之工業區內設置工業專用港或工業專用碼頭（第37條）。工業專用港及工業專用碼頭內土地，應登記為國有，且中央工業主管機關基於政策需要或因承租人違反投資興建協議，得終止租約收回土地及相關設施、建築物（第42條第1項前段、第43條第1項）。航政主管機關遇緊急事故或應特殊需要，必要時，得有償調度使用工業專用港或工業專用碼頭設施，港埠或碼頭設施所有權人不得拒絕。且於緊急避難時應無償提供使用（第44條）。公民營事業或興辦工業人經營管理工業專用港、工業專用港內專用碼頭或工業專用碼頭，未按核定計畫營運或違反專用目的使用者，中央工業主管機關除應處罰鍰外，並得為限期改善之處分，逾期不改善或改善無效者，令其於一定期間內停止全部或一部之營運，並報請經濟部廢止其投資興建及經營管理之核准（第47條第1項）。工業主管機關開發之工業區，除配售之社區用地外，其土地或建築物出售時，承購人應按承購價額之1%，繳付工業區開發管理基金（第55條第1項）。工業主管機關開發之工業區，其公共設施中之污水及廢棄物處理設施，於必要時，得委託公民營事業建設、管理（第66條）。工業主管機關開發之工業區內公共設施用地及公共建築物與設施，除經專案核准出售者外，其供公共使用之土地及公共建築物與設施，由中央工業主管機關開發之工業區，其所有權登記為國有，管理機關為經濟部；由直轄市工業主管機關開發之工業區，其所有權登記為直轄市有，管理機關為直轄市政府建設局；由縣（市）工業主管機關開發之工業區，其所有權登記為縣（市）有，管理機關為縣（市）政府；並由各該工業區管理機構代管（第64條第
1項）。工業主管機關開發之工業區內工商登記、土地使用管理及建築管理事宜，由有關主管機關委任或委託工業主管機關辦理。各有關主管機關應在一定規模之工業區內提供稅捐稽徵、海關、郵電、金融、警察、消防及其他公務等服務；該工業區管理機構應提供必要之配合（第67條）。顯見依促進產業升級條例之規定，不論在租稅減免、開發基金之設置與運用以至工業區之設置，均經政府機關高度參與及監督，公權力介入之色彩既明顯又強烈，其為典型之公法規定甚明。
2.屬於工業區主管機關之工業局與原告簽訂系爭契約及淨水暨廢污水處理設施契約，委託原告開發系爭工業區、興建系爭淨水及廢污水處理設施，並繼續營運20年。系爭契約第3條明定其依據為「促進產業升級條例與其施行細則及被告頒定之工業區委託開發租售管理辦法（下稱「租售辦法」）之規定」，除凸顯其適用屬於公法性質之促進產業升級條例外，並可推知雙方訂立上開契約之目的，係在促進產業升級以配合未來產業發展及經濟轉型之需要。而依租售辦法第11條規定：「公民營事業受託辦理工業區開發，其工程之施工，應依專業機構之設計預算及圖說，編製施工預算報請委託之工業主管機關核准後施工。前項施工期間，應按月編製施工報告表及工程品質檢驗報告表送請委託之工業主管機關核備。委託之工業主管機關並應視需要隨時派員實地督導查核。施工完成之結算亦應報請委託之工業主管機關核備。」第14條規定：「公民營事業受託開發工業區期間，其開發資金之調度與使用情形，應依委託開發之工業主管機關製定之制式表格按月報請該工業主管機關備查。前項月報工業主管機關得視需要委託會計師查核，其所需費用應納入工業區開發成本。」另依系爭契約所簽訂之淨水暨廢污水處理設施契約第11條監督管理可知，不論在工業區之開發過程、系爭淨水及廢污水處理設施興建、營運中，均有政府機關公權力之高度參與及監督。淨水暨廢污水處理設施契約第9條完工後營運資產之移交更規定：原告負有於興建工程驗收完成後，通知工業局於一定期間內將營運資產移交予工業局之義務，關於不動產部分，原告應將其所有權於第一次保存登記時即登記為國有，關於動產部分，原告應以占有改定方式將其所有權移交予工業局。而國家及工業局受領給付，則係基於促進產業升級條例第64條所發生之公法關係。約定內容非但涉及原告公法上之權益或義務，更顯然偏袒工業局或使其取得較原告優勢之地位。