裁判字號：最高行政法院100年判字第1926號判決
裁判日期：民國100年11月03日
裁判案由：有關補償事務
最高行政法院判決
100年度判字第1926號上訴人台灣絲織開發股份有限公司代表人 詹進義 訴訟代理人 張廼良 律師
蔡亞寧 律師被上訴人經濟部代表人 施顏祥 訴訟代理人 廖世昌 律師上列當事人間有關補償事務事件，上訴人對於中華民國100年3月3日臺北高等行政法院99年度訴字第2197號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、經濟部工業局（下稱「工業局」）於民國88年4月間委託上訴人開發雲林科技工業區（竹圍子區）（下稱「系爭工業區」），雙方簽訂委託開發契約（下稱「系爭契約」），雙方於系爭契約第4條第2項第2款第8目約定，由上訴人依相關法令及工業局之規定，辦理污水處理設施之規劃、設計、建造及操作營運。嗣於93年8月間雙方又簽訂增修協議書（下稱「93年增修協議書」），其第4條第2項第2款第8目增修為：
「依相關法令及工業局之規定，辦理淨水處理設施及廢污水（回收水）處理設施之規劃、設計、建造及操作營運。經工業局同意後，上訴人得將本項目權責事項由專業公司繼受承辦」。工業局與上訴人又為明確工業用水淨水處理設施及廢污水處理設施之規範，雙方復於97年間簽訂「雲林科技工業區（竹圍子區）工業用水淨水處理設施規劃、設計、建造及操作營運契約書」（下稱「淨水處理設施契約」）、「雲林科技工業區（竹圍子區）廢污水（回收水）處理設施規劃、設計、建造及操作營運契約書」（下稱「廢污水處理設施契約」，並與「淨水處理設施契約」合稱「淨水暨廢污水處理設施契約」），該2份契約之第9條第2項移交責任第1款均約定：「營運資產中關於不動產之部分，上訴人應將其所有權於第1次保存登記時即登記為國有」。上訴人於99年1月19日以其自行出資興建之系爭工業區工業用水淨水場、廢污水處理場（下合稱「系爭淨水及廢污水處理設施」）既已登記為國有，且管理機關為被上訴人，被上訴人復無法律依據可無償取得該私人產業，具函請求被上訴人應補償其興建系爭淨水及廢污水處理設施之成本共新臺幣（下同）8億8,476萬6,638元。旋於99年4月1日以被上訴人迄未補償，依訴願法第2條第1項規定，提起訴願，經行政院以院臺訴字第0990104637號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：工業局依促進產業升級條例第64條第1項之規定，要求伊將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，被上訴人為管理機關，復無法律依據可無償取得該私人產業，自應依法補償伊興建系爭淨水及廢污水處理設施所實際支出之成本費用，以維伊基於憲法第15條所保障之財產權益。惟經伊向被上訴人提出補償申請，被上訴人仍漠視法律規定，未予置理，伊遂提起訴願及行政訴訟。又縱伊無請求被上訴人補償之依據，惟因被上訴人無法律上原因要求伊無償移轉系爭淨水及廢污水處理設施之所有權，致被上訴人受有利益，而伊受有損害，應已構成公法上不當得利，被上訴人應返還上開不當得利等語。並㈠先位聲明：1.訴願決定撤銷。2.被上訴人應作成補償上訴人系爭淨水及廢污水處理設施興建成本共計8億8,476萬6,638元之行政處分。㈡備位聲明：被上訴人應給付上訴人8億8,476萬6,638元。
三、被上訴人則以：上訴人向伊請求補償上訴人出資興建系爭淨水及廢污水處理設施之成本費用，於法無據，自非屬依法申請之案件，上訴人不得以伊未回復其請求即逕行提起訴願及行政訴訟。工業局與上訴人係基於契約自治原則簽訂淨水暨廢污水處理設施契約，且上開契約既已明定上訴人應將系爭淨水及廢污水處理設施之所有權登記為國有，雙方則應依契約行之。又上訴人依約得經營管理系爭淨水及廢污水處理設施，並向工業用水用戶及下水道用戶收取費用，若於委託開發期間土地租售情形良好，經營成效自然相對提高，所收取之費用亦係由上訴人經營賺取，對上訴人應無額外之損失。