又該契約第11條第5項緊急處置甚至規定：原告於興建營運期間如有重大違約事由經限期改善無法改善完成、經營不善或其他重大情事發生時，工業局得命定期改善、停止其經營管理之全部或一部，並得強制接管興建或營運中之公共建設等規定，尤其明顯偏袒工業局或使其取得較原告優勢之地位，與行政契約之契約調整機制（行政程序法第146條、第147條）相當。故兩造所簽訂之系爭契約及淨水暨廢污水處理設施契約，衡諸前揭判別基準，要屬行政契約無疑。被告辯稱上開契約係工業局立於私人地位，適用私法規定所為之私經濟行政行為，原告因與工業局簽訂上開私法契約所生之爭執，非屬公法上爭議事件，本院應無審判權云云，尚不足採。至於臺灣臺北地方法院99年度重訴字第519號民事事件之案例事實與本件不同，尚無從比附援引，附此敘明。
3.又按行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定，行政程序法第149條定有明文。是系爭契約第23條第1項雖規定：「……本契約如有未盡事宜，雙方得另立協議補充之；無約定者，悉依民法及相關法令規定辦理。」尚不足以為系爭契約屬私法契約之論證。況締約雙方之主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，系爭契約之屬性係屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更，已如前述。是雖系爭契約第25條第
1項約定：「因有關本契約爭議而涉訟時，雙方同意以臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院。」淨水暨廢污水處理設施契約第21條復訂有仲裁條款，惟均不足以改變系爭契約及廢污水處理設施契約之客觀屬性，本院對因上開契約所生之公法上爭議，自有審判權。是被告以系爭契約及廢污水處理設施契約有前開約款為由，辯稱該等契約為私法契約，本院無審判權云云，尤屬誤會，亦不足採。
㈡原告向被告請求補償，是否為訴願法第2條第1項及行政訴
訟法第5條第1項「依法申請之案件」？按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第
5條第1項定有明文。原告主張伊應工業局之要求，依促進產業升級條例第64條第1項規定，將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，且管理機關為被告，惟被告無法律依據可無償取得該私人產業，自應依法補償伊興建系爭淨水及廢污水處理設施所實際支出之成本費用，伊乃於99年1月19日依憲法第15條規定具函請求被告補償其興建成本8億8,476萬6,638元，嗣於99年4月1日以被告迄未補償，依訴願法第
2條第1項提起訴願，經訴願決定不受理後，提起本件先位聲明之怠為處分訴訟。則原告向被告申請補償，是否為依法申請之案件，即有辨明之必要：
1.訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條第1項所謂之「依法申請」，係指人民依據法律、法規命令或自治規章，得向中央或地方機關請求就具體事件為行政處分或特定內容之行政處分，且中央或地方機關對於該申請負有法定作為義務者而言（最高行政法院97年度裁字第1991號裁定意旨參照）。顯見人民向行政機關申請作成行政處分之依據，尚不包括抽象之憲法規範。則原告依憲法第15條規定，向被告申請作成補償其興建系爭淨水及廢污水處理設施之成本8億8,476萬6,638元，應非屬依法申請之案件，故不得依訴願法第2條第1項、行政訴訟法第5條第1項提起訴願及本件先位之怠為處分訴訟。
2.次按所謂行政上之損失補償責任，係指國家為公共利益所必要，依法行使公權力，致特定人之權益受到特別犧牲，而對該等人所受之損失，加以補償之謂。學者認為我國法上之行政損失補償責任，不必如德國法制及實務作過多之區分，而可歸納為以下二類：⑴徵收補償：國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失（司法院釋字第516號、第579號解釋參照）。⑵特別犧牲之補償：人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償（司法院釋字第440號解釋參照）。學者並就二者均具備之特徵中，歸納出以下之共同成立要件：⑴須為行使公權力之行為。⑵須對財產或其他權利之侵害。⑶侵害須達嚴重程度或已構成特別犧牲。⑷須相對人或利害關係人有值得保護之利益。⑸須基於公益之必要性。
⑹須為合法行為。⑺補償義務須有法規之依據始得請求：徵收係剝奪人民之財產，不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償法律亦應同時訂定，此稱為徵收補償結合條款（司法院釋字第425號解釋參照）。
至於造成特別犧牲之公權力行為，現行法律諸如都市計畫法第4章有關公共設施保留地即設有規定，惟對長期保留又未徵收則未有補償之規定，司法院釋字第336號解釋雖認定國家對此有補償之義務，然如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」。又司法院釋字第440號解釋雖對於有關機關埋設地下設施物不徵購亦不補償之地方法規宣告違憲，不再援用，惟仍須俟法律修正完成，始得請求補償給付。此即所謂「補償法定原則」之適用（詳參吳庚著，行政法之理論與實用，第742至747頁，99年9月11版）。
3.是我國實務（司法院釋字第336、400、440號解釋）及學者多數見解，均採補償法定原則，尚不得僅依憲法第15條有關財產權應予保障之抽象規定，作為請求作成補償處分之依據。至於原告援引之司法院釋字第440號解釋雖謂「國家應予合理補償」，亦係闡釋國家機關於具有解釋意旨所指情形，應依實定法之規定予以合理補償，而非謂國家應本於該解釋辦理補償；亦即該解釋同屬國家立法及施政之指針，非可作為向國家請求損失補償之公法上原因。而原告除憲法第15條規定外，既無任何法源依據向被告申請作成補償興建成本之處分，益足見原告之請求，並非依法得申請之案件，原告自不得主張被告對其請求未有函復，而依訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條第1項提起訴願及本件先位之怠為處分訴訟甚明。
㈢被告要求原告將其出資興建之廢污水處理廠及工業用水淨水
場登記為國有，是否構成公法上不當得利？按公法上不當得利，除行政程序法第127條、稅捐稽徵法第28條等特別規定外，尚無統一之不當得利法加以規範。適用之際，除有特別規定者外，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。參諸民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下4要件：1.須為公法關係之爭議。2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係。4.受利益係無法律上原因。經查：
1.本件系爭契約及淨水暨廢污水處理設施契約屬行政契約，已如前述，且原告主張其依促進產業升級條例第64條規定，將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，被告受有公法上不當得利，乃備位請求被告給付公法上不當得利部分，其屬公法上之爭議，固無疑義，合先敘明。
2.工業局委託原告開發系爭工業區，雙方並於88年4月間簽立系爭契約，並於第3條明定其依據為「本計畫之委託係據促進產業升級條例與其施行細則及經濟部頒定之工業區委託開發租售管理辦法的規定辦理。」另於第4條開發工作約定：「一、土地取得。二、工程規劃、設計及監造。