且系爭淨水及廢污水處理設施係上訴人依系爭契約之義務所興建，並依促進產業升級條例第64條規定登記為國有，上訴人本有義務將系爭淨水及廢污水處理設施登記予伊，並非無法律上原因，伊自不構成公法上不當得利等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠、系爭契約第3條明定其依據為「促進產業升級條例與其施行細則及被上訴人頒定之工業區委託開發租售管理辦法（下稱「租售辦法」）之規定」，除凸顯其適用屬於公法性質之促進產業升級條例外，並可推知雙方訂立上開契約之目的，係在促進產業升級以配合未來產業發展及經濟轉型之需要。而依租售辦法第11條、第14條等規定，及依系爭契約所簽訂之淨水暨廢污水處理設施契約第11條監督管理可知，不論在工業區之開發過程、系爭淨水及廢污水處理設施興建、營運中，均有政府機關公權力之高度參與及監督。淨水暨廢污水處理設施契約第9條完工後營運資產之移交更規定：上訴人負有於興建工程驗收完成後，通知工業局於一定期間內將營運資產移交予工業局之義務，關於不動產部分，上訴人應將其所有權於第一次保存登記時即登記為國有，關於動產部分，上訴人應以占有改定方式將其所有權移交予工業局。而國家及工業局受領給付，則係基於促進產業升級條例第64條所發生之公法關係。約定內容非但涉及上訴人公法上之權益或義務，更顯然偏袒工業局或使其取得較上訴人優勢之地位。又該契約第11條第5項緊急處置甚至規定：上訴人於興建營運期間如有重大違約事由經限期改善無法改善完成、經營不善或其他重大情事發生時，工業局得命定期改善、停止其經營管理之全部或一部，並得強制接管興建或營運中之公共建設等規定，尤其明顯偏袒工業局或使其取得較上訴人優勢之地位，與行政契約之契約調整機制（行政程序法第146條、第147條）相當。故兩造所簽訂之系爭契約及淨水暨廢污水處理設施契約，要屬行政契約無疑。行政法院對因上開契約所生之公法上爭議，自有審判權。㈡、我國實務（司法院釋字第336、400、440號解釋）及學者多數見解，均採補償法定原則，尚不得僅依憲法第15條有關財產權應予保障之抽象規定，作為請求作成補償處分之依據。至於上訴人援引之司法院釋字第440號解釋雖謂「國家應予合理補償」，亦係闡釋國家機關於具有解釋意旨所指情形，應依實定法之規定予以合理補償，而非謂國家應本於該解釋辦理補償；亦即該解釋同屬國家立法及施政之指針，非可作為向國家請求損失補償之公法上原因。而上訴人除憲法第15條規定外，既無任何法源依據向被上訴人申請作成補償興建成本之處分，益足見上訴人之請求，並非依法得申請之案件，上訴人自不得主張被上訴人對其請求未有函復，而依訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條第1項提起訴願及本件先位之怠為處分訴訟甚明。㈢、依系爭契約及淨水暨廢污水處理設施契約所約定上訴人之工作範圍，系爭淨水及廢污水處理設施係由上訴人興建及營運，要無疑義，且符合促進產業升級條例第35條第1項之規定意旨。又淨水暨廢污水處理設施契約既係由工業局與上訴人所簽立之系爭契約所衍生，其委託開發之依據即促進產業升級條例及相關子法亦應延續適用為是，此觀諸工業用水淨水處理設施契約第1條總則一、契約文件㈣約定「．．．如有爭議，依促進產業升級條例及相關法令規定處理」之意旨自明，顯見雙方均應遵守促進產業升級條例及相關法令之規定。按促進產業升級條例第64第1項前段規定，本件既係由工業局委託上訴人開發系爭工業區，其開發主體仍為工業局，故系爭淨水及廢污水處理設施之所有權應依上開規定登記為國有，自無疑義。系爭工業區之開發模式確曾歷經不同之階段變化，系爭契約當事人及關係機關針對系爭淨水及廢污水處理設施之所有權應否適用修正後促進產業升級條例第64條第1項規定登記為國有一節，亦經過多次會議及公文往返磋商，惟最終已於96年12月間達成共識，亦即上訴人與工業局均同意系爭契約應適用修正後促進產業升級條例第64條規定，並將系爭淨水及廢污水處理設施所有權第1次登記為國有。是上訴人主張修正後促進產業升級條例第64條第1項規定於其與工業局間系爭契約之法律關係無適用之餘地等語，尚不足採。