三、工程施工及管理。四、開發後土地（包括建築物）之租售及未租售土地之管理。五、開發資金之籌措、運用及管理。六、其他有關開發工作。」又雙方於93年增修協議書第4條前項約定：「依相關法令及甲方之規定，辦理淨水處理設施及廢污水（回收水）處理設施之規劃、設計、建造及操作營運。」雙方為明確系爭淨水及廢污水處理設施之規範，復於97年2月間簽立淨水暨廢污水處理設施契約， 俾利 雙方權利義務之履行。
3.依系爭契約及淨水暨廢污水處理設施契約所約定原告之工作範圍，系爭淨水及廢污水處理設施係由原告興建及營運，要無疑義，且符合促進產業升級條例第35條第1項「工業主管機關開發工業區時，於勘選一定地區內之土地後，得委託公民營事業辦理申請編定、開發、租售及管理等業務」之規定意旨。又淨水暨廢污水處理設施契約既係由工業局與原告所簽立之系爭契約所衍生，其委託開發之依據即促進產業升級條例及相關子法亦應延續適用為是，此觀諸工業用水淨水處理設施契約第1條總則一、契約文件㈣約定「……如有爭議，依促進產業升級條例及相關法令規定處理」之意旨自明。顯見雙方均應遵守促進產業升級條例及相關法令之規定。
4.按促進產業升級條例第64第1項前段規定：「工業主管機關開發之工業區內公共設施用地及公共建築物與設施，除經專案核准出售者外，其供公共使用之土地及公共建築物與設施，由中央工業主管機關開發之工業區，其所有權登記為國有，管理機關為經濟部」。本件既係由工業局委託原告開發系爭工業區，其開發主體仍為工業局，故系爭淨水及廢污水處理設施之所有權應依上開規定登記為國有，自無疑義。
5.原告雖主張上開促進產業升級條例第64條第1項規定係於系爭契約簽訂後之88年12月28日始修正公布，於其與工業局間系爭契約之法律關係無適用之餘地云云。惟按系爭契約第3條既已載明其依據為「促進產業升級條例與其施行細則及經濟部頒定之工業區委託開發租售管理辦法」，則修正後促進產業升級條例第64條規定得否適用於系爭契約之法律關係，即應視契約當事人雙方之意思表示合致而定。經查，於促進產業升級條例第64條修正公布後，雙方及關係機關針對系爭淨水及廢污水處理設施之所有權應否適用修正後促進產業升級條例第64條第1項規定登記為國有一節，經過多次會議及公文往返磋商，包括：
⑴行政院經濟建設委員會90年11月7日都（90）字第0491
8號致行政院秘書長函書明四之㈢，原則同意系爭開發計畫之公共設施改由專業公司投資經營之方式，以降低進駐業者初期投入及專業區開發者之成本負擔（本院卷第41頁）。
⑵行政院90年11月14日台90經字第066597號函被告，表示請依照經建會上開會商結論辦理（本院卷第33頁）。
⑶原告與第三人金棠科技股份有限公司（下稱「金棠公司
」）於92年6月24日簽訂「水處理設施建造暨操作營運
BOO合約書」，委託金棠公司辦理系爭淨水及廢污水處理設施之興建及營運事宜（本院卷第225至227頁）。
⑷93年2月13日「開發雲林科技工業區（竹圍子區）暨籌設加工出口區督導小組（第6次）會議」議題1結論：
「①工業區內之公共設施及公共建築物由台絲公司受託開發者，仍依循既有之開發模式，由本部（局）為起造人，不另行核發土地使用同意書。②有關台絲公司委由專業公司投資興建營運部分，經與會代表討論後，同意由本局核發土地使用同意書並與台絲公司訂定租賃契約方式辦理；至未來移轉為加工出口區後，該出租契約由本部加工出口區管理處概括承受。」（本院卷第246頁背面）⑸原告與被告於93年7月9日經公證簽訂系爭淨水及廢污
水處理設施用地之土地租賃契約書（本院卷第228至23
6頁）。⑹原告與工業局於93年8月簽訂93年增修協議書，針對系
爭契約第4條第2項第2款第8目明定：「依相關法令及甲方之規定，辦理淨水處理設施及廢污水（回收水）處理設施之規劃、設計、建造及操作營運。經甲方同意後，乙方得將本項目權責事項由專業公司繼受承辦。」（答辯卷第23頁）。
⑺93年10月8日「開發雲林科技工業區（竹圍子區）暨籌
設加工出口區第8次）督導推動小組會議」議題2結論
㈢：「本案加工出口區管理處於會中表示，台絲公司與金棠公司之委託契約書已送該處備查在案。請台絲公司研擬修正委託開發契約書，俾利憑辦後續核發土地使用同意書事宜。」（本院卷第239頁）⑻94年5月10日「開發雲林科技工業區（竹圍子區）暨籌
設加工出口區（第11次）督導推動小組會議」議題4決議：「惟本專區系爭淨水及廢污水處理設施應依受託開發契約書規定由臺灣絲織開發股份有限公司辦理，……。本項開發成本由後續營運處理收費回收，不納入地價，請臺絲公司依據與工業局之受託開發契約辦理後續事宜。」（本院卷第43頁）⑼被告出具94年6月16日經授工字第09421010260號「土
地使用權同意書」予原告興建系爭淨水及廢污水處理設施（本院卷第242頁）。
⑽94年12月8日「經濟部工業局工業區土地或建築物價格審定小組」第14次審查會議決議擬辦一、二皆已詳述：
「……公共設施由專業公司投資經營的方式，可降低進駐業者初期投入及專業區開發者之成本負擔，原則不納入土地售價，由未來進駐業者負擔相關使用費（含興建成本）。……」（本院卷第48頁背面）⑾94年12月21日「開發雲林科技工業區（竹圍子區）暨籌
設加工出口區督導小組（第14次）會議」議題4決議㈠：「關於促產條例64條立法意旨，公共設施若納入開發成本，則該公共設施係由工業區全體廠商出資，且為確保公共設施能供公眾使用，所以須登記為國有。但因本案水處理設施係由台絲公司投資興建，有關資金不納入開發成本反映於土地售價，由未來進駐廠商以繳交水費方式於營運期間內分期攤還，故本案與促進產業升級條例第64條適用規範對象似有不同，為慎重計，另以簽報方式核定。」（本院卷第45頁）⑿95年4月14日「開發雲林科技工業區（竹圍子區）暨籌
設加工出口區督導推動小組（第16次）會議」議題3決議㈡：「淨水設施登記為台絲公司所有，不違背促進產業升級條例第64條規定，請產業園區發展推動辦公室協助並隨時掌握辦理進度。台絲公司應具自來水事業營業項目，產權於營運期滿移轉工業局前得登記為台絲公司。」（本院卷第244頁背面）⒀工業局95年8月23日工地字第09500726810號函復原告說明三略以：「依促進產業升級條例第64條規定……。
據此，雲林科技工業區竹圍子曲水處理設施第一期工程及其用地，未經專業核准出售，應登記為國有，故貴公司不得設定抵押權或其他權利負擔。」（本院卷第46頁）⒁95年10月系爭淨水及廢污水處理設施先後動工（本院卷第71頁）。
⒂工業局96年6月23日工地字第09600511930號函雲林縣
政府（副知原告）說明三略以：「有關雲林科技工業區（竹圍子區）區內污水處理廠、工業用水淨水場，興建完成後需依促進產業升級條例第64條第1項規定，其產權第1次登記即須登記為國有，管理機關為經濟部，請查照。」（本院卷第97頁）⒃原告96年7月16日台絲開發字第276號函工業局說明二
略以：「本公司受貴局委託投資、興建及操作營運雲林科技工業區（竹圍子區）水處理設施，該設施之興建費用並未納入工業區開發成本，並不適用促進產業升級條例第64條規定，貴局據此主張產權應登記為國有，實有爭議。」（本院卷第98頁）⒄原告96年12月21日台絲開發字第444號函工業局表示：
「本公司同意雲林科技工業區（竹圍子區）區內『污水處理廠』使用執照（96）（雲）營使字第958號及『工業用水淨水場』使用執照（96）（雲）營使字第955號，建物所有權依促進產業升級條例規定第1次登記為國有，請查照。」（本院卷第250-1頁）
(18)被告96年12月27日經授工字第09620422120號函雲林縣斗六地政事務所（副知原告）說明4略以：「……據此，本案水處理設施應依促進產業升級條例第64條規定登記為國有，台灣絲織開發股份有限公司亦以96年12月21日台絲開發字第444號函表示同意辦理。」（本院卷第101頁背面）