㈣、又觀諸雙方嗣於97年2月間再行簽訂淨水暨廢污水處理設施契約，並於第9條第1項第1款、第2項第1款約定，上訴人應於興建工程驗收完成後，通知工業局於一定期間內將營運資產移交予工業局，關於不動產部分，上訴人並應將其所有權於第1次保存登記時即登記為國有，洵屬將雙方上開已合致之意思表示明文化，並納為雙方契約關係之一部分。故針對系爭淨水及廢污水處理設施所有權應登記為國有一節，亦屬上訴人基於淨水暨廢污水處理設施契約所應履行之義務，更屬無疑。則上訴人依促進產業升級條例第64條第1項前段規定、淨水暨廢污水處理設施契約第9條第1項第1款、第2項第1款約定，將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，致國家受有利益，惟並非無法律上之原因甚明。㈤、次按系爭契約第4條第2項關於「權責劃分」明定、第7條關於「資金籌措、運用與管理」約明，即上訴人受託開發系爭工業區，並興建系爭淨水及廢污水處理設施，所需之資金係由上訴人自行籌措。又按淨水處理設施契約第10條委託營運第3項營運需求第4款、第5款約定、廢污水處理設施契約第10條委託營運第3項營運需求第4款亦約定，顯見系爭淨水及廢污水處理設施係工業局委由上訴人經營管理，上訴人得依約向工業用水用戶及下水道用戶收取費用，以攤還相關興建、營運成本及收益，並作為其負擔興建及營運系爭淨水及廢污水處理設施成本之對價，應無受有損害之可言。至於上訴人實際之經營能力及回收成本之速度，則需視其於公開甄選前及工程施工前先行試算及擬定之污水處理及回收計畫、經營能力、財務計畫是否妥當合理而定，縱上訴人預估成本錯誤或情勢發生變更，致回收不如預期而生損害，亦與將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有間無直接因果關係存在。㈥、系爭工業區之開發模式確曾歷經不同之階段變化，針對系爭淨水及廢污水處理設施之所有權歸屬一節，系爭契約當事人最終合意適用修正後促進產業升級條例第64條第1項規定登記為國有，並於系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有後，再次簽訂廢污水處理設施契約，將上開合意之內容納入契約條款，以資確認。故上訴人縱因將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，致其無法獲取簽訂系爭契約時所預期可得之利益，惟其既係基於自由意志履行其契約及法律之義務，即難謂被上訴人（實係國家）無法律上原因而受有利益，並致上訴人受有損害，亦與公法上不當得利之構成要件有間。㈦、上訴人興建系爭淨水及廢污水處理設施之成本應由後續營運處理收費回收一節，為契約雙方早已達成之共識，且早在94年12月21日「開發雲林科技工業區（竹圍子區）暨籌設加工出口區督導小組（第14次）會議」中即已決議系爭淨水及廢污水處理設施應依促進產業升級條例第64條規定第1次登記為國有，工業局又於95年8月23日工地字第09500726810號函復上訴人，再次重申系爭淨水及廢污水處理設施應依促進產業升級條例第64條規定登記為國有之立場，如上訴人堅不同意，自可拒絕施作，以免損害發生或擴大，惟上訴人不為此圖，竟毅然於95年9、10月間先後動工興建系爭淨水及廢污水處理設施，並於獲得相關貸款完工後，理應無需再受制於貸款是否撥付之困境，仍以96年12月21日台絲開發字第444號函同意依促進產業升級條例第64條規定辦理，並於97年1月22日辦畢系爭淨水及廢污水處理設施所有權第1次登記為國有。