(19)原告97年1月23日台絲開發字第032號函檢送系爭淨水及廢污水處理設施所有權第1次登記為國有之建物所有權狀（97年1月22日登記並發狀）予工業局（本院卷第50至54頁）。
綜觀上述卷證資料，可知系爭工業區之開發模式確曾歷經不同之階段變化，系爭契約當事人及關係機關針對系爭淨水及廢污水處理設施之所有權應否適用修正後促進產業升級條例第64條第1項規定登記為國有一節，亦經過多次會議及公文往返磋商，惟最終已於96年12月間達成共識，亦即原告與工業局均同意系爭契約應適用修正後促進產業升級條例第64條規定，並將系爭淨水及廢污水處理設施所有權第1次登記為國有。是原告主張修正後促進產業升級條例第64條第1項規定於其與工業局間系爭契約之法律關係無適用之餘地等語，尚不足採。
6.又觀諸雙方嗣於97年2月間再行簽訂淨水暨廢污水處理設施契約，並於第9條第1項第1款、第2項第1款約定，原告應於興建工程驗收完成後，通知工業局於一定期間內將營運資產移交予工業局，關於不動產部分，原告並應將其所有權於第1次保存登記時即登記為國有，洵屬將雙方上開已合致之意思表示明文化，並納為雙方契約關係之一部分。故針對系爭淨水及廢污水處理設施所有權應登記為國有一節，亦屬原告基於淨水暨廢污水處理設施契約所應履行之義務，更屬無疑。則原告依促進產業升級條例第64條第1項前段規定、淨水暨廢污水處理設施契約第9條第
1項第1款、第2項第1款約定，將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，致國家受有利益，惟並非無法律上之原因甚明。
7.次按系爭契約第4條第2項關於「權責劃分」明定：「二、乙方（即原告）㈧依相關法令及甲方之規定，辦理污水處理設施之規劃、設計、建造及操作營運。」第7條關於「資金籌措、運用與管理」約明：「一、乙方執行本計畫所需資金均需自行籌措，並為債權、債務之主體。……」（答辯卷第5、7頁）亦即原告受託開發系爭工業區，並興建系爭淨水及廢污水處理設施，所需之資金係由原告自行籌措。又按淨水處理設施契約第10條委託營運第3項營運需求第4款、第5款約定：「乙方應與本工業區內工業用水用戶簽訂供水契約，並將契約副本1份送交本工業區服務中心備查。乙方得依其與工業用水用戶所簽訂契約之約定方式，記錄工業用水用戶每月用水量資料，並以契約約定之使用費率計算後，向工業用水用戶收取。」另廢污水處理設施契約第10條委託營運第3項營運需求第4款亦約定：「乙方得依其與下水道用戶所簽訂契約之約定方式，記錄下水道用戶每月委託處理廢污水之水量及平均水質資料，並以契約約定之使用費率計算後，向下水道用戶收取。」顯見系爭淨水及廢污水處理設施係工業局委由原告經營管理，原告得依約向工業用水用戶及下水道用戶收取費用，以攤還相關興建、營運成本及收益，並作為其負擔興建及營運系爭淨水及廢污水處理設施成本之對價，應無受有損害之可言。至於原告實際之經營能力及回收成本之速度，則需視其於公開甄選前及工程施工前先行試算及擬定之污水處理及回收計畫、經營能力、財務計畫是否妥當合理而定，縱原告預估成本錯誤或情勢發生變更，致回收不如預期而生損害，亦與將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有間無直接因果關係存在。
8.原告雖主張系爭工業區之開發模式由最早之BOO轉變成
BOT，最後又變成BTO，伊原本可保有系爭淨水及廢污水處理設施之所有權，變成伊於營運期滿即須將所有權移轉予國有，最後卻變成伊於興建完成即須將所有權移轉予國有，伊受有相當之損害，被告更受有公法上不當得利云云，惟查，所謂之BOO（Build-Operate-Own之簡稱，即興建—營運—擁有，係指由民間機構配合政府興建公共建設，並以特許經營方式營運，特許營運期間屆滿後，民間機構繼續擁有該建設所有權，無須移轉予政府）、BOT（Build-Operate-Transfer之簡稱，即建設—營運—移交，係指民間機構經由政府委託興建公共建設，並以特許經營方式營運，特許營運期間擁有該建設之所有權及經營權，特許營運期間屆滿後，將該建設無償轉讓予政府）或