是上訴人所稱伊係被迫同意將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有等情，殊難憑採。㈧、綜上，關於先位部分：上訴人不得僅援引憲法第15條作為其請求被上訴人補償之依據，其向被上訴人請求補償，非屬訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條第1項之「依法申請之案件」，訴願決定不受理，核無違誤，是上訴人先位聲明請求撤銷訴願決定，並命被上訴人作成補償上訴人系爭淨水及廢污水處理設施興建成本共計8億8,476萬6,638元之處分，即屬無據。關於備位部分：上訴人將其出資興建之廢污水處理廠及工業用水淨水場登記為國有，並不構成公法上不當得利，故上訴人請求被上訴人應給付8億8,476萬6,638元，亦無理由，爰以駁回上訴人之訴。
五、本院按：
甲、先位部分：行政上之損失補償係指國家基於公益上需要，依法行使公權力致特定人之財產權發生別犧牲時，國家所為之財產補償，則人民請求國家應予損失補償之權利，係人民之公法上請求權，自須有法之依據。固然憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」，惟此為國家體制之綱領規範，尚非損失補償之實體法規定。目前我國現行法制關於損失補償之規定，散見於各個行政實體法之中，例如土地徵收條例第30條以下、行政程序法第120條等規定。是各種公權力之合法行使致使人民之財產發生特別犧牲時，應採取何種補償方式、補償如何計算，乃委諸立法考量。本件上訴人以其自行出資興建之系爭淨水及廢污水處理設施已登記為國有，被上訴人為管理機關，除以憲法第15條為請求權依據外（見原審卷第253頁言詞辯論筆錄），無以提出具體之行政實體法為據，其向被上訴人請求作成損失補償之行政處分，自屬乏據。被上訴人對其請求，未為任何回復，上訴人仍不得提起課予義務訴願及提起課予義務之訴。
乙、備位部分：
（一）按公法上不當得利，行政法規中，如行政程序法第127條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第28條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，無非就不同之態樣而為規定，尚無統一的不當得利法之明文。適用之際，除有特別規定者外，應類推適用民法關於不當得利之規定，須無法律上之原因而受利益，致他人受損害者始足當之，其受領人因而有返還不當得利之義務。本案94年度判字第2033號裁判意旨參照。
（二）次按促進產業升級條例施行細則發布於80年4月24日，82年10月27日第1次修正，於第60條第1項規定：「工業主管機關開發之工業區內供公共使用之土地及公共建築與設施，除第58條規定者外，其產權登記為國有，管理機關為經濟部，由各該工業區管理機構代管。」；再於84年11月15日修正，將相同條內容移置於第75條。88年12月31日母法促進產業升級條例修正，將上開施行細則之規定訂定於母法第64條第1項：「工業主管機關開發之工業區內供公共使用之土地及公共建築物與設施，由中央工業主管機關開發之工業區，其所有權登記為國有；由直轄市工業主管機關開發之工業區，其所有權登記為直轄市有；由縣（市）工業主管機關開發之工業區，其所有權登記為縣（市）有。管理機關為各該開發工業區之工業主管機關，並由各該工業區管理機構代管。」，其立法目的在使經開發之工業區內供公共使用之土地及公共建築物與設施，得供區域內廠商充分方便使用，不致為私人操縱，妨害公益，故以開發管理一致化為法制之方向。
（三）經查，上訴人係參與系爭工業區委託開發之甄選而獲選，進而與工業局於88年4月間簽訂系爭契約，於第3條載明其依據為「促進產業升級條例與其施行細則及經濟部頒定之工業區委託開發租售管理辦法的規定辦理。」；另於第4條約定上訴人之開發工作為「依相關法令及甲方之規定，辦理污水處理設施之規劃、設計、建造及操作營運」；雙方又於93年8月訂立增修協議書，於第4條前項將前開開發工作增修為：「依相關法令及甲方之規定，辦理淨水處理設施及廢污水（回收水）處理設施之規劃、設計、建造及操作營運。」；復於97年2月間簽立淨水暨廢污水處理設施契約，於前言表明：「茲依甲乙雙方前於民國88年簽訂『經濟部工業局委託台灣絲織開發股份有限公司開發雲林科技工業區（竹圍子區）契約書』（以下簡稱受託開發契約），及93年8月『經濟部工業局委託台灣絲織開發股份有限公司開發雲林科技工業區（竹圍子區）契約書增修協議書』（以下簡稱增修協議書）第4條規定『依相關法令及甲方規定，辦理淨水處理設施及廢污水（回收水）處理設施之規劃、設計、建造及操作營運』，並依照政府相關主管機關核定之雲林科技工業區（竹圍子區）（以下簡稱本工業區）細部計畫、本工業區環境影響評估等書件、本工業區用水計畫書及其差異分析報告，由甲方委託乙方出資辦理本工業區工業用水淨水處理設施規劃、設計、建造及操作營運工作，爰訂立本契約書就工業用水淨水處理設施訂立相關規範，以為執行憑據，俾供雙方確實履行。」，於第1條第1項「契約文件」之第1-3款依序載明契約文件所包括之內容，於第4項約定：「本契約所有文件均為本契約之一部分，其適用之優先順序依本條一、㈠各款之先後順序定之。各款文件若為複數且內容有不一致之情形者，訂定在後文件之效力優於訂定在先之文件。如有爭議，依促進產業升級條例及相關法令規定處理。」；另於第9條第1項第1款、第2項第1款約定，上訴人應於興建工程驗收完成後，通知工業局於一定期間內將營運資產移交予工業局，關於不動產部分，上訴人並應將其所有權於第1次保存登記時即登記為國有。原審以淨水暨廢污水處理設施契約係由工業局與上訴人所簽立之系爭契約所衍生，則系爭契約載明委託開發之依據即促進產業升級條例及相關子法，應為後續補充約定所延續適用，因而認定系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，係依相關契約文件約定及促進產業升級條例第64條第1項前段規定辦理，即非無法律上之原因。業已敘明其得心證之理由，及對於上訴人於原審所為主張如何不採詳為論斷。
（四）上訴意旨以：88年12月31日修正促進產業升級條例，同時修訂第65條及第66條，從立法過程可知，工業區污水處理設施係採B0T方式推動民營化；系爭淨水及廢污水處理設施原依BOO之架構，由上訴人出資建設，營運，故興建費用未列入開發成本，而係由後續營運處理費來回收，故本件與開發費用列入開發成本之情形不同，不應適用促進產業升級條例第64條第1項規定，而應依第65、66條規定採BOT方式辦理，被上訴人要求上訴人將系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，並無合法依據，被上訴人取得系爭淨水及廢污水處理設施之產權，即屬不當得利。原判決認本件淨水及廢污水處理設施之產權登記應依促進產業升級條例第64條第1項規定，即屬適用法規錯誤云云。查：⒈系爭契約訂定時之促進產業升級條例第29條（後修正移置
於第35條）規定：「工業主管機關開發工業區時，得委託公民營事業辦理開發、租售及營運等業務。前項委託開發，應公開招標辦理；其開發、租售及管理辦法，由經濟部定之。」，經濟部基於授權訂定工業區委託開發租售及管理辦法（90年2月21日修正全文並更名為「工業區委託申請編定開發租售及管理辦法」）第3條規定：「本條例第29條第2項所稱公開招標，其工業區開發資金，由工業主管機關編列預算支應或籌措者，依審計法令規定公開招標辦理；其工業區開發資金，由受託之公民營事業籌措者，以公開甄選方式辦理。」