BTO（Build-Transfer-Operate之簡稱，即建設—移交—營運，係指由民間機構投資興建公共建設完成後，將該建設無償移轉予政府，並委託該民間機構營運，營運期間屆滿後，營運權歸還政府），分屬政府委託民間興辦公共建設之不同模式，至於當事人間之權利義務，最終仍應回歸雙方之契約關係及相關法令之規定。而系爭工業區之開發模式確曾歷經不同之階段變化，針對系爭淨水及廢污水處理設施之所有權歸屬一節，系爭契約當事人最終合意適用修正後促進產業升級條例第64條第1項規定登記為國有，並於系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有後，再次簽訂廢污水處理設施契約，將上開合意之內容納入契約條款，以資確認，已如前述。故原告縱因將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，致其無法獲取簽訂系爭契約時所預期可得之利益，惟其既係基於自由意志履行其契約及法律之義務，即難謂被告（實係國家）無法律上原因而受有利益，並致原告受有損害，亦與公法上不當得利之構成要件有間。
9.原告又主張伊係因工業局發函原告之聯貸銀行表示系爭淨水及廢污水處理設施應登記為國有，致聯貸銀行不願核撥原已核貸之款項，伊資金周轉困難，被迫同意系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，並非基於平等地位云云。惟查，依上開開發歷程可知，原告興建系爭淨水及廢污水處理設施之成本應由後續營運處理收費回收一節，為契約雙方早已達成之共識，且早在94年12月21日「開發雲林科技工業區（竹圍子區）暨籌設加工出口區督導小組（第14次）會議」中即已決議系爭淨水及廢污水處理設施應依促進產業升級條例第64條規定第1次登記為國有，工業局又於95年8月23日工地字第09500726810號函復原告，再次重申系爭淨水及廢污水處理設施應依促進產業升級條例第64條規定登記為國有之立場，如原告堅不同意，自可拒絕施作，以免損害發生或擴大，惟原告不為此圖，竟毅然於95年9、10月間先後動工興建系爭淨水及廢污水處理設施，並於獲得相關貸款完工後，理應無需再受制於貸款是否撥付之困境，仍以96年12月21日台絲開發字第444號函同意依促進產業升級條例第64條規定辦理，並於97年1月22日辦畢系爭淨水及廢污水處理設施所有權第1次登記為國有。是原告所稱伊係被迫同意將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有等情，殊難憑採。
㈣綜上所述，原告不得僅援引憲法第15條作為其請求被告補償
之依據，其向被告請求補償，非屬訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條第1項之「依法申請之案件」，訴願決定不受理，核無違誤，是原告先位聲明請求撤銷訴願決定，並命被告作成補償原告系爭淨水及廢污水處理設施興建成本共計
8億8,476萬6,638元之處分，即屬無據。又原告將其出資興建之廢污水處理廠及工業用水淨水場登記為國有，並不構成公法上不當得利，故原告備位聲明請求被告應給付8億8,
476萬6,638元，亦無理由，均應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年3月3日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官林育如法官張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年3月3日
書記官陳可欣