、第10條規定：「公民營事業受託辦理工業區開發及租售業務，得計列代辦費並納入工業區開發成本，其數額不得超過投資於該工業區之左列各款費用總金額百分之十：一、編定、規劃調查費用。二、土地費用。三、開發工程費用。四、行政作業費用。」、第12條規定：「公民營事業受託開發工業區完成後，依實際支付之開發成本作成結算，依審計法令辦理或由會計師查核簽證後送委託開發之工業主管機關核定。」。系爭契約依循法制設計，於契約第4條第2項權責劃分之第3款約定上訴人執行系爭工業區之開發計畫，除辦理土地租售作業及管理未租售土地不得以自己名義為之外，其他事項依雙方之議定辦理並自為債權、債務之主體；於第8條明定得列入開發成本之項目；第9條約定代辦費之計算；第7條第1款約定上訴人執行開發計畫所需資金需自行籌措、第3款約定上訴人代辦代收土地、建物租售之收入，得於報經被上訴人同意後，優先償還上訴人已投入之開發成本本息。準據上開規定及約定，可知上訴人受託開發系爭工業區，乃自行籌措開發資金，其投入之成本連同代辦費係由代售代租土地、建物之收入內取償。
⒉嗣後雙方簽訂93年增修協議書，約定上訴人之開發工作包
括辦理淨水處理設施及廢污水（回收水）處理設施之規劃、設計、建造及操作營運。並得經工業局同意後，將本項目權責事項由專業公司繼受承辦。而關於系爭淨水及廢污水處理設施之興建及營運成本如何回收，於94年5月10日被上訴人代表與被上訴人所轄加工出口區管理處代表於開發雲林科技工業區（竹圍子區）暨籌設加工出口區（第11次）督導推動小組會議議題四，作成決議：「台絲公司…。惟本專區水處理設施應依受託開發契約書規定由台灣絲織開發股份有限公司辦理，…。本項開發成本由後續營運處理收費回收，不納入地價，請台絲公司依據與工業局之受託開發契約辦理後續事宜。」（見原審原證7），可見94年間已確定上訴人投入系爭淨水及廢污水處理設施之興建及營運成本，係由上訴人受託操作營運所收取之處理費來回收，不致使上訴人投入成本無以取得對價。故雖此筆建設營運經費未如前述法制設計，一併計入開發成本之內而由出售、出租土地建物之對價中取償，惟因其已獲工業局同意取得營運權得自廠商所給付之處理費回收，即與列入開發成本得向工業局請款之結果相同，均有對價支付。⒊復依被上訴人96年12月27日經授工字第09620422120號函
致雲林縣斗六地政事務所，請求辦理系爭淨水及廢污水處理設施所有權第1次登記，於公函說明系爭設施原以上訴人為起造人名義取得建造執照之原由：「三、當時本部加工出口區管理處（以下簡稱本部加工處）看好國內紡織業未來發展，積極推動本工業區之持續開發，經行政院於90年11月14日核定由本部加工處以加工出口區作業基金增資方式，入股台絲公司股權，本區開發改為斗六加工出口區，並於工業區之主要公共設施開發完成後，依據『加工出口區設置管理條例』相關規定辦理納編作業。(如附件3)行政院同時同意本開發計畫公共設施改由專業公司投資經營，以降低進駐業者初期投入及專業區開發者之成本負擔，爰本部加工處與台絲公司於92年協議以BOO方式辦理本區水處理設施（含污水廠、淨水廠、回收系統），台絲公司並於興建本案水處理設施時，以其名義為起造人申請建造執照、使用執照等相關程序。四、後因加工出口區設置管理條例修正時，無法納入私有地，故未來本區改編為加工出口區之可能性不高，爰經行政院於96年5月7日核定回歸促進產業升級條例相關規定辦理（如附件4）。據此，本案水處理設施應依促進產業升級條例第64條規定登記國有，台灣絲織開發股份有限公司亦以96年12月21日台絲開發字第444號函（如附件1）表示同意辦理。」，可知上訴人稱系爭淨水及廢污水處理設施係採BOO方式建制，係在系爭工業區開發案有意變更為斗六加工出口區，法制基礎變更為「加工出口區設置管理條例」之前提下而為採用。惟後續之發展既仍沿襲原計畫以系爭工業區之開發方式完成，自應回歸適用系爭契約之約定，依促進產業升級條例及相關子法辦理。
（五）上訴意旨復以：系爭契約之性質為行政契約，工業局具有優勢地位，上訴人係在迫於無法取得貸款週轉困難之現實下，不得不配合登記為國有；97年2月間簽立淨水暨廢污水處理設施契約，係在被上訴人主導本件登記為國有之事件之後，難謂該契約之簽定如原審判決所認定之「達成共識」，原判決未予審酌經濟部96年11月2日經工字第09603832370號呈報行政院核准貸款之公函內容確表明上訴人應先移轉國有始能獲得貸款之意旨，顯有理由不備之違法云云。查：工業局95年8月23日工地字第09500726810號函致上訴人，對於上訴人擬請聯貸銀行動撥原已核貸之丙項工程貸款事項，於公函說明三表明：「依促進產業升級條例第64條規定……。據此，雲林科技工業區竹圍子曲水處理設施第一期工程及其用地，未經專業核准出售，應登記為國有，故貴公司不得設定抵押權或其他權利負擔。」，後續上訴人96年7月16日台絲開發字第276號致工業局函表明：「說明：一、…四、本案經提報本公司董事會及股東會所獲致之決議，須於本公司所投入之成本，經貴我雙方於營運合約中妥適處理，在能獲得財稅主管機關認定可折舊攤提及不重複課稅確保本公司權益未遭受損失，且獲政府專案貸款核撥之前提下，本公司始能同意本項設施產權得辦理移轉登記為國有。」，嗣後經濟部以96年11月2日經工字第09603832370號呈請行政院同意經濟部工業區開發管理基金對上訴人提供專案融資獲准後，再由工業局與上訴人於97年3月訂定增修協議書就工業局同意貸款6億元之事項而為約定，前言載明：「依甲乙雙方於民國（下同）88年4月簽訂之『經濟部工業局委託台灣絲織開發股份有限公司開發雲林科技工業區（竹圍子區）契約書』（以下簡稱委託開發契約書）及雙方簽訂之委託開發契約書增修協議書第四條第二項第二款第八目，乙方應依相關法令及甲方之規定，辦理雲林科技工業區（竹圍子區）淨水處理設施及廢污水（回收水）處理設施之規劃、設計、建造及操作營運。現因乙方為辦理雲林科技工業區（竹圍子區）淨水處理設施及廢污水（回收水）處理設施（以下簡稱本工業區水處理設施）第1期工程之規劃、設計、建造及操作營運，請求甲方協助資金籌措，為促成乙方順利辦理工業區開發工作，甲乙雙方同意依委託開發契約書第二十四條之約定，簽訂本件增修協議書，就水處理設施第1期工程貸款協助事項，雙方約定條款如下：…」。即工業局表明系爭淨水及廢污水處理設施應登記為國有後，上訴人相對要求工業局應保障其權益及提供貸款，嗣後經濟部即予回應而報經行政院准予動用工業區開發管理基金提供貸款之協助。原審審酌事件之發展經過，認定系爭淨水及廢污水處理設施登記為國有，最終於上訴人與工業局間達成合意一節，核其所為判斷尚未違背論理法則或經驗法則。
六、原判決認定上訴人不得僅援引憲法第15條作為請求被上訴人損失補償之依據，是其所為請求，非屬訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條第1項之依法申請之案件，訴願決定不受理，核無違誤；又上訴人將其出資興建之廢污水處理廠及工業用水淨水場登記為國有，合於契約約定，自不構成公法上不當得利，而將上訴人先備位之訴均以駁回，核其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人其餘上訴意旨係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，難謂原判決為違背法令。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年11月3日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官姜素娥法官吳慧娟法官許瑞助法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國100年11月3日
書記官吳玫瑩